Aanwijzingen voor de regelgeving

Geraadpleegd op 09-12-2024.
Geldend van 11-05-2011 t/m 31-12-2017

Origineel opschrift en aanhef

Circulaire van de Minister-President van 18 november 1992

Hoofdstuk 1. Toepassingsbereik

Aanwijzing 1

Deze aanwijzingen hebben betrekking op regelingen die onder ministeriële verantwoordelijkheid tot stand komen en, voor zover uitdrukkelijk aangegeven, op verdragen, bindende besluiten van instellingen van de Europese Unie en andere besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Toelichting:

Zie voor de toepasselijkheid van de aanwijzingen op internationale regelingen en bindende EU-rechtshandelingen de hoofdstukken 7 en 8.

Aanwijzing 2

• 1 Onder regelingen worden in deze aanwijzingen verstaan:

  • a. algemeen verbindende voorschriften;

  • b. interne regelingen;

  • c. beleidsregels.

• 2 Onder EU-regelgeving wordt in deze aanwijzingen verstaan:

  • a. verordeningen;

  • b. richtlijnen;

  vastgesteld door de instellingen van de Europese Unie of de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.

• 3 Onder bindende EU-rechtshandelingen wordt in deze aanwijzingen verstaan:

  • a. verordeningen;

  • b. richtlijnen;

  • c. besluiten zonder dat adressaten worden vermeld;

  • d. besluiten met vermelding van adressaten voor zover mede tot Nederland gericht;

  vastgesteld door de instellingen van de Europese Unie of de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.

Toelichting:

Eerste lid:

Zie voor een nadere omlijning van deze begrippen aanwijzing 19 en titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht.

Tweede lid:

Zie voor een nadere omlijning van deze begrippen artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Onder deze benaming worden tevens verordeningen, richtlijnen en kaderbesluiten verstaan die tot stand zijn gekomen voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, alsmede verordeningen en richtlijnen vastgesteld op grond van artikel 106bis van het Euratomverdrag.

Derde lid:

Dit lid doelt op de juridisch bindende handelingen, genoemd in artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Ook in dit geval kan het tevens gaan om juridisch bindende handelingen vastgesteld op grond van artikel 106bis van het Euratomverdrag. Door de toevoeging van ‘bindende’ aan ‘EU-rechtshandelingen’’ worden de overige rechtsinstrumenten van artikel 288 VWEU uitgesloten.

Aanwijzing 3

Op beleidsregels zijn deze aanwijzingen van toepassing, voor zover de aard van de beleidsregels zich daartegen niet verzet.

Toelichting:

Aan beleidsregels behoeft niet altijd de eis te worden gesteld dat zij ook wat betreft vormgeving het karakter van regelgeving hebben. Indien mogelijk dienen echter beleidsregels te worden ingedeeld in artikelen. Op beleidsregels in artikelvorm zullen de op vormgeving van regelingen betrekking hebbende aanwijzingen onverkort kunnen worden toegepast. Aanwijzingen van inhoudelijke aard, met name die betreffende het gebruik van regelgeving (§ 2.1), zullen op alle vormen van beleidsregels toepassing kunnen vinden.

Aanwijzing 4

Deze aanwijzingen worden in acht genomen door de ministers en staatssecretarissen en de onder hen ressorterende dienstonderdelen en personen die bij de voorbereiding en vaststelling van regelingen zijn betrokken.

Toelichting:

De aanwijzingen kunnen zich naar hun aard niet richten tot niet onder het gezag van ministers en staatssecretarissen werkzame participanten in het proces van regelgeving, zoals de Staten-Generaal, adviescolleges op het terrein van de wetgeving, zelfstandige bestuursorganen, organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en decentrale overheden. De Aanwijzingen kunnen deze organen dus niet binden. Niettemin verdient het aanbeveling dat de Staten-Generaal met de aanwijzingen rekening houden. Wat de Tweede Kamer betreft, verdient het aanbeveling dat op de aanwijzingen acht wordt geslagen bij het opstellen van amendementen en initiatiefvoorstellen van wet. Met de beide kamers zijn overigens op sommige in deze aanwijzingen behandelde punten (§ 6.2 t/m 6.4) procedurele afspraken gemaakt. Dit laatste geldt ook voor de Raad van State. Desgewenst zal over de toepassing van de aanwijzingen door de Staten-Generaal nog nader overleg plaatsvinden. Voor zover adviescolleges en zelfstandige bestuursorganen betrokken zijn bij de opstelling van regelingen of de advisering daarover, is het van belang dat rekening wordt gehouden met de aanwijzingen. Wat betreft organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie wordt verwezen naar het nader standpunt van het kabinet over de toekomst van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (Kamerstukken II 1996/97, 25 091, nr. 2) waarin gesteld wordt dat PBO-regelingen in het algemeen dienen te voldoen aan de Aanwijzingen voor de regelgeving, met name aan de aanwijzingen 6 tot en met 18. In de bijlage bij dit kabinetsstandpunt is een overzicht gegeven van algemene aandachtspunten bij het opstellen van PBO-regelingen, welke punten uit deze aanwijzingen voortvloeien. Voorts zij er op gewezen dat overleg over de wederzijdse aanpak bij de verbetering van de kwaliteit van de regelgeving van de centrale overheid en van de decentrale overheden nuttig kan zijn.

Aanwijzing 5

Afwijking van deze aanwijzingen is slechts toegestaan, indien onverkorte toepassing daarvan uit een oogpunt van goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten zou leiden.

Toelichting:

De aanwijzingen hebben voor de in aanwijzing 4 genoemden bindende kracht. Er kunnen zich echter gevallen voordoen waarin toepassing van een aanwijzing uit een oogpunt van goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten leidt. Daartoe is in de onderhavige aanwijzing een geclausuleerde afwijkingsmogelijkheid opgenomen. Het is in het bijzonder de taak van de departementale wetgevingsafdelingen erop toe te zien dat van deze mogelijkheid een terughoudend en gemotiveerd gebruik wordt gemaakt.

Voor zover aanwijzingen elementen bevatten die reeds uit algemeen verbindende voorschriften voortvloeien, zal uiteraard van afwijking geen sprake kunnen zijn.

Hoofdstuk 2. Algemene onderwerpen van regelgeving

§ 2.1. Gebruik van regelgeving

Aanwijzing 5a

Voor het normeren van gedragingen, handelingen of bevoegdheden worden algemeen verbindende voorschriften, interne regelingen of beleidsregels gebruikt.

Toelichting

De status van andere regulerende instrumenten zoals richtlijnen en circulaires is niet eenduidig en helder. Van gebruik van deze instrumenten voor normering dient dan ook zoveel mogelijk te worden afgezien.

Een uitzondering op dit uitgangspunt wordt gemaakt voor normerend bedoelde deskundigenrichtlijnen die bij de vergunningverlening op grond van milieuwetten zoals de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren moeten worden betrokken. Dergelijke richtlijnen, die met name betrekking kunnen hebben op milieutechnische onderwerpen, fungeren als richtsnoer voor de uitoefening van decentrale bestuursbevoegdheden, spelen in de uitvoeringspraktijk vaak een grote rol en zijn in de jurisprudentie van de bestuursrechter geaccepteerd. In de Regeling aanwijzing BBT-documenten is de juridische status van bedoeld type richtlijnen nader verduidelijkt. Deze aanwijzing ziet daarom niet op deze richtlijnen. Circulaires worden alleen gebruikt voor het verstrekken van informatie, die overigens wel betrekking kan hebben op regelgeving.

Aanwijzing 6

• 1 Tot het tot stand brengen van nieuwe regelingen wordt alleen besloten, indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan.

• 2 Met het doen van uitspraken en toezeggingen over nieuwe regelingen wordt grote terughoudendheid betracht.

Toelichting:

Terughoudendheid met het doen van uitspraken en toezeggingen over nieuwe regelgeving is onder alle omstandigheden geboden. Zij is echter volstrekte noodzaak, indien nog niet vaststaat dat een dergelijke uitspraak of toezegging gestand kan worden gedaan of duidelijk is welke lasten met de nieuwe regeling gemoeid zijn.

Aanwijzing 7

Alvorens tot het treffen van een regeling wordt besloten, worden de volgende stappen gezet:

• a. kennis wordt vergaard van de relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot het bewuste onderwerp;

• b. de doelstellingen die worden nagestreefd, worden zo concreet en nauwkeurig mogelijk vastgesteld;

• c. onderzocht wordt of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren dan wel daarvoor overheidsinterventie noodzakelijk is;

• d. indien overheidsinterventie noodzakelijk is, wordt onderzocht of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door aanpassing of beter gebruik van bestaande instrumenten dan wel, indien dit niet mogelijk blijkt, welke andere mogelijkheden daartoe bestaan;

• e. de diverse mogelijkheden worden zorgvuldig tegen elkaar afgewogen.

