1. Over dit kader
1.1. Basis voor ons toezicht
In het belang van ruim 4 miljoen leerlingen en studenten houdt de Inspectie van het
Onderwijs (hierna: inspectie) toezicht op het onderwijs in Nederland. Want elke leerling
en iedere student heeft recht op goed onderwijs. Daarom houden wij toezicht op wat
er goed gaat, wat er beter kan en wat er beter móet. Van de kinderopvang tot en met
het hoger onderwijs; van de allerkleinsten tot de afgestudeerden.
In dit onderzoekskader beschrijven we hoe het toezicht op het hoger onderwijs is ingericht.
Wie heeft welke taak? Hoe voert de inspectie haar toezicht uit? Het onderzoekskader
is bedoeld voor iedereen die met ons toezicht te maken heeft. Het beschrijft onze
visie, missie en uitgangspunten voor het toezicht en de manier waarop we werken.
Het toezicht door de inspectie is gegrond op artikel 3 van de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: WOT). Op grond van artikel 13 van de WOT is de inspectie verplicht om haar werkwijze vast te leggen in een onderzoekskader.
Dit onderzoekskader is afgestemd met de Nederlands Vlaamse Accreditatieorganisatie
(hierna: NVAO), de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (hierna: CDHO), de Vereniging
Hogescholen, de Universiteiten van Nederland, de Nederlandse Raad voor Training en
Opleiding, het Interstedelijk Studenten Overleg en de Landelijke Studentenvakbond.
1.2. Werking en evaluatie
Dit onderzoekskader is vastgesteld op 15 oktober 2024. Het is gepubliceerd op de website
van de inspectie en op wetten.overheid.nl.
Periodiek evalueren we de werking en de effecten van het onderzoekskader. Ervaringen
met dit onderzoekskader en ontwikkelingen bij instellingen voor hoger onderwijs, in
het stelsel van hoger onderwijs, het accreditatiestelsel, de wetgeving en/of het beleid,
kunnen leiden tot bijstelling van (delen van) het onderzoekskader.
2. Visie, missie, rolverdeling en taken
Bij het toezicht op het hoger onderwijs werkt de inspectie vanuit haar organisatiebrede
visie en missie. Van daaruit hebben we oog voor de onderscheiden rollen in het hoger
onderwijs en vervullen we onze eigen taak.
2.1. Visie: kernfuncties van het onderwijs
Onderwijs vervult een belangrijke taak in de samenleving. Het begeleidt studenten
naar vervolgonderwijs of werk, als werknemer of ondernemer. Ook moet het onderwijs
ervoor zorgen dat kinderen en jongvolwassenen leren hoe zij als burger volwaardig
deel kunnen uitmaken van de samenleving. Om elke student daadwerkelijk in staat te
stellen om te werken en mee te doen, geeft het onderwijs de benodigde kennis en vaardigheden
mee. Het is immers aan het onderwijs om de talenten van álle studenten tot bloei te
laten komen. Anders gezegd: het leren (kwalificatie), de vaardigheden aanleren om
mee te doen en bij te dragen aan de samenleving (socialisatie), en de weg vrijmaken
naar vervolgonderwijs en arbeidsmarkt (allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen),
zijn de kernfuncties van het Nederlandse onderwijs.
In ons toezicht redeneren we vanuit het publieke belang van goed onderwijs en een
goed functionerend stelsel. Belangrijke elementen daarin zijn voor ons de belangen
van studenten, de kwaliteit en continuïteit van het stelsel en de rechtmatige besteding
van publieke middelen.
2.2. Missie: effectief toezicht voor beter onderwijs
Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit. Elke dag zetten docenten,
besturen en andere professionals zich met dit doel in voor hun studenten. Al deze
inspanningen dragen bij aan de werking en daarmee de kwaliteit van het onderwijsstelsel,
om zo een goede onderwijsloopbaan voor alle studenten te realiseren. Onze missie –
effectief toezicht voor beter onderwijs – sluit daarop aan. We richten ons daarbij
op de werking van het stelsel als geheel en op afzonderlijke besturen, instellingen
en opleidingen.
2.3. Interne kwaliteitsborging in het hoger onderwijs
Het hoger onderwijs levert een belangrijke bijdrage aan de ontwikkeling van jonge
mensen. Ook is het een motor voor innovatie en is het economisch van groot belang.
Besturen van instellingen voor hoger onderwijs zijn verantwoordelijk voor het waarborgen
van de kwaliteit en de continuïteit van hun organisatie, de rechtmatige en doelmatige
besteding van hun middelen, de keuze van het opleidingsaanbod en de kwaliteit van
het onderwijs en de getuigschriften.
De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) bevat voorschriften voor de kwaliteitsborging van het hoger onderwijs.
Voor door de overheid bekostigde instellingen voor hoger onderwijs bevat de WHW ook
voorschriften over onder andere de bestuurlijke inrichting, medezeggenschap en het
interne toezicht. Van oudsher bieden de WHW en het landelijk beleid in het hoger onderwijs
veel ruimte aan instellingen voor hoger onderwijs, zodat besturen en medewerkers hun
opdracht zo goed mogelijk kunnen invullen, op een manier die past bij hun profilering
en studenten. Deze ruimte betekent ook dat instellingen voor hoger onderwijs binnen
het stelsel van hoger onderwijs een grote verantwoordelijkheid dragen.
