De bij het recht op openbaarheid te beschermen belangen van burgers zijn gelegen in de controleerbaarheid van de overheid en de legitimiteit van het wetgevingsproces. Het belang dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer beoogt te beschermen, is onder meer gelegen in het belang van een betrokkene om zelf te kunnen bepalen wat er met zijn persoonsgegevens gebeurt. Inmiddels biedt de rechtspraak meer duidelijkheid over de vraag hoe de belangenafweging tussen het recht op toegang tot overheidsinformatie en de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer er in beginsel uit moet zien. Weliswaar ziet de jurisprudentie met name op gevallen van passieve openbaarmaking, maar, zoals reeds opgemerkt, heeft de Afdeling eerder overwogen dat bij artikel 8 van de Wob ook de belangen genoemd in artikel 10 moeten worden gewogen. De invulling die inmiddels aan de belangenafweging is gegeven, is dan ook van toepassing bij actieve openbaarmaking.
Voorop staat voorts dat beide rechten nevengeschikt aan elkaar zijn. Het uitgangspunt van de Wob – openbaarheid is regel – moet echter zeer zwaar wegen. In de gevallen waarin de integriteit van de overheid in het geding is, komt aan dit belang in het bijzonder een zeer groot gewicht toe. Het is aan het bestuursorgaan om de belangenafweging te maken en aan de rechter om haar te toetsen, met inachtneming van het uitgangspunt van de Wob dat openbaarheid regel is, zo overwoog de Afdeling. De vraag of een ander belang dan dat van openbaarheid zich voordoet, wordt door de rechter integraal beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang zwaarder of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt niet af van de (redelijkheids)toetsing overeenkomstig het tweede lid van artikel 3:4 van de Awb. Ook ziet het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer op alle in de overheidsinformatie genoemde personen. Ten aanzien van ieder van de betrokken personen zal moeten worden nagegaan of de documenten informatie bevatten die betrekking heeft op zijn of haar persoonlijke levenssfeer, en als dat zo is, of het belang van het verstrekken van die informatie opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Tot slot ontkomt het bestuursorgaan er niet aan om per document de vraag te beantwoorden of aan dat belang een zodanig gewicht toekomt, dat openbaarmaking van de gevraagde gegevens achterwege moet blijven. Deze afweging kan dus niet slechts in haar algemeenheid, maar moet per concreet (onderdeel van een) document worden gemaakt.
Kort gezegd moet er een toetsing plaatsvinden die ertoe leidt dat een van beide rechten, gelet op alle relevante omstandigheden, zwaarder weegt dan het andere recht. De toetsing moet ertoe leiden dat de inbreuk op het andere recht voldoet aan het noodzakelijkheidscriterium van artikel 8 van het EVRM.
De rechtspraak laat zien dat bij de toetsing een aantal wegingsfactoren van belang kan zijn.
In de situatie waarin openbaarmaking, gelet op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, achterwege blijft, speelt allereerst de vraag of sprake is van strikt persoonlijke gegevens. Vervolgens rijst de vraag of van de openbaarmaking van die gegevens verdere persoonsgegevens herleidbaar zijn, zodat de betrokkene geïdentificeerd kan worden. Aan de hand van bijvoorbeeld alleen een naam kunnen op internet eenvoudig meer gegevens over een betrokkene worden gevonden. Als dat het geval is, weegt het belang van openbaarheid vaker niet op tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De volgende gevallen onderstrepen dat:
NAW-gegevens zittingslijsten huurcommissie:
In dit geval speelde de vraag of zittingslijsten van een huurcommissie openbaar konden worden gemaakt. De Afdeling concludeert dat verstrekking van de naw-gegevens een inbreuk zou maken op de persoonlijke levenssfeer van de betrokken personen. Aan het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer moet dan ook een zwaarder gewicht worden toegekend dan aan het belang van openbaarmaking van de zittingslijsten.