Toelichting:

Onderdeel a: Kennis feiten en omstandigheden. Kennis van de relevante feiten en omstandigheden is noodzakelijk om tot een verantwoorde besluitvorming te kunnen komen.

Allereerst moet de betrokken kennis worden gebruikt voor het formuleren van de doelstellingen. Vervolgens is zij nodig voor de beantwoording van de vraag in hoeverre overheidsinterventie nodig is en voor de afweging van de verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie. Gewoonlijk vindt het verzamelen van de gegevens overigens gefaseerd plaats. Voor elke nieuwe stap in het besluitvormingsproces zijn veelal weer nieuwe (meer gedetailleerde) gegevens nodig.

Onderdeel b: Nauwkeurige doelstellingen. Een zo concreet en nauwkeurig mogelijke vaststelling van doelstellingen houdt in dat verschillende doelstellingen duidelijk worden onderscheiden. Waar dat mogelijk en relevant is, dient ook te worden vastgesteld binnen welke termijn ernaar wordt gestreefd een doelstelling te bereiken. Indien kwantificering, financieel of anderszins, van een doelstelling mogelijk is, dient deze ook te geschieden.

Onderdeel c: Noodzaak overheidsinterventie. Slechts voor zover het zelfregulerend vermogen van de maatschappij tekortschiet, moet worden gedacht aan overheidsmaatregelen. Zie voor een voorbeeld van (wettelijk geconditioneerde) zelfregulering: artikel 391, vijfde lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (code Tabaksblat). Zie verder aanwijzing 8.

Onderdeel d: Alternatieven overheidsinterventie. Bij het onderzoek naar de mogelijkheden die de overheid ten dienste staan om een doelstelling te bereiken, dienen de verschillende denkbare alternatieven de revue te passeren. Het gaat daarbij evenzeer om instrumenten die door middel van wetgeving worden gecreëerd, zoals ge- en verboden, een vergunningenstelsel en een heffingenstelsel, als om andere middelen, zoals feitelijk optreden van de overheid en subsidies. Overigens brengt het uitgangspunt van de rechtsstaat mee dat ten aanzien van deze andere middelen, in verband met het bieden van rechtswaarborgen, veelal ook wettelijke voorzieningen moeten worden getroffen.

Het onderzoek naar de mogelijkheden tot overheidsinterventie kan overigens ook tot de slotsom leiden dat de overheid de betrokken doelstellingen niet kan realiseren. Dan moet van overheidsinterventie worden afgezien.

Wat wettelijke regelingen betreft kunnen te onderzoeken varianten zowel betrekking hebben op de opzet van een wettelijke regeling als zodanig als op onderdelen van een regeling (bij voorbeeld het systeem van rechtsbescherming waarvoor wordt gekozen).

Overigens zij opgemerkt dat het van de aard van het betrokken geval zal afhangen of de in deze aanwijzing bedoelde onderzoeken omvangrijk dienen te zijn of heel beperkt van aard kunnen blijven. Het is echter wel noodzakelijk dat de in deze aanwijzing bedoelde stappen in alle gevallen waarin het treffen van een regeling een van de mogelijkheden is, worden gezet.

Aanwijzing 7a

Bij het ontwerpen van een nieuwe regeling wordt onderzocht of de regeling voor het gehele grondgebied van Nederland moet gelden, of uitsluitend voor het Europese deel van Nederland, dan wel uitsluitend voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Toelichting

Bonaire, Sint Eustatius en Saba hebben op grond van artikel 2 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba een eigen rechtsstelsel, dat grotendeels bestaat uit overgenomen Nederlands-Antilliaanse regelgeving of specifiek voor die eilanden tot stand gebrachte regelgeving. Slechts een beperkt aantal regelingen is thans zowel in het Europese deel van Nederland als in Bonaire, Sint Eustatius en Saba van toepassing. Een ander belangrijk verschil met het Europese deel van Nederland is dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba ten opzichte van de Europese Unie de status van landen en gebieden overzee (LGO) hebben, waardoor EU-regelgeving in beginsel niet voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt. Dit betekent dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba vanuit Europeesrechtelijk perspectief doorgaans als ‘derde landen’ zullen moeten worden aangemerkt, en dat met ‘lidstaat’ uitsluitend het Europese deel van Nederland wordt bedoeld.

Bij de afweging of een nieuw tot stand te brengen regeling mede voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba moet gelden, wordt – behalve met de LGO-status van de eilanden – rekening gehouden met enerzijds de wens zoveel mogelijk rechtseenheid tot stand te brengen en anderzijds de in artikel 1, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk genoemde factoren waardoor Bonaire, Sint Eustatius en Saba zich onderscheiden van het Europese deel van Nederland. Deze factoren kunnen aanleiding zijn om een regeling vooralsnog uitsluitend voor het Europese deel van Nederland te laten gelden of een specifieke regeling voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba tot stand te brengen. Vanwege de onderlinge verschillen tussen de eilanden is het in bijzondere gevallen ook denkbaar dat een specifieke regeling voor een bepaald eiland wordt getroffen.

Zie ook aanwijzing 120a.

Aanwijzing 8

Bij het bepalen van de keuze voor een mogelijkheid tot overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken wordt zoveel mogelijk aangesloten bij het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren.

Toelichting:

Indien overheidsinterventie noodzakelijk is, kan aangesloten worden bij het zelfregulerend vermogen van de maatschappij door bijvoorbeeld gebruik te maken van systemen van normalisatie, certificatie of ketengarantiestelsels. Direct overheidsingrijpen is slechts op zijn plaats, indien van het zelfregulerend vermogen van de maatschappij - ook versterkt met ondersteunende overheidsmaatregelen - niet voldoende resultaten te verwachten zijn.

Ook wanneer overheidsinterventie noodzakelijk is, kan aangesloten worden bij het zelfregulerende vermogen door gebruik te maken van normalisatie en certificatie. Bij of krachtens de wet kan bijvoorbeeld worden bepaald dat door het naleven van normalisatienormen of het bezit van een certificaat aan wettelijke eisen wordt voldaan of dat het wettelijk vermoeden ontstaat daaraan te voldoen. Voor de afweging wanneer en in welke mate dit aanvaardbaar is, is met name paragraaf 2.1 van de aanwijzingen relevant. In het bijzonder moet erop worden toegezien dat de mededinging niet onnodig wordt verstoord en dat wordt voorkomen dat de burger of het bedrijfsleven wordt geconfronteerd met dubbele uitvoeringslasten tengevolge van het naast elkaar gelden van publieke en private normen. Bij verwijzing naar normalisatienormen die verder gaan dan het publieke belang vereist, blijft de verwijzing beperkt tot het voor dat belang relevante deel van de normen. De wetgever zal steeds zoveel mogelijk moeten nagaan of bij totstandkoming van de normen alle relevante belangen betrokken zijn.

Bezien moet worden of uit het Europees recht of ander internationaal recht voortvloeit dat naast Nederlandse ook buitenlandse normen, certificaten of certificerende instellingen dienen te worden erkend.

Bedacht moet worden dat de certificerende en accrediterende instellingen bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zijn voor zover hun openbaar gezag is toegekend. In dat geval is paragraaf 4.5a (zelfstandige bestuursorganen) van belang.

Ook wordt gewezen op de aanwijzingen 91a (verwijzing naar normalisatienormen geschiedt in beginsel op een niet-dwingende wijze), 92 (statische en dynamische verwijzing) en 190 (kenbaarheid van normen), die van belang zijn voor normen die niet publiekrechtelijk van aard zijn, en voor internationale normen.

Zie ook het kabinetsstandpunt bij het MDW-rapport Normalisatie en certificatie (Kamerstukken II 1995/96, 24 036, nr. 15), het kabinetsstandpunt bij het MDW-rapport Ketengarantiestelsels (Kamerstukken II 1999/2000, 24 036, nr. 155) en het ICHW-rapport Normalisatie en certificatie (april 1998).

Aanwijzing 9

Bij de afweging van verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken wordt in ieder geval gelet op de volgende aspecten:

• a. de mate waarin verwacht mag worden dat een regeling het beoogde doel zal helpen te verwezenlijken;

• b. de neveneffecten van een regeling;

• c. de lasten van een regeling voor de overheid enerzijds en burgers, bedrijven en instellingen anderzijds.

Toelichting:

Onderdeel a: Effectiviteit. Wat het onder a bedoelde aspect betreft verdienen bij een overwogen regeling onder meer de uitvoerbaarheid en de te verwachten mate van naleving ervan aandacht. Aandachtspunt moet daarbij ook de mogelijkheid tot handhaving zijn. In het oog dient in dit verband te worden gehouden dat naar mate de in een regeling vervatte normen en bestuurlijke instrumenten voor de justitiabelen minder vanzelfsprekend zijn, de naleving - en bijgevolg ook de handhaving - daarvan problematischer is. Zie ten aanzien van de handhaving verder aanwijzing 11.