Bekostigde instellingen voor hoger onderwijs hebben een systeem van interne kwaliteitszorg
en inspraak en investeren in kwaliteitscultuur om die verantwoordelijkheid op een
goede manier in te vullen. Ze verantwoorden zich publiek en naar het externe toezicht
over de keuzes die ze maken, onder andere in hun jaarverslag. Het interne toezicht
door de raad van toezicht en inspraak via onder andere medezeggenschap zorgen er samen
met het bestuur voor dat de instelling voor hoger onderwijs op koers blijft voor het
realiseren van haar eigen doelen én van haar maatschappelijke opdracht. Bij alle instellingen
voor hoger onderwijs waarborgen examencommissies de kwaliteit van de tentamens en
examens en reiken zij, onder verantwoordelijkheid van het bestuur, de getuigschriften
uit.
2.4. Externe borging in het hoger onderwijs
Er zijn 3 partijen die, in gezamenlijkheid en afstemming, vorm geven aan de externe
borging van de rechtmatigheid, kwaliteit en doelmatigheid in het hoger onderwijs:
de inspectie, de NVAO en de CDHO.1
De inspectie, de NVAO en de CDHO beoordelen het hoger onderwijs elk vanuit hun eigen
wettelijke rol. De inspectie ziet toe op de naleving van (onderwijs)wet- en regelgeving
door aspirant- en bestaande instellingen voor hoger onderwijs en de rechtmatige en
doelmatige besteding van de bekostiging en de kwaliteit van het stelsel van hoger
onderwijs als geheel (inclusief het accreditatiestelsel). De NVAO accrediteert opleidingen,
toetst nieuwe opleidingen en toetst de kwaliteitszorg van instellingen voor hoger
onderwijs. De CDHO adviseert over de macrodoelmatigheid van het door de overheid bekostigde
(nieuwe) opleidingsaanbod. Over hun bevindingen en adviezen rapporteren de inspectie,
NVAO en CDHO zowel op het niveau van individuele instellingen voor hoger onderwijs
als het stelsel als geheel.
De inspectie heeft met de NVAO en de CDHO een samenwerkingsprotocol opgesteld.2 Het doel van de samenwerking is het realiseren van een effectief en samenhangend
stelsel van externe borging in het hoger onderwijs. Bij een onderzoek door de inspectie
en/of de NVAO volgen beide bijvoorbeeld wel eigen procedures voor onderzoek en rapportage,
maar informeren zij elkaar tussentijds waar nodig over de voortgang en conceptbevindingen.
Op de volgende pagina staat de samenwerking in een infographic uitgelegd.
Naast de inspectie, NVAO en CDHO spelen ook accountants een rol in de externe borging
van het hoger onderwijs. Een instelling voor hoger onderwijs moet haar studenten in
de gelegenheid stellen hun studie daar te doorlopen en af te ronden. Hiervoor is de
continuïteit van de instelling van essentieel belang. Instellingen voor hoger onderwijs
hebben daarom de plicht een jaarverslag (met jaarrekening) op te stellen. Bekostigde
instellingen voor hoger onderwijs zijn verplicht deze door een externe accountant
te laten controleren en vervolgens toe te sturen aan het Ministerie van Onderwijs
Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO).
De jaarlijkse accountantscontrole is een belangrijke randvoorwaarde voor het waarborgen
van de continuïteit.
2.5. Het toezicht door de inspectie
2.5.1. Taken van de inspectie
De grondslag voor het toezicht door de inspectie ligt, zoals gezegd, in artikel 3 van de WOT. Uit artikel 12a van de WOT valt vervolgens af te leiden dat er voor het toezicht op het hoger onderwijs 3 hoofdtaken
zijn:
-
1. de inspectie bevordert en onderzoekt de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit,
van het stelsel van hoger onderwijs (inclusief het accreditatiestelsel);3
-
2. de inspectie ziet toe op en onderzoekt de naleving van wettelijke voorschriften voor
het hoger onderwijs;4
-
3. de inspectie ziet toe op en bevordert de financiële rechtmatigheid, doelmatigheid
en continuïteit van bekostigde instellingen voor hoger onderwijs.5
2.5.2 Reikwijdte van het inspectietoezicht op het hoger onderwijs
Onder het toezicht van de inspectie vallen:
-
• alle instellingen voor hoger onderwijs;6
-
• het stelsel van hoger onderwijs als geheel;
-
• het accreditatiestelsel binnen het stelsel van hoger onderwijs;7
-
• alle aanbieders die vallen onder de wettelijke bepalingen van de WHW.8
3. Uitgangspunten
Met haar toezicht wil de inspectie bijdragen aan beter onderwijs – zo stellen we in
onze missie. De manier waarop we daaraan willen bijdragen, verwoorden we hieronder
in 4 uitgangspunten.
3.1. Het lerend vermogen van instellingen en het stelsel als geheel bevorderen
Een van onze taken is de kwaliteit van het stelsel van hoger onderwijs als geheel
te onderzoeken en te bevorderen. Onder de kwaliteit van het stelsel verstaan we de
mate waarin alle betrokkenen – docenten en studenten, bestuurders, koepels en beleidsmakers
– erin slagen om de kernfuncties van het onderwijs te realiseren: kwalificatie, socialisatie
en allocatie. Met ons toezicht willen we het lerend vermogen van het stelsel als geheel,
en van daaruit ook van individuele instellingen voor hoger onderwijs, bevorderen.
3.2 Naleving als voorwaarde voor onderwijskwaliteit
De voorschriften in de WHW stellen kaders waarbinnen instellingen voor hoger onderwijs hun onderwijskwaliteit
hebben te realiseren.9 De wet regelt onder andere de rechtsbescherming van studenten, bekostiging, toelatingseisen
en waarborgen voor het getuigschrift. De wet zorgt ook op onderdelen voor een gelijk
speelveld voor alle instellingen voor hoger onderwijs.