De Afdeling overwoog dat:
‘Gelet op de aard van de gegevens die op een zittingslijst staan vermeld, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de belangen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van de Wob, waarop de Huurcommissie zich heeft beroepen aan de orde zijn. Op deze lijsten staan onder andere de namen, adressen en woonplaatsen van de procederende partijen vermeld. Deze gegevens moeten als strikt persoonlijke gegevens worden aangemerkt.’
en:
‘Appellante heeft ter zitting van de Afdeling bepleit dat uitsluitend de adresgegevens openbaar worden gemaakt. Ook in dat geval evenwel zijn de belangen als bedoeld in genoemd artikel in geding, reeds omdat niet valt uit te sluiten dat aan de hand van die adresgegevens de verdere persoonsgegevens van een betrokkene herleidbaar zijn. Derhalve mocht ook ten aanzien van de adresgegevens aan die belangen een zwaarder gewicht worden toegekend dan aan het belang bij openbaarmaking ervan.’
Kenteken voertuig
In een geval waarin om openbaarmaking van het kenteken van een voertuig werd gevraagd stelde de Afdeling weer de vraag centraal of de betrokken persoon met het verstrekken van dat gegeven kon worden geïdentificeerd.
De Afdeling overwoog dat:
‘[...] openbaarmaking van het kenteken van het voertuig het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan schaden nu de identiteit van de bestuurder van dat voertuig achterhaald zou kunnen worden indien het kenteken openbaar zou worden gemaakt.’
Om die reden prevaleert volgens de Afdeling het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Tenaamstelling rekening en verdere verstrekking van betalingsomschrijvingen:
Ook de vraag of bij het openbaarmaken van informatie over een betaling alle op een bankafschrift vermelde betalingen en de naam van de persoon om wiens rekening het gaat moeten worden verstrekt, beantwoordde de Afdeling ontkennend.
De Afdeling overwoog dat:
‘[...] de tenaamstelling van de gedebiteerde rekening en de omschrijving van de betaling, voor zover deze omschrijving niet ziet op de mededeling dat deze betaling ziet op naturalisatieleges, behoren tot de persoonlijke levenssfeer van degene wiens naturalisatieleges worden voldaan. De Afdeling is voorts van oordeel dat de Minister in redelijkheid kon komen tot het oordeel dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van M. Zorreguieta zwaarder weegt dan het publieke belang en op grond hiervan verstrekking van de tenaamstelling van de gedebiteerde rekening, alsmede verdere verstrekking van de betalingsomschrijving dan hij ter zitting van de Afdeling heeft gedaan, achterwege kon laten.’
Ter verduidelijking kan worden opgemerkt dat de belangenafweging er zelden toe leidt dat de overheidsinformatie in het geheel niet openbaar wordt gemaakt. Slechts in een enkel geval is dat aan de orde geweest:
Anonieme briefschrijver:
In dit geval ging het om het achterwege laten van openbaarmaking van een met de hand geschreven anonieme tip. Een letterlijke weergave van de inhoud van de anonieme tip werd wel verstrekt.
Mede daarom overwoog de Afdeling dat:
‘Vaststaat dat het document met de hand is geschreven. Met de rechtbank wordt overwogen dat de briefschrijver, door vermelding van zijn of haar naam achterwege te laten, er blijk van heeft gegeven onbekend te willen blijven. Dat de briefschrijver dit niet expliciet in het document te kennen heeft gegeven, doet daar niet aan af. Openbaarmaking van de handgeschreven anonieme tip kan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer schaden, nu de identiteit van de briefschrijver aan de hand van zijn handschrift achterhaald zou kunnen worden. De rechtbank heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob opgenomen belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in geding is.’