Uit dit onderdeel vloeit ook voort dat erop gelet moet worden dat de bedrijfsvoering van het betrokken ministerie toereikend moet zijn om de doelen van de overwogen regeling te realiseren. Zie in dit verband de nota ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’ (Kamerstukken II 1998/99, 26 573, nr. 2).

Onderdeel b: Neveneffecten. Met betrekking tot het onder b bedoelde aspect zij het volgende opgemerkt. Is er sprake van een beoogd neveneffect, dan is een (secundaire) doelstelling van de regeling in het geding. Deze dient dan ook als zodanig te worden aangewezen. Bij onbedoelde neveneffecten moet worden bezien in hoeverre deze de aanvaardbaarheid van een regeling niet negatief beïnvloeden. Negatieve beïnvloeding kan aanleiding zijn van een regeling af te zien. Anderzijds dient slechts tot het tot stand brengen van een regeling te worden besloten indien zij geschikt lijkt de gekozen doelstelling(en) te realiseren. Er is sprake van een onzuivere afweging indien positieve maar onbedoelde neveneffecten de doorslag zouden geven om een regeling in te voeren die onvoldoende adequaat lijkt voor het verwezenlijken van de gekozen doelstelling(en).

Welke de negatieve neveneffecten van een maatregel zullen zijn, moet steeds in breed verband worden onderzocht. Aandacht verdient daarbij onder meer ook in hoeverre een maatregel van verstorende invloed zal zijn op het effect dat bestaande regelingen hebben. De werking van een regeling kan worden verstoord doordat een nieuwe regeling het voor de justitiabele minder aantrekkelijk maakt aan eerstbedoelde regeling te voldoen. Voorts kan een nieuwe regeling naast reeds bestaande regelingen tot gevolg hebben dat een zodanige cumulatie van verplichtingen ontstaat dat de bereidheid tot naleving van de betreffende regelingen afneemt.

Gevolgen voor sociaal-economische ontwikkeling. Met name dient verder steeds te worden bezien welke gevolgen voor de sociaal-economische ontwikkeling direct of indirect uit een maatregel kunnen voortvloeien. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan gevolgen voor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven (nationaal en internationaal), de flexibiliteit van de markt, de afzetontwikkeling (binnenlandse en buitenlandse markt), de werkgelegenheid, de rentabiliteit van ondernemingen, de investeringsgeneigdheid en de beloningsstructuur.

Bedacht moet verder worden dat het overgaan tot overheidsingrijpen op een tot dusver door de overheid niet betreden terrein nogal eens het begin inhoudt van een langdurig proces van in intensiteit toenoemende overheidsbemoeienis, dat leidt tot maatschappelijke verstarringen. Zulke verstarringen zijn vaak slechts ten koste van grote inspanningen ongedaan te maken.

Onderdeel c: Uitvoeringslasten. Wat het onder c bedoelde aspect betreft zij verder verwezen naar de aanwijzingen 13, 14 en 15.

Tot slot zij vermeld dat ten aanzien van de verschillende te overwegen mogelijkheden tot overheidsinterventie de onder a, b en c bedoelde aspecten alle in onderlinge samenhang onder de loep dienen te worden genomen. Hierbij kunnen ex ante evaluatie-instrumenten, zoals de Tafel van Elf (Ministerie van Veiligheid en Justitie), de Bedrijfseffectentoets (Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie), de Milieueffectentoets (Ministerie van Infrastructuur en Milieu) en andere binnen de desbetreffende ministeries ontworpen toetsen behulpzaam zijn.

Aanwijzing 10

Gestreefd wordt naar duidelijkheid en eenvoud van regelingen en naar een bestendig karakter daarvan.

Toelichting:

Een regeling is bestendig indien zij niet frequent behoeft te worden gewijzigd. Het verdient aanbeveling naar zo groot mogelijke bestendigheid van regelingen te streven. Dit betekent dat het beleid in beginsel duidelijk moet zijn alvorens tot het treffen van een regeling wordt overgegaan.

Aanwijzing 10a

• 1 Indien het noodzakelijk is de mogelijkheid te bieden dat in een lagere regeling bij wijze van experiment van een hogere wordt afgeweken, wordt in de hogere regeling bepaald op welke onderdelen van de hogere regeling de mogelijkheid tot afwijking betrekking heeft. In de lagere regeling wordt vermeld van welke onderdelen van de hogere regeling wordt afgeweken.

• 2 Van een wet in formele zin wordt slechts afgeweken bij algemene maatregel van bestuur. Voor zover de experimenteerregeling nadere gedetailleerde uitwerking behoeft, kan de delegatiegrondslag met inachtneming van aanwijzing 26 voorzien in subdelegatie.

Toelichting

Zoals bij elke delegatiegrondslag dient ook in een experimenteergrondslag het onderwerp waarop een vast te stellen experimentele regeling betrekking kan hebben, zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd. Daarbij is het van belang dat in de experimenteergrondslag het doel en de functie van eventuele experimenten worden aangeduid en dat duidelijk wordt vermeld van welke artikelen of onderdelen van de wet kan worden afgeweken. In de experimentele regeling zelf moeten doel en functie vervolgens worden geconcretiseerd en moet worden aangegeven op welke punten van de afwijkingsbevoegdheid gebruik is gemaakt. Afwijking van een hogere regeling geschiedt in beginsel op het ‘naast-lagere niveau’. Afwijkingen van de formele wet vinden dus slechts bij algemene maatregel van bestuur plaats, zij het dat aanwijzing 26 in zoverre nog toepassing kan vinden dat subdelegatie aan een minister van administratieve voorschriften en details mogelijk blijft. Indien een experimentele regeling van de wet afwijkende regels kan bevatten, ligt parlementaire betrokkenheid bij een dergelijke regeling in de rede. Daarvoor wordt bij voorkeur de figuur van de gecontroleerde delegatie gebruikt (zie de aanwijzingen 36 en 37). Indien brede inspraak gewenst is, kan tevens worden voorzien in publicatie van de ontwerpregeling in de Staatscourant.

Aanwijzing 10b

• 1 De wettelijke regeling die de grondslag biedt voor een experimentele regeling of een experiment bepaalt de maximale geldingsduur van de op basis daarvan vast te stellen experimentele regelingen of uit te voeren experimenten.

• 2 In de toelichting bij een experimentele regeling wordt aangegeven hoe evaluatie van de regeling plaatsvindt. Indien een experimentele regeling een evaluatiebepaling bevat wordt het volgende model als uitgangspunt genomen:

  ‘Onze Minister van/voor ... zendt (in overeenstemming met Onze Minister van/voor ...) drie maanden voor het einde van de werkingsduur van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel .../dit besluit aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van het experiment in de praktijk, alsmede een standpunt inzake de voortzetting van die maatregel/dit besluit, anders dan als experiment.’

Toelichting

Eerste lid: Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. Het uitgangspunt van aanwijzing 10 laat onverlet dat soms behoefte bestaat aan regelingen met een experimenteel karakter. In bepaalde gevallen moet de wetgever tot het nemen van maatregelen kunnen besluiten ook zonder dat geheel kan worden overzien wat de effecten daarvan zullen zijn. Het kan aangewezen zijn om, terwijl een wet in hoofdzaak blijft gelden, in bepaalde regio’s dan wel ten aanzien van bepaalde groepen personen of instellingen een ander dan het in de wet neergelegde beleid te voeren met het oog op een eventueel te overwegen wijziging van de wet. Gelet op de aard van een experiment dient aan die regeling een tijdelijk karakter te worden gegeven. Zie in dat verband de aanwijzingen 181 tot en met 183. Tot een experimentele regeling moet, mede gelet op mogelijke strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, niet te snel worden overgegaan. De verwachting moet bestaan dat op het betrokken terrein zinvolle experimenten mogelijk zijn.

Indien na afloop van een experiment wordt besloten het experiment om te zetten in algemeen geldende wetgeving, moet worden overwogen of moet worden voorzien in tijdelijke verlenging van het experiment. Het kan uit het oogpunt van rechtszekerheid ongewenst en ook minder efficiënt zijn om voor de terreinen waarop het experiment betrekking heeft gedurende korte tijd weer het oude regime te laten gelden. De experimentele regeling moet dan blijven gelden tot het tijdstip waarop de aanpassing van de wet in werking treedt. Een experimentele regeling kan overigens slechts worden verlengd totdat een wetswijziging is ingevoerd, indien de grondslag voor die regeling de bevoegdheid biedt voor een zodanige verlenging. Het verdient voorts overweging in de wet een termijn op te nemen waarbinnen het voorstel tot wetsaanpassing bij de Tweede Kamer moet zijn ingediend. In andere gevallen zou het juist beter kunnen zijn om de oude situatie weer in ere te herstellen, in afwachting van nieuwe wetgeving.

Zie met betrekking tot experimentele regelingen nog het rapport ‘Het proberen waard’, eindrapport van het Interdepartementaal wetgevingsberaad inzake experimenteerbepalingen, namens het kabinet aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van de Minister van Justitie 4 augustus 2000.