Het toezicht van de inspectie moet eraan bijdragen dat instellingen voor hoger onderwijs
de wet naleven, met als doel dat instellingen voor hoger onderwijs zelf de onderwijskwaliteit
borgen en elke student een diploma van waarde ontvangt. Ons toezicht is voor een belangrijk
deel gericht op inzicht en preventie en richt zich pas in laatste instantie op handhaving.
Daar waar de wet onvoldoende duidelijkheid of een open norm biedt, sluiten we in onze
onderzoeken waar mogelijk aan bij breed aanvaarde kaders en normen in het veld.10
3.3. Het bestuur is aanspreekbaar als (eind)verantwoordelijke
Het bestuur van een bekostigde instelling voor hoger onderwijs is volgens de WHW (tenzij anders bepaald) het college van bestuur (artikel 1.1, onderdeel j). Het college van bestuur heeft als taak het bestuur en beheer van de hogeschool
of universiteit. Het draagt eindverantwoordelijkheid voor de kwaliteit en continuïteit
van het onderwijs en onderzoek. Daarnaast geeft de WHW ook de raad van toezicht een
belangrijke rol in de instelling voor hoger onderwijs. De raad van toezicht houdt
toezicht op de uitvoering van werkzaamheden en de uitoefening van bevoegdheden door
het college van bestuur en staat dit college met raad ter zijde. Vanuit zijn eindverantwoordelijkheid
is het college van bestuur het eerste aanspreekpunt voor de inspectie. Bij rechtspersonen
voor hoger onderwijs – dat zijn private instellingen voor hoger onderwijs die geen
bekostiging door de overheid ontvangen – volgt uit de statuten wie het instellingsbestuur
vormt en daarmee het eerste aanspreekpunt is.11
3.4. Maatwerk en proportionaliteit
Instellingen voor hoger onderwijs, besturen en opleidingen verschillen van elkaar.
Wij sluiten met ons toezicht aan op die verschillen. De intensiteit van het toezicht
is proportioneel, onder andere in relatie tot de kwaliteit van het bestuur, de al
(voor)genomen maatregelen, het lerend vermogen van de instelling voor hoger onderwijs
en de ernst van de problematiek. Datzelfde geldt voor de aanpak van stelselproblemen:
we kiezen onderwerpen en interventies op basis van analyses van wat er speelt. Daarnaast
is de uitvoering van ons onderzoek op maat, rekening houdend met de kenmerken van
het bestuur en de opleidingen. Zo komen we zo effectief mogelijk tot een deugdelijk
oordeel, voorkomen we onnodige toezichtlast en besteden we onze capaciteit aan problemen
die het meest knellen.
4. Werkwijze
4.1. Interventies
Effectief toezicht vraagt om bewuste keuzes in onze interventies. Daarbij houden we
rekening met de omvang en de ernst van de niet-naleving. Als er sprake is van brede
niet-naleving, dan is een interventie binnen het stelsel van hoger onderwijs mogelijk
effectiever dan een interventie bij afzonderlijke instellingen voor hoger onderwijs.
Maar ook: als we niet passend ingrijpen bij het moedwillig niet naleven van de wet
door individuele instellingen voor hoger onderwijs, dan ondermijnen we het gezag van
de wet en dragen we bij aan een ongelijk speelveld. Hieronder beschrijven we het proces
waarin we tot die keuzes komen en het instrument dat we daarbij gebruiken.
4.1.1. Het bepalen van prioriteit in onze toezichttaken
Elke dag bereiken ons meldingen, rapporten, nieuwsberichten, moties van Tweede Kamerleden,
nieuwe onderzoeksresultaten, et cetera, die relevant zijn voor ons toezicht. Om erachter
te komen of er een interventie ingezet moet worden, analyseert het signalenteam gezamenlijk
deze signalen. Enkele aspecten die we in deze analyse afwegen, zijn:
-
• het aantal ontvangen signalen;
-
• de mate van niet-naleving;
-
• het effect op de onderwijskwaliteit;
-
• het effect op (aspirant-)studenten;
-
• de relatie met nieuwe of onduidelijke wet- en regelgeving;
-
• eventuele financiële consequenties;
-
• het effect op stabiliteit en betrouwbaarheid van het stelsel van hoger onderwijs.
Sommige aspecten wegen in deze analyse zwaarder dan andere. Zo zijn het aantal ontvangen
signalen en het effect op de onderwijskwaliteit en op (aspirant-)studenten aspecten
die zwaar meewegen. Maar geen enkel afzonderlijk aspect geeft uiteindelijk de doorslag.
Het gaat per casus om de weging van zoveel mogelijk aspecten in samenhang en binnen
de context van de casus. Soms constateren we dat het signaal bij een andere partij
(bijvoorbeeld de NVAO) hoort; we leiden het signaal dan door.
4.1.2. Soorten interventies
Interventies in het hoger onderwijs zijn veelal gericht op het verbeteren van het
leer- en herstelvermogen van een instelling voor hoger onderwijs of het stelsel én
op de naleving van wet- en regelgeving. We houden in ons toezicht rekening met de
oorzaken voor niet-naleving – bij individuen, bij instellingen voor hoger onderwijs
en in het stelsel als geheel. Door hier rekening mee te houden, streven we naar duurzame
gedragsverandering en verbetering. Om tot een afweging te komen over welke interventie
passend is, gebruiken we een interventieschaal.12
Hieronder lichten we de soorten interventies op hoofdlijnen toe. In de figuur hangt
de grootte van de cirkel samen met de omvang van deze interventiesoort: het grootste
deel van onze interventies past binnen de eerste stappen van de interventieschaal.
