Bij subsidieverstrekking worden met het oog op het tegengaan van misbruik de volgende handelingen uitgevoerd:
Toelichting:
Inleiding
Om misbruik tegen te gaan en de rechtmatigheid van subsidies op artikelniveau te borgen wordt een sluitend systeem van eigen verantwoordelijkheid, (steekproefsgewijze) verantwoording, risicogerichte controle en een actieve en consistente aanpak van misbruik geïntroduceerd (zie figuur a). Een uitwerking van de verschillende uitgangspunten en randvoorwaarden bij het tegengaan van misbruik zal worden opgenomen in een leidraad om misbruik tegen te gaan. Departementen zijn vrij om als ze dat nodig achten bovenop dit beleid aanvullende maatregelen te treffen en sancties te ontwikkelen. Eventuele ervaringen worden meegenomen in de evaluatie waarbij de toereikendheid van het beschikbare sanctie-instrumentarium expliciet zal worden bezien.
Figuur a Tegengaan misbruik in subsidieproces
Toelichting figuur
Bij het opstellen van de regeling (I), is er aandacht voor (uitvoerings-)risico’s en het formuleren van heldere en controleerbare voorwaarden. De subsidieaanvragen (II) die op basis van de regeling worden ingediend zullen kritisch worden beoordeeld. Als op basis van objectieve gronden de risico’s van een subsidieaanvraag hoog worden ingeschat is het mogelijk een nadere controle uit te voeren, de aanvrager bij de verantwoording intensiever te controleren of de subsidie preventief te weigeren. De uitvoering (III) van de subsidie wordt gekenschetst door meer vertrouwen in de subsidieontvanger en minder lasten (o.a. minder tussenrapportages, steekproefsgewijze verantwoording bij kleine subsidies). Daartegenover staat meer verantwoordelijkheid voor de subsidieontvanger, die verplicht wordt te melden wanneer zaken anders lopen dan vooraf afgesproken (meldingsplicht). Bij de (steekproefsgewijze) verantwoording (IV) beoordeelt de subsidieverstrekker of deze voldoet aan de door de subsidieverstrekker gestelde voorwaarden. Eventueel vindt er een administratieve of fysieke controle plaats. Deze controle (V) richt zich op risicogroepen. Dit zal betekenen dat bij sommige regelingen en doelgroepen met een hoger risicoprofiel de controle wordt geïntensiveerd, terwijl bij subsidieontvangers met een lager risico juist het tegenovergestelde het geval is. Wanneer misbruik wordt geconstateerd zal dit consequent leiden tot sancties (VI). Het sanctie-instrumentarium is uitgebreid met de mogelijkheid tot het vorderen van wettelijke rente. Ook wordt met de introductie van een departementale registratie van misbruik (VII) een veel beter inzicht verkregen in de mate van misbruik en risicogroepen. Deze informatie wordt ingezet bij de risicoanalyses bij de totstandkoming van nieuwe regelingen en kan een rol spelen bij de beoordeling van toekomstige aanvragen; de (steekproefsgewijze) verantwoording en eventuele controles en bij evaluatie (VIII) van subsidieregelingen.
Risicoanalyse bij de totstandkoming van een subsidieregeling (aanwijzing 20.1)
De eerste randvoorwaarde houdt in dat mogelijke risico’s bij de totstandkoming van de subsidieregeling in beeld worden gebracht, worden afgewogen en dat hierop wordt geanticipeerd. Deze risicoanalyse wordt schriftelijk vastgelegd. Bij deze risicoanalyse zijn aspecten ten aanzien van de voorwaarden, de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, de organisatie van controle en handhaving en sanctiemogelijkheden binnen een subsidieregeling relevant. Bij de risicoanalyse kunnen onder meer de doelgroep van subsidieontvangers, het type regeling en de hoogte van het subsidiebedrag in beschouwing worden genomen.
Uiteraard speelt risicoanalyse, net als in de huidige situatie, ook een rol bij de afweging voorafgaand aan de subsidieverlening en in het uitvoeringsproces.
Risicobeheer is primair een verantwoordelijkheid van het (subsidieverlenende) departement (of uitvoeringsinstantie) en dient dus in de lijn (beleidsafdeling) belegd te worden. De departementale auditdiensten en directies Financieel Economische Zaken vervullen, aan de voorkant van het proces, een adviesrol ten aanzien van deze risico-inschatting en de controleaspecten.
Controle (aanwijzing 20.2)
Een tweede voorwaarde is dat de subsidieverstrekker altijd beoordeelt of de (steekproefsgewijze) verantwoording voldoet aan de voorwaarden die hieraan zijn gesteld. Op basis van risicoanalyses voert de subsidieverstrekker eventueel aanvullende administratieve of fysieke controles uit.
Controle heeft tot doel het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid dat de subsidievoorwaarden zijn nageleefd. Waar de risicogeoriënteerde controle zich op richt is dan ook afhankelijk van de voorwaarden die aan een subsidie worden gesteld. Als deze voorwaarden gericht zijn op het behalen van een prestatie dan richt de controle zich op de vraag of deze prestatie wel of niet is geleverd. De uitkomsten van de verantwoording en/of controle kunnen er toe leiden dat de subsidie niet of slechts gedeeltelijk wordt uitgekeerd of dat de subsidie wordt teruggevorderd met wettelijke rente.