Tweede lid: De beperkte werkingsduur van experimentele regelingen brengt met zich dat op enig moment het experiment afloopt en beslissingen dienen te worden genomen over het vervolg. Zonder van tevoren een uitkomst te bepalen, dienen enkele minimale procedurele waarborgen te bestaan om vast te stellen in hoeverre het experiment geslaagd kan worden genoemd. Een voor de hand liggende waarborg is dat de rechtstreeks bij het experiment betrokken burgers, maar onder omstandigheden bijvoorbeeld ook uitvoeringsorganisaties, tijdig voor het aflopen van het experiment hun zienswijze naar voren kunnen brengen over de wenselijkheid van omzetting van het experiment in een definitieve regeling. Een verplichting om in alle gevallen een expliciete evaluatiebepaling op te nemen, is echter onnodig. Wel dient in de toelichting bij een experimenteerbepaling te worden aangegeven hoe evaluatie zal plaatsvinden. Indien het wenselijk is expliciet te bepalen dat experimentele regelingen worden geëvalueerd, wordt het in het derde lid opgenomen model als uitgangspunt genomen. Het alternatief ‘dit besluit’ in het model is aangewezen voor die gevallen waarin voor een experimentele regeling expliciete evaluatie noodzakelijk wordt geacht, terwijl de experimenteergrondslag daartoe niet verplicht. In dat geval wordt de bepaling dus opgenomen in de algemene maatregel van bestuur, dus de experimenteerregeling zelf.

Aanwijzing 11

• 1 Tot het treffen van een regeling wordt niet besloten dan nadat is nagegaan of in voldoende mate handhaving te realiseren valt.

• 2 Hierbij wordt onderzocht of handhaving het beste langs bestuursrechtelijke, civielrechtelijke of strafrechtelijke weg dan wel op andere wijze kan plaatsvinden.

Toelichting:

Eerste lid: Handhavingsmogelijkheden. Voor het realiseren van een met een regeling beoogde doelstelling is onontbeerlijk dat de regeling wordt gehandhaafd. Of handhaving in voldoende mate mogelijk is, dient derhalve te worden onderzocht voordat tot het treffen van de regeling wordt besloten. In het bijzonder geldt dit indien de regeling ge- of verboden bevat, maar ook in andere gevallen - bij voorbeeld met betrekking tot voorschriften die aan een vergunning worden verbonden - is het handhavingsaspect van betekenis.

Uit het onderzoek moet blijken welke inspanningen nodig worden geacht voor de preventieve en repressieve handhaving ervan. Bij wetsvoorstellen die uit een oogpunt van uitvoering en handhaving ingrijpende veranderingen tot gevolg hebben, worden die bevindingen neergelegd in handhaafbaarheids- en uitvoerbaarheidsrapporten. Over de handhavingsmogelijkheden moet reeds voordat tot het treffen van de regeling wordt besloten worden overlegd tussen de ontwerpers van de beoogde regeling en de instanties die met de uitvoering en handhaving van de regeling zullen worden belast.

De volgende aspecten zijn bij de beoordeling van de handhaafbaarheid in ieder geval van belang:

• - een regel moet zo weinig mogelijk ruimte laten voor interpretatiegeschillen;

• - uitzonderingsbepalingen moeten tot een minimum worden beperkt;

• - regels moeten zo veel mogelijk zijn gericht op zichtbare dan wel objectief constateerbare feiten;

• - regels moeten werkbaar zijn voor degenen tot wie de regels zijn gericht en voor de personen die met handhaving zijn belast.

  Tweede lid: Handhavingsmethoden. In dit verband moeten ook de verschillende handhavingsmethoden tegen elkaar worden afgewogen. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan bestuursrechtelijke, civielrechtelijke en strafrechtelijke middelen. Ook kan echter gedacht worden aan de mogelijkheden die het tuchtrecht biedt, en aan preventieve middelen zoals voorlichting. Voor elk van de repressieve handhavingsmethoden dient verder aandacht te worden besteed aan de mogelijke sancties. Bij de afweging van de verschillende mogelijkheden dienen de aspecten, bedoeld in aanwijzing 9, aan de orde te komen. In bepaalde gevallen is het aangewezen niet voor één handhavingsmethode te kiezen maar voor een combinatie van verschillende methoden. Overigens dient ervoor te worden gewaakt dat niet zonder noodzaak wordt voorzien in een cumulatie van sanctiemogelijkheden voor de handhaving van één verplichting.

Zie voor de keuze tussen strafrecht en bestuursrecht de kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69). Bestuursrechtelijke handhaving kan een goed alternatief bieden, mits aan de eisen die uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de mens en de fundamentele vrijheden volgen, wordt voldaan. Zie verder ook aanwijzing 139. Indien toch wordt gekozen voor strafrechtelijk te sanctioneren bepalingen, vereist de formulering van de elementen van de delictsomschrijvingen bijzonder veel zorg (zie aanwijzing 144). Hierover moet in voorkomende gevallen worden overlegd met het Ministerie van Veiligheid en Justitie of rechtstreeks met het openbaar ministerie.

Bij het in deze aanwijzing bedoelde onderzoek moet in het oog worden gehouden dat de justitiële en bestuurlijke handhavingscapaciteit beperkt is.

Aanwijzing 11a

Indien de noodzaak tot het vaststellen van een wet is komen vast te staan, wordt in beginsel meteen een wetsvoorstel opgesteld, zonder daaraan een voorontwerp of beleidsnota vooraf te laten gaan.

Toelichting:

Met voorontwerpen en beleidsnota’s moet alleen worden gewerkt als de snelheid van het wetgevingsproces daarmee is gediend, doordat in een vroeg stadium duidelijk moet worden welke voornemens op voldoende maatschappelijk draagvlak en parlementaire steun kunnen rekenen.

Aanwijzing 12

Een regeling wordt op zodanige wijze ingericht dat zij zo weinig mogelijk conflicten oproept. Daartoe wordt onder meer aan het volgende voldaan:

• a. het aantal beslismomenten waartoe toepassing van de regeling aanleiding geeft, wordt tot een minimum beperkt;

• b. ingeval bestuurlijke boetes mogelijk worden gemaakt, worden daarvoor bindende tarieven vastgesteld;

• c. de aard en omvang van uitkeringen, voorzieningen en andere voordelen worden zo duidelijk mogelijk in algemeen verbindende voorschriften of goed kenbaar gemaakte beleidsregels omschreven.

Toelichting:

Noodzaak conflictbeperking. Tot op zekere hoogte is het onvermijdelijk dat regelingen waarbij aan de burger lasten worden opgelegd of die hem aanspraak geven op bepaalde voordelen, aanleiding geven tot conflicten. Het is echter gewenst dat deze conflicten tot een minimum worden beperkt. Deze wenselijkheid is er allereerst vanuit een sociaal-maatschappelijk oogpunt. Daarnaast is beperking van het aantal conflicten gewenst om de lasten die verbonden zijn aan de rechtsbescherming ter zake van de toepassing van de regeling, zo laag mogelijk te houden.

Gelet hierop dient bij de keuze uit varianten van een regeling ook de mate waarin over de toepassing daarvan conflicten zijn te verwachten, in beschouwing te worden genomen.

Conflictopwekkende factoren. Onder meer zijn regelingen in bijzondere mate conflictopwekkend indien zij een van de volgende kenmerken vertonen:

• - het verkrijgen van een uitkering, een voorziening, een restitutie of een ander voordeel wordt afhankelijk gesteld van individueel bepaalde omstandigheden zoals het hebben van een ziekte of gebreken dan wel het zijn van ondernemer;

• - belanghebbenden worden met een reeks van beschikkingen geconfronteerd;

• - aan een uitvoeringsorgaan wordt een ruime mate van discretionaire bevoegdheid gelaten;

• - voor het bepalen van de hoogte van een uitkering of van de aard van een voordeel worden slechts vage normen gesteld;

• - het verkrijgen van een uitkering of van een voordeel dan wel de verplichting om belasting of een heffing te betalen wordt bepaald door een groot aantal persoonlijke omstandigheden waarvan moet blijken uit door het uitvoeringsorgaan te verifiëren gegevens die de betrokkene verstrekt;

• - de besluitvorming omtrent het toekennen van uitkeringen of andere voordelen vindt plaats nadat andere organen dan de met de besluitvorming belaste instantie een extern advies hebben uitgebracht dat aan betrokkene bekend wordt gemaakt, maar waarvan de met de besluitvorming belaste instantie nog mag afwijken;

• - er worden gunstige besluiten met een voorlopig karakter genomen, die worden gevolgd door mindere gunstige;

• - aan een orgaan dat bevoegd wordt verklaard tot het opleggen van bestuurlijke sancties, worden ruime grenzen gelaten om de aard en de omvang van de sancties te bepalen.

Wat fiscale regelgeving betreft zijn verder onder meer nog in het bijzonder conflictopwekkend regelingen die een van de volgende elementen bevatten:

• - een financieel belang wordt verbonden aan bijzondere, niet strikt te omschrijven omstandigheden;

• - ontwikkelingen in vele uiteenlopende en betrekkelijk smalle sectoren van het maatschappelijk leven worden door middel van het fiscale instrument overmatig gestuurd;

• - doelgroepen worden onduidelijk afgebakend.