We doorlopen per casus niet altijd alle stappen in de schaal: in veel gevallen hebben
interventies in de eerste stappen al voldoende effect, in sommige gevallen moeten
we deze juist overslaan en zetten we direct ingrijpender interventies in. Soms zetten
we op een thema bij verschillende doelgroepen ook meerdere soorten interventies tegelijkertijd
in.
Figuur 1 – Interventieschaal
-
•
Inventarisatie en verkenning: Aan de basis staat een fase van inventarisatie en verkenning: wat is de aard en omvang
van het probleem? Welke doelgroepen zijn betrokken? Wat zijn de belemmerende factoren
tot naleving (gewenst gedrag)? En is er een vervolg nodig om naleving te bereiken?
-
•
Agenderen en voorlichten: Deze soort interventie zetten we voornamelijk in op stelselniveau, maar kan ook onderdeel
zijn van een aanpak op instellings- of opleidingsniveau. We zetten dit in als er onduidelijkheden
bestaan over wet- en regelgeving, als voorlichting kan bijdragen aan naleving én er
wil tot naleving en verbetering is.
-
•
Herstel onder eigen regie: Wanneer herstel nodig is vanwege niet-naleving of ongewenste effecten binnen het
stelsel van hoger onderwijs, geven we instellingen voor hoger onderwijs vaak zelf
de ruimte om hieraan invulling te geven zonder een herstelopdracht te geven. We kiezen
hiervoor als er vertrouwen is in het herstelvermogen van het stelsel of een instelling
voor hoger onderwijs.
-
•
Herstelopdracht: Soms is het nodig om onderzoek te doen en een instelling voor hoger onderwijs of
aanbieder op basis van geconstateerde tekortkomingen een of meerdere specifieke herstelopdracht(en)
te geven. Dit doen we in situaties waarbij snelheid en/of resultaat belangrijk zijn
en de instelling voor hoger onderwijs onvoldoende eigen initiatief toont.
-
•
Sanctie: Als herstelopdrachten niet leiden tot herstel bij een instelling voor hoger onderwijs,
of als er na een overtreding of niet-naleving geen herstel meer mogelijk is, kunnen
we overgaan tot ingrijpender interventies: het opleggen van een sanctie. We houden
dan bekostiging in, schorten deze op of vorderen deze terug. We kunnen een bestuurlijke
boete opleggen of de Minister13 adviseren om verdergaande maatregelen te nemen.
4.1.3. Kwaliteitsborging van interventies
Om de kwaliteit van onze interventies te waarborgen, nemen we uiteenlopende maatregelen.
Een interventie is altijd maatwerk. Per casus bepalen we de precieze inzet en uitwerking,
bijvoorbeeld precieze onderzoeksvragen en de gehanteerde methode. In onze onderzoeken
werken we methodisch en zorgen we ervoor dat onze bevindingen zo betrouwbaar en valide
mogelijk zijn: triangulatie en navolgbaarheid zijn kernelementen. Over de gehanteerde
methode verantwoorden we ons in elk afzonderlijk onderzoeksrapport. Over de precieze
opzet van een stelselonderzoek en de gedetailleerde uitkomsten ervan, verantwoorden
we ons in een technische rapportage die we bij het onderzoeksrapport opleveren.
In de verschillende stappen van de interventieschaal zetten we per casus waar mogelijk
wisselende teams in. Dit om vooringenomenheid te voorkomen. Tijdens elke stap vindt
intensieve afstemming in een team plaats, om de interbeoordelaarsbetrouwbaarheid te
vergroten. Onderzoeksrapporten worden vóór vaststelling altijd gerefereerd door ten
minste 3 personen die niet aan het onderzoek hebben deelgenomen.
In de paragrafen die nu volgen, gaan we uitgebreider in op onze afzonderlijke toezichttaken.
Uit de beschrijving van de werkwijze per toezichttaak blijkt hoe we in de praktijk
tot interventies komen.
4.2. Toezicht op het stelsel van hoger onderwijs
Toezicht op het hoger onderwijs gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel
heeft bij het hoger onderwijs: het publieke belang. De WOT geeft ons daarbinnen de taak om de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit,
van het stelsel van hoger onderwijs te onderzoeken en te bevorderen. In dat kader
geven we in ons toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, onderdelen
van of spelers binnen het stelsel van hoger onderwijs. Dit betekent dat we onderzoeken
hoe het hoger onderwijs zich ontwikkelt, daarop reflecteren en wanneer zaken niet
goed lopen, ook de samenleving informeren. We signaleren en agenderen op deze manier
kernvraagstukken in het hoger onderwijs en dragen bij aan de oplossing ervan.
Voor het stelseltoezicht identificeren we allereerst belangrijke vraagstukken in het
hoger onderwijs. In de keuze welke vraagstukken we in ons stelseltoezicht zullen programmeren,
wegen we net als bij onze signalenanalyse uiteenlopende aspecten mee (zie paragraaf
4.1.1). De programmering van ons stelseltoezicht loopt vervolgens via een centraal
proces waarin alle directies zijn betrokken. We leggen de programmering jaarlijks
vast in het Jaarwerkplan van de inspectie en nemen die op in de Informatieafspraak
met het Ministerie van OCW, de Vereniging Hogescholen (VH), de Universiteiten van
Nederland (UNL) en de Nederlandse Raad voor Training en Opleiding (NRTO).