De aandacht in de controle verschuift naar de risicogebieden en -groepen, en naar de uitzonderingen. Bij de risicoanalyse kunnen onder meer de doelgroep van subsidieontvangers, het type regeling en de hoogte van het subsidiebedrag in beschouwing worden genomen.
Actieve en consistente handhaving (aanwijzing 20.3)
Een derde randvoorwaarde is dat actief en consistent wordt opgetreden wanneer het vertrouwen wordt beschaamd. De volgende sanctiemogelijkheden zijn hiervoor beschikbaar:
a. preventief weigeren van een (toekomstige) subsidie;
b. de subsidie lager of op nihil vaststellen;
c. terugvorderen van de subsidie inclusief wettelijke rente; en
d. in geval van valsheid in geschrifte, aangifte bij openbaar ministerie.
Gedurende het subsidieproces (aanvraag, uitvoering, verantwoording en controle) zal hierover worden gecommuniceerd richting de subsidieontvanger.
Er wordt vooralsnog vanuit gegaan dat dit instrumentarium (waaronder de punitieve component hiervan) misbruik op een toereikende wijze zal tegengaan. Bij de evaluatie zal deze toereikendheid nadrukkelijk worden bezien, ondermeer op basis van de registratie van misbruik.
Registratie misbruik (aanwijzing 20.4)
Een vierde voorwaarde is dat subsidieontvangers die misbruik maken van de subsidie departementaal worden geregistreerd. Deze registratie kan input geven voor de risicoanalyse die ten grondslag ligt aan een subsidieregeling of een individuele subsidietoekenning. Zonodig kan een volgende aanvraag van dezelfde ontvanger preventief worden geweigerd op basis van artikel 4:35 Awb. Dit zal van geval tot geval worden bezien. Daarnaast kan de registratie gebruikt worden bij de risicoafweging ten aanzien van de steekproefsgewijze verantwoording en controle. Ten slotte biedt de registratie op departementaal niveau inzicht in de aard en omvang van misbruik. Deze informatie kan gebruikt worden bij het ontwerpen en bijstellen van subsidieregelingen.
Daar waar sancties worden opgelegd, wordt het volgende vastgelegd:
1. beschrijving van het misbruik, het betreffende subsidiebedrag en welke eindbegunstigden het betreft; en
2. de vervolgstappen (sancties) die naar aanleiding van het misbruik zijn genomen.
In eerste instantie dienen deze zaken vastgelegd te worden in het individuele subsidiedossier. Tevens dient het mogelijk zijn om de informatie integraal, ‘over de subsidiedossiers heen’ te genereren. Op het verwerken van een persoonsgegeven is de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) van toepassing. De organisatie van de registratie, en de daarmee samenhangende bescherming van de persoonsgegevens zijn de verantwoordelijkheid van het departement.
Evaluatie (aanwijzing 20.5)
Een vijfde randvoorwaarde is een periodieke evaluatie van subsidieregelingen. Hierbij wordt ook gekeken naar eventueel oneigenlijk gebruik van de subsidieregeling en de verbeterpunten die blijken uit de registratie van het misbruik.
Borging rechtmatigheid
In algemene zin moeten de beheersprocessen van het departement leiden tot de uitkomst in de financiële verantwoording dat aan rechtmatigheidseisen is voldaan, met inachtneming van de geldende betrouwbaarheids- en nauwkeurigheidseisen op artikelniveau. Het subsidiebeheer moet daarbij van kwalitatief goed niveau zijn. Daarbij zijn de bepalingen van dit subsidiekader leidend. Als bijvoorbeeld in de subsidieregeling is opgenomen dat bij bedragen tot € 25 000 «verlenen is vaststellen», is dat bij het controlebeleid het uitgangspunt. Zekerheid ten aanzien van de uitgaven en beheer wordt slechts verlangd ten aanzien van eisen die in wet- en regelgeving zijn opgenomen. Indien de regeling minimale eisen stelt, betekent dit ook toetsing aan deze minimale eisen. In het kader van beleid om misbruik te voorkomen worden dan nog steekproeven getrokken en eventueel sancties opgelegd.
De met de controle van het jaarverslag van het ministerie belaste accountant zal vaststellen aan welke eisen het toezicht door de directie moet voldoen wil de betrokken accountant daarop kunnen steunen voor diens oordeel over de rechtmatigheid van de subsidiestromen. Dat betekent eigenlijk dat de accountant dus een vertaling maakt van dit deel van het financieel beheer naar zekerheid over de gelden op artikelniveau, inclusief een vertaling van de betrouwbaarheids- en nauwkeurigheidseisen. Deze vertaling is een kwalitatief afwegingsproces, waarbij uiteindelijk de rechtmatigheid op artikelniveau moet zijn geborgd. Hierbij worden, mede met het oog op de doelmatigheid, het totaal van de subsidieuitgaven en de risico-inschattingen binnen een artikel in aanmerking genomen. Als de (Rijks)auditdienst van mening is dat het subsidiebeheer niet toereikend is zal dat aanleiding zijn tot extra werkzaamheden (bijvoorbeeld steekproeven). Het is raadzaam de inrichting van het subsidiebeheer vooraf af te stemmen met de (Rijks)auditdienst om problemen achteraf, zoals tekortkomingen in financieel beheer, onrechtmatigheden of aanvullende informatievragen naar het veld, te voorkomen.