Zie met betrekking tot onderdeel c ook aanwijzing 24, tweede lid.

Aanwijzing 13

Bij de keuze voor een bepaalde regeling wordt gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, voor zover niet uitdrukkelijk het opleggen van lasten wordt beoogd.

Toelichting:

Lasten voor burgers. Wat de gevolgen voor burgers betreft kan worden gedacht aan administratieve verplichtingen, de noodzaak tot inschakeling van deskundigen, het vertragend effect van termijnen en nieuwe rechtstreekse financiële lasten die uit een regeling voortvloeien.

Lasten voor bedrijven en instellingen. Voor het bedrijfsleven en non-profitinstellingen verdienen de aandacht:

• a. gevolgen voor het besluitvormingsproces binnen de onderneming of instelling, zoals die voortvloeien uit bepalingen inzake medezeggenschap en overleg;

• b. gevolgen voor ondernemingen of instellingen die voortvloeien uit het besluitvormingsproces bij de overheid, bij voorbeeld in verband met onzekerheid omtrent en tijdsbeslag van overheidsbeslissingen, dan wel in verband met inspraak of beroep;

• c. gevolgen voor de organisatie van de onderneming of instelling, zoals de noodzaak voorzieningen te treffen om te voldoen aan administratieve verplichtingen of om de benodigde deskundigheid in te schakelen;

• d. gevolgen voor de bedrijfsvoering binnen de onderneming of instelling, zoals veiligheidseisen, eisen met betrekking tot het te fabriceren of te verhandelen product of met betrekking tot de te verlenen dienst, dan wel eisen die van invloed zijn op de innovatiegeneigdheid;

• e. nieuwe rechtstreekse financiële lasten die uit een regeling voortvloeien;

• f. wat het bedrijfsleven betreft, gevolgen voor de positie van de ondernemers op de markt, bij voorbeeld ten gevolge van maatregelen die de prijs beïnvloeden, export- en importbeperking, ge- of verbruikersbeperkingen of regels met betrekking tot mededinging.

Lasten voor het bedrijfsleven dienen zowel in ogenschouw te worden genomen met betrekking tot ondernemingen waarop een regeling rechtstreeks betrekking heeft, als ten aanzien van andere sectoren van het bedrijfsleven die gevolgen van een regeling ondervinden.

Aanwijzing 14

Bij de keuze voor een bepaalde regeling wordt eveneens gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor de overheid.

Toelichting:

Bij lasten voor de overheid kan worden gedacht aan:

• a. lasten die rechtstreeks zijn gemoeid met de uitvoering van de regeling (voorlichting, het behandelen van aanvragen voor vergunningen en ontheffingen, de inning van belastingen en heffingen en de uitvoering van in de regeling voorgeschreven feitelijke handelingen);

• b. lasten die voortvloeien uit in de regeling vervatte procedurele voorschriften, zoals voorschriften inzake verplichte advisering, inspraak, vormen van preventief toezicht, planning, verslagleggingsverplichtingen en evaluatieverplichtingen;

• c. lasten die verband houden met het toezicht op de naleving en met de handhaving van de regeling (wat de handhaving betreft gaat het om lasten in verband met onder meer de van overheidswege gefinancierde rechtshulp, het openbaar ministerie, de politie, het gevangeniswezen, andere justitiële diensten en de rechtspraak);

• d. lasten die voortvloeien uit de rechtsbescherming (lasten in verband met de van overheidswege gefinancierde rechtshulp, met de behandeling van bezwaarschriften en met de rechtspraak en lasten voor uitvoerende instanties als gevolg van procedures).

De onder b bedoelde lasten kunnen onder meer worden beperkt door te streven naar soberheid in procedurele voorschriften en naar een duidelijke toedeling en afbakening van bestuurlijke bevoegdheden zowel op centraal als op decentraal niveau. Bij toedeling van bevoegdheden aan decentraal niveau zijn met name bemoeienis van hoger niveau met de uitoefening van deze bevoegdheden (bij voorbeeld preventief toezicht) en verplichtingen van het decentrale niveau jegens hoger niveau ter zake (bij voorbeeld verplichte verslaglegging) zoveel mogelijk te vermijden.

Bij het maken van een keuze tussen verschillende varianten voor een regeling kan het noodzakelijk zijn lasten voor de overheid af te wegen tegen lasten voor de burger. Het brengen van meer doelstellingen binnen een regeling kan de uitvoering van die regeling ingewikkelder maken en daarmee de voor de overheid met die regeling gemoeide lasten doen toenemen. Aan de andere kant zal het voor de burger vaak belastender zijn om met diverse naast elkaar werkende regelingen te worden geconfronteerd dan met één geïntegreerde regeling.

Aanwijzing 15

De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een regeling mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de regeling te dienen doelen.

Toelichting:

Deze aanwijzing correspondeert met artikel 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht.

Aanwijzing 16

Taken en bevoegdheden worden op decentraal niveau gelegd, tenzij het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door decentrale organen kan worden behartigd.

Toelichting:

Territoriale decentralisatie. Als uitgangspunt geldt dat, indien taken op doelmatige en doeltreffende wijze kunnen worden verricht door besturen van provincies, gemeenten, waterschappen of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zij niet behoren te worden opgedragen aan het Rijk. Evenzeer behoren taken die op doelmatige en doeltreffende wijze door besturen van gemeenten of waterschappen kunnen worden verricht, niet te worden opgedragen aan de besturen van provincies.

Algemeen of functioneel bestuur. Tevens zal per geval moeten worden afgewogen of territoriale dan wel bij voorbeeld gezien de aard van de betrokken taak of de schaal, waarop deze behartigd dient te worden - functionele decentralisatie het meest in aanmerking komt. Uitgangspunt hierbij is dat het zwaartepunt van de politieke en bestuurlijke activiteit berust bij organen van algemeen bestuur (Rijk, provincies, gemeenten en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba). Functioneel bestuur kan onder omstandigheden een goede aanvulling bieden op het algemeen bestuur. Zie inzake organen van functioneel bestuur (zelfstandige bestuursorganen) § 4.5a van deze aanwijzingen.

Aanwijzing 17

• 1 Bij de toekenning van bestuursbevoegdheden wordt de uitoefening daarvan zoveel mogelijk genormeerd.

• 2 Met het oog hierop worden discretionaire bevoegdheden en bevoegdheden met vage toepassingscriteria niet toegekend, tenzij daarvoor goede gronden zijn.

Toelichting:

Ten einde de burger voldoende rechtswaarborgen te bieden, moeten bestuursbevoegdheden zo nauwkeurig mogelijk wettelijk worden ingekaderd. Dit geldt evenzeer voor bestuursinstrumenten die de overheid op zich ook zonder wettelijke grondslag zou kunnen hanteren (bij voorbeeld het verlenen van incidentele subsidies). Zie ook aanwijzing 12.

Met het oog op de wenselijkheid rechtswaarborgen te bieden dient ook ten aanzien van elke bevoegdheid te worden bezien in welke mate rechtsbescherming noodzakelijk is. Daarbij geldt als uitgangspunt het in de Algemene wet bestuursrecht neergelegde stelsel van rechtsbescherming. Zie verder de aanwijzingen 148 tot en met 160.

Aanwijzing 18

Bij het ontwerpen van regelingen wordt onderzocht welke hogere regels de vrijheid van regeling ten aanzien van het betrokken onderwerp hebben ingeperkt.

Toelichting:

Bij hogere regels kan het gaan om internationale regelingen of bindende EU-rechtshandelingen, het Statuut, grondwettelijke voorschriften, rechtsbeginselen en - bij regelingen die worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling - regels die zijn neergelegd in een wet in formele zin. Wat de internationale regels betreft is in het bijzonder te denken aan het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Wat EU-regelgeving en andere regelgeving betreft valt, behalve aan richtlijnen, verordeningen en besluiten, te denken aan algemene leerstukken als het burgerschap van de Europese Unie, het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal en de Europese mededingingsregels. Op het terrein van diensten kan in het bijzonder gedacht worden aan richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PbEU 2006, L 376, de Dienstenrichtlijn).

Wat betreft artikel 1 van de Grondwet wordt erop gewezen dat de in dat artikel opgenomen zinsnede `op welke grond dan ook' uitdrukt dat ook ongerechtvaardigd onderscheid op andere gronden dan de in het artikel expliciet genoemde - bijvoorbeeld leeftijd of handicap - verboden is. Voor de onderscheidingsgrond leeftijd geldt bovendien dat ook de hoogte van de leeftijdsgrens geen ongerechtvaardigd onderscheid tot gevolg mag hebben.

Van de rechtsbeginselen kunnen met name worden genoemd het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

Wat de regels aangaat die zijn neergelegd in een wet, dient niet alleen te worden gelet op de wet waarop de betrokken algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling berust, maar ook op andere wetten.