Per thema in de programmering brengen we de aard, omvang en mogelijke ernst in kaart
door een inventarisatie en verkenning van het vraagstuk. De inventarisatie en verkenning
kunnen de vorm aannemen van een themaonderzoek, waarin we inventariseren wat de gewenste
naleving is (gewenst gedrag volgens wet- en regelgeving) en wat de nalevingspraktijk
is.
We gebruiken diverse onderzoeksmethoden om het probleem in kaart te brengen. Zo kunnen
we gebruik maken van de analyse van bestaande kwantitatieve en kwalitatieve bronnen,
zelf vragenlijsten uitzetten of verdiepende gesprekken voeren met diverse betrokkenen
binnen het stelsel van hoger onderwijs.
Afhankelijk van de uitkomst van de verkenning/het themaonderzoek agenderen we het
onderwerp bij verschillende betrokkenen. We kunnen ook voorlichting geven over de
oorzaken van het probleem en de mogelijke oplossingen. We delen onze bevindingen in
een onderzoeksrapport, dat we publiceren op onze website. Daarnaast communiceren we
op diverse andere manieren. We organiseren rondetafelgesprekken, leveren bijdragen
aan tijdschriftartikelen en verzorgen presentaties op conferenties. Vaak ook delen
we onze bevindingen al tussentijds met relevante betrokkenen, bijvoorbeeld door gebruik
te maken van een klankbordgroep of in bestuurlijke overleggen.
Een vaste vorm van agendering is de jaarlijkse Staat van het Onderwijs. Hierin rapporteert
de inspectie over het gehele onderwijsstelsel, hoe het staat met de realisatie van
de kernfuncties van het onderwijsstelsel en de maatschappelijke opgaven. Wat gaat
er goed? En waar zijn knelpunten, kansen en risico’s? Deze rapportagetaak van de inspectie
is vastgelegd in de Grondwet (artikel 23, achtste lid) en de WOT (artikel 8, tweede lid).
Soms identificeren we in ons stelseltoezicht een of meer individuele instellingen
voor hoger onderwijs die de wet- en regelgeving niet naleven. In zulke gevallen kunnen
we overschakelen op nalevingstoezicht bij individuele instellingen voor hoger onderwijs.
4.3. Toezicht op naleving door individuele instellingen
Het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving door instellingen voor hoger onderwijs
is signaalgestuurd. Bij het beoordelen van signalen stellen we eerst prioriteiten
(zie paragraaf 4.1.1). Hierbij inventariseren we tevens welke wettelijke bepalingen
mogelijk niet worden nageleefd. Dit resulteert in één van de volgende acties:
-
• We hebben voldoende informatie om te concluderen dat er geen reden is tot verdere
interventie. Het signaal is geregistreerd en wordt bewaard in het instellingsdossier.
Bij een volgend signaal worden eerdere signalen meegewogen.
-
• We hebben onvoldoende informatie om te concluderen dat er geen reden is tot verdere
interventie. Het signaal (of de meerdere signalen) vereist dan een afzonderlijke verkenning:
er is een verdere analyse van het signaal nodig, omdat de eerste inschatting duidt
op een mogelijk risico voor de onderwijskwaliteit, de naleving van wettelijke voorschriften,
dan wel de financiële situatie.
Door middel van een zogenoemde verkenning bepalen we of een interventie door de inspectie
noodzakelijk is, in welke vorm en op welke termijn. Aan de hand van wettelijke bepalingen
analyseren we het signaal diepgaander. Door bijvoorbeeld het opvragen van aanvullende
documenten, het spreken met de signaalgever en het analyseren van beschikbare data
en documenten (zoals accreditatiebesluiten), bepalen we de ernst van het signaal.
We maken een inschatting of het een incident betreft of een meer structureel probleem.
Ook schatten we in of het een enkele student betreft of een bredere groep studenten
en of er sprake is van een situatie die eenvoudig hersteld kan worden (bijvoorbeeld
een administratieve aanpassing) of dat er meer ingrijpende acties nodig lijken.
Een verkenning kent meerdere mogelijke uitkomsten.
Instellingen voor hoger onderwijs zijn bijvoorbeeld in staat geweest om zelf het herstel
in korte tijd tot stand te brengen:
-
• Er is geen of niet langer sprake van het niet-naleven van wettelijke voorschriften.
Het eventuele herstel heeft onder eigen regie plaatsgevonden en er vindt geen verdere
interventie plaats.
-
• Er is sprake van niet-naleving en de instelling voor hoger onderwijs heeft zelf passende
acties ondernomen om de niet-naleving op korte termijn te herstellen. We maken afspraken
met de instelling voor hoger onderwijs over het verloop en de evaluatie van de verbeteringen.
Ook hier is sprake van herstel onder eigen regie: de instelling voor hoger onderwijs
heeft zonder verdergaande interventies van de inspectie het probleem zelf opgelost.
In enkele gevallen gaat het om een ernstigere situatie:
Er is sprake van ernstige niet-naleving en/of de instelling voor hoger onderwijs neemt
onvoldoende of niet-passende maatregelen voor herstel. Dit geeft onvoldoende vertrouwen
in herstel onder eigen regie en we stellen een onderzoek in naar de niet-naleving.
Indien de kwaliteit van het onderwijs in het geding is, informeren we ook de NVAO.