Veelal kan echter worden volstaan met het ‘weglakken’ van de persoonsgegevens. Als het belang van de persoonlijke levenssfeer in het geding is, moet het bestuursorgaan dan ook nagaan of openbaarmaking toch mogelijk is met weglating van gegevens die de persoonlijke levenssfeer kunnen bedreigen dan wel door de openbaarmaking te beperken tot gedeelten van documenten. Met andere woorden: de vraag rijst dan of anonimisering van gegevens of beperking van de openbaarmaking tot gedeelten van deze documenten soelaas kan bieden. Daarvoor is vaak weer van belang of reeds bekend is op welke persoon de gegevens betrekking hebben.
Privé rittenadministratie Minister:
Ten aanzien van de weigering om informatie uit de rittenadministratie van een minister over plaatsen en personen die hij privé bezocht, openbaar te maken overwoog de Afdeling dat:
‘Hoewel in aanmerking wordt genomen dat de gevraagde informatie dienstig kan zijn aan de mogelijkheid tot controle van het gebruik van publieke middelen en gedragingen van de Minister die zijn functioneren als Minister raken, levert het door NRC aangevoerde geen grond op voor het oordeel dat de Minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking van plaatsen en personen die hij privé met de dienstauto heeft bezocht een zodanige inbreuk op zijn persoonlijke levenssfeer zou betekenen, dat het belang dat met het verstrekken van de gevraagde informatie is gediend, hier in dit geval niet tegen opweegt. De Minister stelt zich terecht op het standpunt dat het weglaten van concrete adressen, voor zover deze in de rittenadministratie zijn vermeld, geen oplossing biedt, omdat ook door kennisneming van de plaatsen waarheen de Minister zich beweegt, al dan niet in combinatie met anderszins bekende gegevens, ook het doel van de reis bekend kan worden.’
Schoolgegevens:
In dit geval speelde de vraag of aan een vader de adresgegevens van de school waarop zijn dochter in een bepaalde periode heeft gezeten openbaar gemaakt konden worden.
De Afdeling overwoog:
‘Voorts kan bij de afweging of informatie ingevolge de Wob moet worden verstrekt de omstandigheid dat de verzoeker de vader is van degene over wie hij om informatie vraagt, geen rol spelen, omdat ten aanzien van de openbaarheid geen onderscheid kan worden gemaakt naar gelang de persoon van de verzoeker. Gelet hierop slaagt het betoog over het ontbreken van een privacyvoorbehoud tussen ouders en hun kinderen, wat daar van zij, niet en heeft het college terecht het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de dochter van appellant meegewogen bij de besluitvorming. Nu voorts het verzoek van appellant slechts betrekking heeft op de naam en het adres van de school van zijn dochter, en mitsdien op een gegeven betreffende een geïdentificeerde persoon, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat dit gegeven een persoonsgegeven is waarvan openbaarmaking de persoonlijke levenssfeer aantast.’
Uit de volgende uitspraken blijkt dat in andere gevallen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet aan openbaarmaking in de weg staat:
Integriteit van de overheid:
De integriteit van een gemeente was in het spel bij het (volledig) openbaarmaken van een rapport over mogelijke belangenverstrengeling van een ambtenaar. De Afdeling kende het belang van openbaarheid om die reden een doorslaggevend gewicht toe. Ze overwoog dat:
‘Ten aanzien van het hoger beroep van het college deelt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat appellant sub 2 een belang heeft, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, bij weglating van zijn naam uit het rapport. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling evenwel onvoldoende grond voor het oordeel dat het college hieraan een zwaarder gewicht had moeten toekennen dan het in het bij de rechtbank bestreden besluit heeft gedaan. Bij dit oordeel heeft de Afdeling in aanmerking genomen het uitgangspunt van de Wob en hetgeen door het college in het primaire besluit en het besluit op bezwaar ter motivering van publicatie van de naam van appellant sub 2 is aangevoerd, in het bijzonder de omstandigheid dat in dit geval de integriteit van het openbaar bestuur in geding is, dat daarover in openbaarheid commotie was ontstaan, waarbij ook namen zijn genoemd en dat het daarom van groot belang was het publiek duidelijkheid te verschaffen over wat wel is gebeurd en wat niet. De rechtbank is dan ook ten onrechte overgegaan tot vernietiging van het besluit wegens strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.’