§ 2.2. Algemeen verbindende voorschriften

Aanwijzing 19

Als algemeen verbindend voorschrift, vastgesteld vanwege het Rijk, wordt beschouwd een naar buiten werkende algemene regel, vastgesteld bij of krachtens wet dan wel, in bijzondere gevallen, bij of krachtens zelfstandige algemene maatregel van bestuur.

Toelichting:

De in deze aanwijzing opgenomen omschrijving van het begrip algemeen verbindend voorschrift is gebaseerd op de huidige stand van de jurisprudentie.

Naast algemeen verbindende voorschriften behoren interne regels en beleidsregels tot de algemene regels, vastgesteld vanwege het Rijk. Interne regels ontberen het element "naar buiten werkende" van algemeen verbindende voorschriften. Zie voor de omschrijving van het begrip "beleidsregels" artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Zie met betrekking tot de zelfstandige algemene maatregel van bestuur aanwijzing 21.

Deze aanwijzing geeft ook aan dat algemeen verbindende voorschriften zonder delegatie door een wet of een algemene maatregel van bestuur niet kunnen worden vastgesteld bij ministeriële regeling.

Volledigheidshalve zij vermeld dat algemeen verbindende voorschriften niet alleen van het Rijk afkomstig kunnen zijn. Zij kunnen ook zijn neergelegd in bindende EU-rechtshandelingen en besluiten van decentrale overheden en openbare lichamen als bedoeld in artikel 134 van de Grondwet.

Aanwijzing 20

Algemeen verbindende voorschriften worden vanwege het Rijk niet op andere wijze vastgesteld dan bij:

• a. wet,

• b. algemene maatregel van bestuur,

• c. ministeriële regeling of

• d. regeling van een zelfstandig bestuursorgaan met inachtneming van aanwijzing 124c.

Toelichting:

Uit deze aanwijzing vloeit voort dat algemeen verbindende voorschriften vanwege de regering moeten worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Zij mogen derhalve niet worden vastgesteld bij zogenaamd klein koninklijk besluit, dat wil zeggen een koninklijk besluit dat niet voldoet aan de bijzondere vereisten voor een algemene maatregel van bestuur, te weten dat de ministerraad en de Afdeling advisering van de Raad van State erover zijn gehoord en dat het is gepubliceerd in het Staatsblad.

Wijziging van bestaande kleine koninklijke besluiten die algemeen verbindende voorschriften bevatten, dient ook bij algemene maatregel van bestuur te geschieden. De vorm van een klein koninklijk besluit kan wel gebruikt worden voor regelgeving van interne aard. Een voorbeeld hiervan is het koninklijk besluit van 18 oktober 1988, houdende regeling van de functie en verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal (Stb. 1988, 499).

Deze aanwijzing houdt ook in dat de bevoegdheid tot vaststelling van algemeen verbindende voorschriften niet mag worden toegekend aan een ambtelijke functionaris die geen zelfstandig bestuursorgaan is. Aan zo’n functionaris kan wel de bevoegdheid worden toegekend regels te geven omtrent het functioneren van zijn eigen organisatie.

Aanwijzing 21

Voor het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt een zelfstandige algemene maatregel van bestuur niet gebruikt behoudens in uitzonderlijke situaties bij wijze van tijdelijke voorziening.

Toelichting:

Toepassingsmogelijkheden. Een zelfstandige algemene maatregel van bestuur berust niet op een wet. Naar huidige rechtsopvatting is er slechts in enige uitzonderlijke gevallen ruimte voor een dergelijk type regeling. Gezien het uitzonderlijk karakter moet in de toelichting bij een zelfstandige algemene maatregel van bestuur het gebruik daarvan worden gemotiveerd. In de aanhef van een zelfstandige algemene maatregel van bestuur wordt dan verwezen naar artikel 89 van de Grondwet.

Grondwettelijke beperkingen. Allereerst perkt de Grondwet de ruimte voor zelfstandige algemene maatregelen van bestuur sterk in. Artikel 89, tweede lid, van de Grondwet verzet zich tegen het opnemen van door straffen te handhaven voorschriften in een dergelijke algemene maatregel van bestuur. Onderwerpen ten aanzien waarvan de Grondwet voorschrijft, dat de wet deze regelt of dat bepalingen daarover bij of krachtens de wet worden vastgesteld, lenen zich evenmin voor regeling bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur.

Beperkingen vanwege het primaat van de wetgever. Maar ook in de gevallen waarin de Grondwet het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur niet uitsluit, is die weg ongewenst aangezien daarmee geen recht wordt gedaan aan het primaat van de wetgever (zie aanwijzing 22). Bepalingen die de aan de betrokkenen toekomende rechten en vrijheden inperken, kunnen naar huidige rechtsopvatting niet bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. Dit geldt steeds voor het stellen van voorschriften die door middel van bestuursdwang worden gehandhaafd. In andere gevallen, zoals algemeen verbindende voorschriften die financiële aanspraken regelen, kan in uitzonderlijke situaties zo nodig een zelfstandige algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld, doch ook dan nog slechts voor het treffen van een tijdelijke voorziening.

Zie ook de aanwijzingen 181 en 182.

Beperkingen ingevolge afzonderlijke wetten. Er zij nog op gewezen dat de Financiële-verhoudingswet en de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba bijzondere bepalingen bevatten inzake de geoorloofdheid om bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur regels te stellen inzake specifieke uitkeringen voor provincies of gemeenten en inzake bijzondere uitkeringen voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (artikel 17 van de Financiële-verhoudingswet en artikel 92 van de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba).

Algemene maatregelen van rijksbestuur. Het Statuut voor het Koninkrijk geeft voor het gebruik van de zelfstandige maatregel van rijksbestuur specifieke ruimere mogelijkheden (zie artikelen 14 en 38 Statuut).

Aanwijzing 22

Bij verdeling van de elementen van een regeling over de wet en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau bevat de wet ten minste de hoofdelementen van de regeling. Bij de keuze welke elementen in de wet zelf regeling moeten vinden en ter zake van welke elementen delegatie is toegestaan, dient het primaat van de wetgever als richtsnoer.

Toelichting:

Betrokkenheid parlement. Het primaat van de wetgever dient niet aldus te worden verstaan dat het parlement bij alle onderdelen van een regeling rechtstreeks moet worden betrokken. Lang niet alle onderdelen van een regeling zijn van die betekenis dat directe parlementaire invloed op de vaststelling daarvan in de rede ligt. De mogelijkheid die het parlement heeft het regeringsbeleid achteraf te controleren, is dan voldoende.

Gelet op het vorenstaande dient voor de keuze welke elementen van een regeling in de wet moeten worden geregeld en ter zake van welke delegatie toelaatbaar is, steeds te worden onderzocht welke elementen van een regeling zo gewichtig zijn dat de volksvertegenwoordiging rechtstreeks bij de vaststelling moet worden betrokken. Aldus moeten ten minste de hoofdelementen van een regeling in de wet worden opgenomen.

Hoofdelementen van de regeling. Hoofdelementen zijn in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen van de regeling. Veelal zullen daartoe ook de voornaamste duurzame normen behoren. Het kan echter uit een oogpunt van toegankelijke regelgeving beter zijn om in de wet over een bepaald onderwerp geen materiële normen op te nemen, maar aan de lagere wetgever over te laten een integrale materiële regeling tot stand te brengen.

De aanwijzing ziet niet op rechtspositionele regelingen ten aanzien van overheidspersoneel, aangezien deze in belangrijke mate een intern karakter hebben.

Aanwijzing 23

• 1 In ieder geval worden in de wet opgenomen voorschriften ten aanzien van onderwerpen waarvoor de Grondwet een regeling bij wet eist en geen delegatie toelaat.

• 2 Een in de Grondwet neergelegd verbod tot delegatie houdt in dat

  • a. alle wezenlijke bepalingen ten aanzien van het betrokken onderwerp in de wet moeten worden vastgelegd en

  • b. in de wet niet mag worden volstaan met het ter zake van het betrokken onderwerp toekennen van vage bestuursbevoegdheden in de wet, waarbij de invulling van de regeling geheel of grotendeels aan bestuursorganen wordt overgelaten.

Toelichting:

Delegatie is slechts toegestaan, indien in de Grondwet de formule "bij of krachtens de wet" of enigerlei vorm van het werkwoord "regelen" of de zelfstandige naamwoorden "regels" of "regeling" zijn gebruikt. Een grondwettelijk delegatieverbod laat overigens onverlet dat het stellen van als uitvoering te beschouwen regels over details toch aan een lagere regelgever mag worden overgelaten.

Dit laatste is echter niet het geval bij grondwettelijke ‘delegatieverboden’ inzake klassieke grondrechten (zie Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 22 e.v.).

Laat de Grondwet wel delegatie toe, dan dient een afweging plaats te vinden zoals in aanwijzing 22 is beschreven.