Indien we besluiten tot het instellen van een onderzoek bij een instelling voor hoger
onderwijs, kondigen we dit schriftelijk aan. Een onderzoek is altijd gericht op de
naleving van de WHW en daaronder hangende regelgeving. We onderzoeken die onderdelen uit de WHW die relevant
zijn vanwege het signaal en/of de verkenning. In uitzonderlijke gevallen is een onaangekondigd
onderzoek noodzakelijk. De verdere voorbereiding en uitvoering van het onderzoek is
afhankelijk van de aard van het signaal en altijd maatwerk.
De bevindingen en oordelen van een nalevingsonderzoek bij een instelling voor hoger
onderwijs leggen we vast in een rapport. Het bestuur heeft conform artikel 20, derde lid, van de WOT vóór vaststelling gelegenheid om kennis te nemen van het rapport en met de inspectie
overleg te voeren over de inhoud ervan. De opmerkingen van de instelling voor hoger
onderwijs verwerkt de inspectie naar eigen oordeel om het rapport vervolgens vast
te stellen. Wanneer in het overleg geen overeenstemming is bereikt over door het bestuur
gewenste wijzigingen van het rapport, wordt de zienswijze van het bestuur conform
artikel 20, vierde lid, van de WOT in een bijlage bij het inspectierapport opgenomen.
Het volledige rapport maken we, conform artikel 21, eerste lid, van de WOT in de derde week na vaststelling openbaar en publiceren we op onze website.
Wanneer we oordelen dat een instelling voor hoger onderwijs de wet- en regelgeving
niet naleeft, geven we de instelling voor hoger onderwijs een herstelopdracht en bepalen
we op welke termijn herstel moet plaatsvinden. De duur van de hersteltermijn is afhankelijk
van de aard en urgentie van de tekortkomingen en de haalbaarheid van de gewenste verbeteringen.
Voor verschillende tekortkomingen kunnen er naast elkaar verschillende termijnen gelden.
Ernstige tekortkomingen dienen op zo kort mogelijke termijn te worden hersteld. In
sommige gevallen kunnen we direct besluiten tot het inzetten van een sanctie (zie
hieronder). In zeer uitzonderlijke gevallen constateert de inspectie dat er sprake
is van wanbeheer bij een bekostigde instelling voor hoger onderwijs. In dat geval
kan de Minister zijn aanwijzingsbevoegdheid gebruiken om de raad van toezicht van
de instelling voor hoger onderwijs tot maatregelen te verplichten (cf. artikelen 9.9a, 10.3e en 11.7a van de WHW). We betrekken dan het Ministerie van OCW bij het dossier of dragen dat volledig
over aan de Minister, omdat deze verdergaande bevoegdheden heeft. De inspectie heeft
met het Ministerie van OCW hierover afgespraken gemaakt in een zogeheten escalatieladder.
De uiterste hersteltermijn voor herstelopdrachten is 1 jaar, waarna de inspectie,
conform artikel 11, vierde lid, van de WOT onderzoek doet naar de verbeteringen die de instelling voor hoger onderwijs heeft
gerealiseerd. Als de instelling voor hoger onderwijs binnen de gestelde termijn de
herstelopdracht succesvol uitvoert, leggen we dat vast in een rapport over het herstelonderzoek
en sluiten we het toezichttraject af. Mocht blijken dat er uiteindelijk géén herstel
plaatsvindt, leggen we dat ook vast in een rapport over het herstelonderzoek. In zulke
gevallen hebben we als uiterste middel de volgende mogelijkheden.
b. Intrekken rechten
De inspectie kan de Minister adviseren om op grond van artikel 6.5 (bekostigde instellingen voor hoger onderwijs), respectievelijk artikel 6.10 (rechtspersonen voor hoger onderwijs) van de WHW, de instellingen voor hoger onderwijs het recht op bekostiging en/of het recht op
graadverlening voor een bepaalde opleiding in te trekken. Dit gebeurt alleen in uiterste
gevallen als ultimum remedium.
c. Procedure intrekken accreditatie
Een derde mogelijkheid is dat de inspectie een opleiding of instelling voor hoger
onderwijs bij de NVAO en Minister meldt, met het oog op de start van een procedure
tot intrekking van de accreditatie of de erkenning instellingstoets kwaliteitszorg
(artikelen 5.19 en 5.20 van de WHW).
Het is mogelijk dat er meerdere trajecten tegelijk lopen die inzetten op het herstel
bij de instelling voor hoger onderwijs. Zo kan een instelling voor hoger onderwijs
naast een herstelopdracht ook financiële sancties ontvangen van de inspectie, terwijl
de Minister zijn aanwijzingsbevoegdheid gebruikt. Een dergelijke stapeling van maatregelen
vindt slechts in (zeer) ernstige gevallen plaats. Ook hierover heeft de inspectie
met het Ministerie van OCW afgespraken gemaakt in een zogeheten escalatieladder.
De hierboven beschreven werkwijze geldt voor nalevingsonderzoek dat niet de bescherming
van namen en graden betreft. Voor het toezicht op de bescherming van namen en graden
geldt een iets andere werkwijze, die in de paragraaf hierna uitgebreider staat beschreven.