Stamboomgegevens:
Een verzoek om openbaarmaking van informatie met betrekking tot het besluit tot inlijving van een bepaalde familie in de Nederlandse adel gaf aanleiding tot het volgende oordeel van de Afdeling:
‘Daar komt bij dat de Afdeling, na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb van de vertrouwelijk overgelegde stukken kennis te hebben genomen, het niet genoegzaam gemotiveerd acht dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ten aanzien van alle documenten moet prevaleren boven het belang van openbaarheid. Dit geldt in het bijzonder de in de stukken voorkomende stamboomgegevens. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat aan deze stamboomgegevens bij de bestuurlijke besluitvorming naar aanleiding van een inlijvingsverzoek doorslaggevende betekenis toekomt, en dat de publieke controle van inlijvingsbesluiten wordt bemoeilijkt als openbaarmaking van deze gegevens wordt geweigerd. Daarnaast kent de Afdeling gewicht toe aan de omstandigheid dat degene die een inlijvingsverzoek doet, besluitvorming initieert op grond van gegevens die weliswaar van min of meer persoonlijke aard zijn, doch het privéleven niet in zodanige mate raken dat het belang uit dien hoofde bij geheimhouding zonder meer moet prevaleren boven het belang van openbaarmaking ten dienste van publieke controle van die besluitvorming. Voorts blijkt uit de door [appellant] overgelegde nadere stukken, dat de minister in het verleden naar aanleiding van een ander verzoek om openbaarmaking de stamboomgegevens vervat in een inlijvingsverzoek van een andere familie openbaar heeft gemaakt. De minister heeft niet duidelijk kunnen maken waarom destijds wel tot openbaarmaking is overgegaan en openbaarmaking in dit geval is geweigerd.’
Woonplaats en geboortejaar verlofhouders:
In dit geval ging het om informatie over verleende (en geweigerde) verloven tot het voorhanden hebben van een vuurwapen. De Afdeling overwoog dat niet ten aanzien van alle persoonsgegevens het belang van eerbiediging van de persoonlijke levensfeer van de verlofhouders zwaarder moest wegen:
‘Wat betreft het betoog van de korpschef dat woonplaats, geboortejaar, zaak- en wapennummer moeten worden aangemerkt als persoonsgegevens als bedoeld in de Wbp wordt overwogen dat voor de vraag of openbaarmaking van gegevens in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob kan worden geweigerd niet bepalend is of sprake is van een persoongegeven als bedoeld in de Wbp. Bepalend is of bij openbaarmaking van een gegeven het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer aan de orde is en zo ja, of dat belang zwaarder dient te wegen dan het belang van de openbaarheid.
[...]
Mede het aantal verloven waarop het verzoek van [wederpartij] ziet in aanmerking genomen, kunnen woonplaats en geboortejaar niet als zodanig unieke, persoonsgebonden gegevens worden aangemerkt dat aannemelijk is dat aan de hand daarvan de identiteit van de verlofhouders kan worden vastgesteld. Het betoog dat openbaarmaking van deze gegevens tot identificatie van de verlofhouders zou leiden omdat [wederpartij], als journalist, over meer mogelijkheden dan anderen beschikt om identificatie tot stand te brengen, slaagt reeds niet omdat dit betoog niet met concrete, objectieve gegevens is onderbouwd. Nu niet aannemelijk is dat verlofhouders door openbaarmaking van woonplaats en geboortejaar kunnen worden geïdentificeerd is bij openbaarmaking van deze gegevens het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van verlofhouders niet aan de orde. Het betoog van de korpschef dat het openbaar maken van deze gegevens in strijd komt met de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de verlofhouders, faalt.’