Als voorbeelden van voorschriften waarvoor de Grondwet eist dat deze bij wet worden vastgesteld, kunnen worden genoemd regelingen, inhoudende beperkingen van bepaalde grondrechten (artikelen 2, vierde lid, 4, 6, 7, eerste en derde lid, 8, 9, 12, tweede lid, 13 en 23, tweede lid), vaststelling van straffen die de rechter terzake van een delict kan opleggen (artikel 89, tweede lid) en regeling van de berechting van andere dan civielrechtelijke geschillen (artikel 112, tweede lid).

Een bijzonder geval wordt gevormd door artikel 104 van de Grondwet, waarin wordt bepaald dat belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet. Met de formule "uit kracht van een wet" wordt aangegeven dat delegatie ten aanzien van rijksbelastingen wel is toegestaan maar slechts in zeer beperkte mate. Onderwerpen als belastinggrondslag, het belastbare feit, de kring van belastingplichtigen en de basis van het tarief dienen in ieder geval in de wet zelf te worden vastgelegd. Zie verder Kamerstukken II 1978/79, 15 575, nrs. 1-5, blz. 4-5.

Aanwijzing 24

• 1 Zoveel mogelijk worden in de wet opgenomen:

  • a. voorschriften die de grondslag vormen van een stelsel van vergunningen of een stelsel waarbij anderszins de toelaatbaarheid van handelen afhankelijk wordt gesteld van verlof van de overheid;

  • b. voorschriften die andere overheden in medebewind roepen;

  • c. voorschriften waarbij nieuwe bestuursorganen in het leven worden geroepen;

  • d. voorschriften betreffende rechtsbescherming;

  • e. voorschriften inzake sancties van bestuursrechtelijke of civielrechtelijke aard;

  • f. voorschriften waarbij toezichts- of opsporingsbevoegdheden worden toegekend;

  • g. voorschriften omtrent rechten en verplichtingen van burgers jegens elkaar;

  • h. voorschriften die beogen aan de burger procedurele waarborgen te bieden ten aanzien van het gebruik van bevoegdheden door de overheid.

• 2 Ook worden zoveel mogelijk in de wet opgenomen voorschriften omtrent het bestaan van financiële aanspraken jegens de overheid, de kring van voor die aanspraken in aanmerking komende personen en de verschillende elementen die bij de bepaling van de uit te keren bedragen een rol moeten spelen, tenzij de financiële aanspraken slechts zeer tijdelijk of incidenteel van aard zijn dan wel het slechts om een zeer beperkt aantal gevallen gaat.

Toelichting:

Het eerste lid somt een aantal categorieën van voorschriften op ten aanzien waarvan niet reeds uit de Grondwet voortvloeit dat zij bij wet moeten worden vastgesteld maar vaststelling bij wet niettemin, gelet op het primaat van de wetgever, wenselijk is. Het gaat om een opsomming met een enuntiatief karakter.

Onderdeel a: Vergunningenstelsels. Het bepaalde in de aanhef en onder a laat de mogelijkheid open dat een vergunningenstelsel niet in de wet zelf in het leven wordt geroepen maar in de wet wordt volstaan met het uitdrukkelijk opnemen van de mogelijkheid dat bij algemene maatregel van bestuur voor nader omschreven gedragingen een vergunningplicht wordt ingesteld.

Het bepaalde in de aanhef en onder a geldt ook indien vergunningen niet met die term worden aangeduid maar met een andere benaming zoals erkenning. Het voorschrift heeft echter geen betrekking op die gevallen waarin op basis van bijzondere omstandigheden ontheffing kan worden verleend van een verbod of gebod.

Onderdeel c: Zie voor zelfstandige bestuursorganen § 4.5a.

Onderdeel h: Procedurele waarborgen voor burgers. Onderdeel h heeft betrekking op procedurele waarborgen die aan de burger worden geboden met betrekking tot het handelen van de overheid. Dit onderdeel ziet niet op voorschriften van administratieve aard die ertoe strekken een ordelijk en vlot verloop van het contact tussen burger en overheid en het functioneren van het overheidsapparaat te vergemakkelijken.

Procedurele waarborgen zijn bij voorbeeld voorschriften die het horen van belanghebbenden alvorens te beslissen voorschrijven, recht op inzage van bepaalde stukken bieden, de verplichting scheppen tot vaststellen en bekendmaken van beleidsvoornemens of de plicht opleggen bepaalde instanties om advies te vragen.

Voorschriften van administratieve aard, zoals hiervoor bedoeld, zijn voorschriften omtrent modellen of formulieren, het verplichten tot het meezenden van bepaalde bescheiden of de wijze van indienen van stukken.

§ 2.3. Delegatie en mandaat van regelgevende bevoegdheid

Aanwijzing 25

Elke delegatie van regelgevende bevoegdheid dient in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.

Toelichting:

Voor de begrenzing van gedelegeerde regelgevende bevoegdheid kan worden gedacht aan het concretiseren van de omstandigheden waarin van de gedelegeerde bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt, van de te regelen onderwerpen en van de doeleinden waartoe zij mag worden gebruikt.

Aanwijzing 26

• 1 Delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.

• 2 Delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften is ook toegestaan indien het gaat om het verwerken in de Nederlandse wetgeving van internationale regelingen die de Nederlandse wetgever, behoudens op ondergeschikte punten, geen ruimte laten voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke aard.

Toelichting:

Indien delegatie plaatsvindt verdient het in het algemeen de voorkeur dat de bevoegdheid wordt toegekend bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen. Slechts in bepaalde gevallen is delegatie of subdelegatie aan een minister geoorloofd. Deze aanwijzing geeft aan welke gevallen dit zijn. Onder omstandigheden kan het ook gaan om een (tijdelijke) ministeriële regeling die de instelling van een vergunningplicht inhoudt (zie bijvoorbeeld artikel 7 jo. 2, derde lid, In- en uitvoerwet).

De aanwijzing ziet niet op rechtspositionele regelingen ten aanzien van overheidspersoneel, aangezien deze in belangrijke mate een intern karakter hebben.

Aanwijzing 27

Delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften geschiedt, indien mogelijk, rechtstreeks in de wet.

Toelichting:

Indien bij het formuleren van een wet reeds vaststaat dat bepaalde voorschriften bij ministeriële regeling moeten worden gegeven, dient, indien dit wetgevingstechnisch niet tot problemen leidt, het stellen van die regels in de wet rechtstreeks aan de betrokken minister te worden gedelegeerd. Er wordt dan niet gekozen voor delegatie aan de regering, die op haar beurt dan weer aan de minister delegeert. Daarvoor is slechts reden als ten tijde van het formuleren van de wet wel voorzienbaar is dat er onderwerpen zullen zijn die voor opneming in een ministeriële regeling in aanmerking komen (volgens de criteria van aanwijzing 26), maar het tegelijkertijd nog onvoldoende duidelijk is in welke mate de meer wezenlijke aspecten van die onderwerpen in een algemene maatregel van bestuur een plaats behoren te krijgen.

Aanwijzing 28

• 1 Voor delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften aan de regering wordt de formule "bij algemene maatregel van bestuur" gebruikt.

• 2 Is het de bedoeling subdelegatie van deze bevoegdheid door de regering mogelijk te maken, dan wordt de formule "bij of krachtens algemene maatregel van bestuur" gebruikt.

Toelichting:

Door het gebruik van de formule "bij algemene maatregel van bestuur" wordt subdelegatie van regelgevende bevoegdheid door de regering uitgesloten (zie HR 25 januari 1926, NJ blz. 246, en HR 26 november 1957, NJ 53). Niettemin is in de jurisprudentie wel geaccepteerd dat, indien deze formule wordt gehanteerd, in de betrokken algemene maatregel van bestuur aan een minister wordt overgelaten een regeling vast te stellen ter uitwerking van, in de maatregel genoemde, detailpunten ten behoeve van de toepassing van de bij de maatregel getroffen regeling in de praktijk (zie HR 8 mei 1953, NJ 614, en HR 11 januari 1977, NJ 467). Dit wordt dan niet beschouwd als subdelegatie van regelgevende bevoegdheid, maar als het aan een minister overlaten van uitvoering van de bij algemene maatregel van bestuur getroffen regeling. Overigens verdient het aanbeveling bij het ontwerpen van een wetsvoorstel niet van deze mogelijkheid uit te gaan maar in alle gevallen waarin het wenselijk voorkomt dat aan een minister wordt overgelaten nadere regels te stellen, van welke aard dan ook, in de wet voor delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de regering de formule "bij of krachtens" te gebruiken.

Vermelding verdient dat het in oude wetgeving kan voorkomen dat niet de formule "bij of krachtens" is gebruikt, terwijl het toch niet in de bedoeling heeft gelegen subdelegatie uit te sluiten. In een dergelijk geval kan soms uit de wetsgeschiedenis of de jurisprudentie worden afgeleid dat subdelegatie geoorloofd is te achten.