4.4. Toezicht op bescherming van namen en graden
Om misleiding van studenten en werkgevers tegen te gaan en het aanzien van het hoger
onderwijs te waarborgen, mogen organisaties niet zomaar de naam universiteit of hogeschool
gebruiken en mogen niet onterecht graden worden verleend. Artikelen 1.22, 1.23 en 1.24 van de WHW regelen de voorwaarden voor het gebruik van de naam universiteit en hogeschool, artikel 15.7, eerste lid, van de WHW regelt die voor het verlenen van graden. Bij het overtreden van deze artikelen kan
een bestuurlijke boete opgelegd worden, op grond van artikel 15.8 van de WHW. Uit dat artikel blijkt verder dat een instelling voor hoger onderwijs ook voor onjuiste
of onvolkomen informatieverstrekking aan (aspirant-)studenten (artikel 7.15 van de WHW) een bestuurlijke boete kan krijgen. Onder het toezicht op de bescherming van namen
en graden vallen ook alle niet-erkende aanbieders van onderwijs (artikel 15o van de WOT).
De werkwijze bij het toezicht op de bescherming van namen en graden volgt deels dezelfde
stappen als het toezicht op naleving door individuele instellingen voor hoger onderwijs.
Naar aanleiding van de signalenanalyse voert de inspectie een verkenning uit om te
zien of er sprake is van een mogelijke overtreding. Bij een mogelijke overtreding
van de artikelen 7.15, 1.21 en 1.22 van de WHW start de inspectie eerst een zogeheten minnelijk traject. Dit heeft tot doel de overtreder
een kans te bieden de mogelijke overtreding te beëindigen. In het minnelijk traject
zoekt de inspectie contact met de overtreder. Dit gebeurt in eerste instantie schriftelijk,
in latere fases worden soms ook telefonisch of online gesprekken gevoerd.
Als blijkt dat er geen herstel onder eigen regie plaatsvindt, volgt een onderzoek.
Bij overtredingen waarbij onterecht graden zijn verleend (artikel 15.7 van de WHW) – en herstel dus niet meer mogelijk is – gaan we direct over tot onderzoek. In het
onderzoek wordt opnieuw de stand van zaken opgemaakt en de niet-naleving onderbouwd.
De bevindingen en oordelen leggen we vervolgens vast in een boeterapport.15 Het bestuur heeft conform artikel 20, derde lid, van de WOT vóór vaststelling gelegenheid om kennis te nemen van het rapport en met de inspectie
overleg te voeren over de inhoud ervan. De opmerkingen van de instelling voor hoger
onderwijs verwerkt de inspectie naar eigen oordeel om het rapport vervolgens vast
te stellen. Wanneer in het overleg geen overeenstemming is bereikt over door het bestuur
gewenste wijzigingen van het rapport, wordt de zienswijze van het bestuur conform
artikel 20, vierde lid, van de WOT in een bijlage bij het inspectierapport opgenomen.
Het volledige rapport maken we, conform artikel 21, eerste lid, van de WOT in de derde week na vaststelling openbaar en publiceren we op onze website.
Het is uiteindelijk de Minister, of de namens de Minister gemandateerde, die een boete
kan opleggen voor onrechtmatig gebruik van de naam universiteit of hogeschool, het
onrechtmatig verlenen van graden of onjuiste of onvolkomen informatieverstrekking.
4.5. Toezicht op financieel beheer
Naast toezicht op het stelsel van hoger onderwijs en op de naleving van wet- en regelgeving
is de derde hoofdtaak van de inspectie in het hoger onderwijs het toezicht op de financiële
kwaliteit van bekostigde instellingen voor hoger onderwijs.
4.5.1. Toezicht op financiële continuïteit van bekostigde instellingen
Het doel van het toezicht op financiële continuïteit is te bewaken dat bekostigde
instellingen voor hoger onderwijs beschikken over een gezonde financiële positie en
een goed financieel beheer, met het oog op de waarborg van de toegankelijkheid van
het onderwijs en kwaliteit van het onderwijs en onderzoek.
Besturen van bekostigde instellingen voor hoger onderwijs leveren elk jaar een jaarrekening
aan bij de DUO. Daarbij leveren zij een bestuursverslag met daarin een meerjarenbegroting,
voorzien van een controleverklaring van getrouwheid en rechtmatigheid door een externe
accountant. Op basis van deze informatie bepaalt de inspectie van welke besturen ze
de actuele en toekomstgerichte financiële kengetallen nader wil analyseren.
Indien uit deze analyse mogelijke risico’s voor de continuïteit van het onderwijs
naar voren komen, starten we een (voor)onderzoek naar de financiële continuïteit op
bestuursniveau. Een dergelijk (voor)onderzoek kan op elk moment starten, zodra de
monitoring van financiële kengetallen of signalen hier aanleiding toe geven.
Wanneer vervolgens blijkt dat de continuïteit van het onderwijs binnen afzienbare
termijn in het geding is en de instelling voor hoger onderwijs onvoldoende aan de
wet- en regelgeving op dit gebied voldoet, stellen we aangepast financieel toezicht
in. In het bijgaande rapport vermelden we welke afspraken we met het bestuur maken,
zoals welke maatregelen het bestuur gaat nemen om de financiële situatie te herstellen
en op welk moment het bestuur informatie aanlevert. Het bestuur heeft conform artikel 20, derde lid, van de WOT vóór vaststelling gelegenheid om kennis te nemen van het rapport en met de inspectie
overleg te voeren over de inhoud ervan. De opmerkingen van de instelling voor hoger
onderwijs verwerkt de inspectie naar eigen oordeel om het rapport vervolgens vast
te stellen. Wanneer in het overleg geen overeenstemming is bereikt over door het bestuur
gewenste wijzigingen van het rapport, wordt de zienswijze van het bestuur conform
artikel 20, vierde lid, van de WOT in een bijlage bij het inspectierapport opgenomen.
Het volledige rapport maken we, conform artikel 21, eerste lid, van de WOT in de derde week na vaststelling openbaar en publiceren we op onze website.
Deze interventie is erop gericht dat de risico’s of tekorten binnen afzienbare termijn
zijn opgeheven. De inspectie ziet toe op de effectieve uitvoering van de maatregelen
door het bestuur. Dit samenhangend geheel aan maatregelen noemen we het herstelplan.
Op basis van het tijdpad van het bestuur maken we afspraken over de inrichting van
het continuïteitstoezicht en de momenten waarop we ten minste rapporteren. Wanneer
er redelijk perspectief is op continuïteit van het onderwijs bij voortzetting van
deugdelijk financieel beleid en beheer, nemen we het besluit om het bestuur weer onder
regulier basis financieel toezicht te plaatsen.
Als het bestuur niet bij machte blijkt om herstel te realiseren, dan kan verdere escalatie
plaatsvinden, zoals beschreven in 4.3.
4.5.2. Toezicht op financiële rechtmatigheid en doelmatigheid van bekostigde instellingen
Het bestuur van een bekostigde instelling voor hoger onderwijs legt verantwoording
af over de verwerving en besteding van rijksbekostiging. Hieronder valt ook het investeren
van publieke middelen in private activiteiten.16 Dit wordt beoordeeld door een accountant die wordt aangesteld door het intern toezicht.
Deze accountant moet opereren volgens de beroepsmaatstaven van de Nederlandse Beroepsorganisatie
van Accountants (hierna: NBA) en volgens het Onderwijsaccountantsprotocol dat de inspectie,
in overleg met belanghebbenden, heeft opgesteld. Elk jaar controleert de inspectie
bij een selectie van accountants of hun controle voldoet aan de regels. De aandachtspunten
uit deze toezichtactiviteit bespreken we jaarlijks met de NBA en de aandachtspunten
kunnen aanleiding zijn het Onderwijsaccountantsprotocol aan te passen.
Bij signalen van mogelijk onrechtmatige verkrijging of besteding van middelen voeren
we onderzoek uit bij een bestuur. De uitkomsten hiervan leggen we vast in een rapport.
Het bestuur heeft conform artikel 20, derde lid, van de WOT vóór vaststelling gelegenheid om kennis te nemen van het rapport en met de inspectie
overleg te voeren over de inhoud ervan. De opmerkingen van de instelling voor hoger
onderwijs verwerkt de inspectie naar eigen oordeel om het rapport vervolgens vast
te stellen. Wanneer in het overleg geen overeenstemming is bereikt over door het bestuur
gewenste wijzigingen van het rapport, wordt de zienswijze van het bestuur conform
artikel 20, vierde lid, van de WOT in een bijlage bij het inspectierapport opgenomen.
Het volledige rapport maken we, conform artikel 21, eerste lid, van de WOT in de derde week na vaststelling openbaar en publiceren we op onze website. Als we
onrechtmatige verkrijging of besteding constateren, vindt er afhankelijk van de aard
en ernst van de tekortkoming terugvordering plaats van de teveel ontvangen bekostiging
of van de ten onrechte uitgegeven bekostiging.
4.6. Overige taken
In de paragrafen hierboven staan de wettelijke toezichttaken van de inspectie in het
hoger onderwijs beschreven. Daarnaast heeft de inspectie nog een aantal specifieke
taken, die we in deze paragraaf kort bespreken.
4.6.1. Toetreding nieuwe instellingen
Om geaccrediteerd hoger onderwijs te kunnen verzorgen in Nederland, moeten organisaties
die dat wensen een rechtspersoon voor hoger onderwijs worden. Een rechtspersoon voor
hoger onderwijs is een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid, die van de Minister
de bevoegdheid heeft gekregen om graden te verlenen. In artikel 6.9 van de WHW staat kort beschreven hoe organisaties de bevoegdheid kunnen verkrijgen om graden
te verlenen – en daarmee een rechtspersoon voor hoger onderwijs te worden. Een verdere
uitwerking daarvan staat in de Beleidsregel bevoegdheid graadverlening hoger onderwijs. De belangrijkste voorwaarde voor toetreding is, dat een rechtspersoon voor hoger
onderwijs zich houdt aan wat in de WHW is bepaald over de kwaliteitszorg, de registratie, het onderwijs, de examens en de
vooropleidingseisen. Daarnaast moeten de bestuurlijke en de financiële continuïteit
van de desbetreffende rechtspersoon gewaarborgd zijn.17 In de toetredingsprocedure beoordeelt de NVAO allereerst de kwaliteit van de opleiding
in een verzwaarde toets nieuwe opleiding. Vervolgens heeft de inspectie op basis van
artikel 6.9, tweede lid, van de WHW, de taak om de naleving en continuïteit te beoordelen en de Minister te adviseren
over de toetredingsaanvraag.
4.6.2. Geaccrediteerd Nederlands hoger onderwijs in het buitenland
Instellingen voor hoger onderwijs kunnen op grond van de artikelen 1.19 en 1.19a van de WHW aan de Minister toestemming vragen voor het verzorgen van geaccrediteerde opleidingen
in het buitenland. De wet noemt weigeringsgronden aan de hand waarvan de Minister
de aanvraag van de instelling voor hoger onderwijs beoordeelt (6.11 van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008). Over een aantal weigeringsgronden kan de Minister advies aan de inspectie vragen
– wat in de regel ook gebeurt.