In de Grondwet wordt de bevoegdheid tot delegatie van regelgevende bevoegdheid door de wetgever, behalve door de formule "bij of krachtens", tot uitdrukking gebracht door het gebruik van enigerlei vorm van het werkwoord "regelen" dan wel van de zelfstandige naamwoorden "regels" of "regeling". Een dergelijk gebruik van deze termen is evenwel beperkt tot de Grondwet.

Aanwijzing 29

Ten aanzien van de voordracht en ondertekening van een algemene maatregel van bestuur worden in de delegerende wet slechts voorschriften gegeven, indien bij het ontbreken daarvan onduidelijkheid zou kunnen ontstaan.

Toelichting:

In het algemeen blijkt uit de ondertekening van de delegerende wet en uit de te regelen materie welke minister(s) een algemene maatregel van bestuur moet(en) ondertekenen (zie voor de daarvoor geldende criteria aanwijzing 201). Dit kan anders liggen indien het bij voorbeeld gewenst wordt geacht de verantwoordelijkheid voor een algemene maatregel van bestuur te leggen bij een minister die de betrokken wet niet heeft ondertekend.

De minister of ministers die een algemene maatregel van bestuur ondertekenen, moeten er voor zorgen dat andere ministers aan wier werkterrein de regeling raakt, zo nodig bij de voorbereiding daarvan betrokken worden. Dat geldt zowel indien verwacht mag worden dat de desbetreffende algemene maatregel van bestuur het beleid van die andere ministers ondersteunt, als indien dat juist niet het geval is. Die afstemming is voor algemene maatregelen van bestuur uiteindelijk gewaarborgd door de behandeling van de ontwerpen daarvan in de ministerraad.

Het is niet nodig, en daarom ook ongewenst, wettelijk te regelen dat een voordracht voor een algemene maatregel van bestuur gedaan wordt in overeenstemming met of na overleg met een of meer andere ministers. Bij het ontwerpen van de delegerende wet kunnen daarover afspraken worden gemaakt. Deze afspraken kunnen worden vermeld in de toelichting.

Aanwijzing 30

• 1 Voor delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een minister wordt de formule "bij ministeriële regeling" of de formule "bij regeling van Onze Minister van/voor ......" gebruikt.

• 2 De delegerende wet of algemene maatregel van bestuur geeft aan door welke minister of ministers een ministeriële regeling wordt vastgesteld, tenzij daarover geen misverstand kan bestaan.

Toelichting:

Ook voor een ministeriële regeling geldt dat in het algemeen uit de ondertekening van de delegerende wet of algemene maatregel van bestuur en uit de te regelen materie blijkt welke minister(s) moet(en) ondertekenen (zie voor de daarvoor geldende criteria aanwijzing 201). Indien daarover echter misverstand kan bestaan, dient in de delegerende regeling voor de delegatie de formule "bij regeling van Onze Minister van/voor ..." te worden gebruikt. Aangezien bij ministeriële regelingen, anders dan bij wetten en algemene maatregelen van bestuur, de ondertekening door de minister(s) de vaststelling van de regeling inhoudt, kan in laatstbedoeld geval de regeling slechts worden ondertekend door de minister(s) aan wie de delegatie van de regelgevende bevoegdheid heeft plaatsgevonden.

Omdat hier de waarborg van een verplichte behandeling in de ministerraad ontbreekt, is er eerder dan ten aanzien van algemene maatregelen van bestuur aanleiding voor voorschriften over ondertekening. Zie in dit verband ook aanwijzing 31.

Ook een door een staatssecretaris vastgestelde regeling wordt aangeduid als ministeriële regeling. Zie aanwijzing 77.

Aanwijzing 31

• 1 De uitdrukking dat een minister een bevoegdheid uitoefent "in overeenstemming met" een ambtgenoot, wordt gebruikt, indien vereist is dat het overleg tot overeenstemming leidt.

• 2 In de overige gevallen wordt "na overleg met" gebruikt.

Toelichting:

Er is geen inhoudelijk verschil tussen het vaststellen van een regeling door meer dan één minister en het vaststellen door één minister in overeenstemming met een andere. In het eerste geval is er echter meer dan één handtekening nodig. In dat verband zij gewezen op het belang om het aantal medeondertekenaars zoveel mogelijk te beperken (zie aanwijzing 201, eerste lid).

De uitdrukking "in overleg met" wordt vermeden.

Aanwijzing 32

Bij delegatie van regelgevende bevoegdheid wordt over "regels" gesproken, indien in de delegerende regeling over het betrokken onderwerp nog niets is geregeld. In andere gevallen wordt over "nadere regels" gesproken.

Aanwijzing 33

In een regeling wordt, behoudens in bijzondere omstandigheden, niet voorzien in mandaatverlening van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften.

Toelichting:

De figuur van mandaat tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften aan bijvoorbeeld een secretaris-generaal of directeur-generaal is over het algemeen onwenselijk en onnodig. Het is van belang dat de politiek verantwoordelijke bewindspersoon zelf de regeling vaststelt.

Aanwijzing 33a

• 1. In een hogere regeling wordt niet toegestaan dat daarvan bij lagere regeling wordt afgeweken.

• 2. Het eerste lid is niet van toepassing op:

  • a. afwijkende regelingen die bij wijze van experiment worden ingevoerd;

  • b. afwijkende regelingen ten behoeve van noodsituaties.

Toelichting

Een lagere regelgever heeft niet de bevoegdheid om van een regeling van een hogere regelgever af te wijken, tenzij de hogere regelgever de lagere daartoe bevoegd verklaart. Met de term afwijken wordt gedoeld op de situatie dat de lagere regelgeving bepalingen bevat die niet slechts uitwerking of invulling inhouden van formeelwettelijke bepalingen, maar daarmee als het ware ‘strijdig’ zijn. Ook al is een dergelijke constructie strikt genomen geoorloofd, zij leidt tot onoverzichtelijke regelgeving en dient derhalve in beginsel niet te worden toegepast.

Afwijkende voorschriften die bij wijze van experiment worden ingevoerd, dienen een tijdelijk karakter te hebben en ook overigens aan bepaalde voorwaarden te voldoen. Zie hiervoor de aanwijzingen 10a, 10b, 181, 182 en 183.

Bij noodsituaties kan worden gedacht aan het toekennen van ruime, van de wet afwijkende bevoegdheden voor bestuursorganen in geval van rampen, oorlogssituaties of anderszins bedreiging van de veiligheid. Voorbeeld: artikel 35 van de Noodwet financieel verkeer.

Ook artikel 103 van de Grondwet bevat een regeling voor een uitzonderingstoestand. Deze aanwijzing ziet niet op de situatie zoals beschreven in dat artikel.

Ook bij het implementeren van internationale en EU-regelgeving dient afwijking van een hogere regeling bij lagere regeling achterwege te blijven. Daar doet zich het probleem van overzichtelijkheid en kenbaarheid van de regelgeving extra gevoelen. De mogelijkheden voor delegatie die ten behoeve van implementatie van internationale en EU-regelgeving bestaan, bieden afdoende mogelijkheden om tijdige implementatie te verzekeren. Zie het nadere kabinetsstandpunt inzake versnelde implementatie van EU-regelgeving (Kamerstukken I 2004/05, 29 200 VI, F (2^e herdruk)) en de aanwijzingen 26 en 339.

Van de hier bedoelde gevallen dient overigens te worden onderscheiden dat wordt toegestaan dat bij lagere regeling uitzonderingen op een voorschrift in een hogere regeling worden gemaakt onder het stellen van voorwaarden of eisen en onder aanwijzing van een bepaalde groep of situatie of een tijdsperiode. Dit betreft in het bijzonder de figuur van de vrijstelling of ontheffing. Een dergelijke opzet is zeker aanvaardbaar en soms zelf de meest voor de hand liggende.

Aanwijzing 34

• 1. In een hogere regeling wordt niet toegestaan dat deze bij lagere regeling wordt gewijzigd.

• 2. Het eerste lid is niet van toepassing op:

  • a. het volgens vaste systematiek aanpassen van bedragen, tarieven en percentages;

  • b. wetstechnische aanpassingen van verwijzingen naar bindende EU-rechtshandelingen en verdragen of onderdelen daarvan.

• 3. In een delegatiebepaling waarin wijziging van een hogere regeling door een lagere regeling mogelijk wordt gemaakt, wordt uitsluitend de term ‘wijzigen’ gebruikt.

Toelichting:

Tegen wijziging van een regeling bij regeling van lagere orde bestaat hetzelfde bezwaar als in aanwijzing 33a ten aanzien van afwijking van een regeling bij regeling van lagere orde is geformuleerd, namelijk dat dit onoverzichtelijke regelgeving in de hand werkt. Daarom wordt ook slechts voor twee specifieke gevallen een uitzondering gemaakt, namelijk voor wijziging van tarieven, bedragen en percentages en voor technische wijziging van verwijzingen naar (onderdelen van) bindende EU-rechtshandelingen.

In het laatste geval zijn onderdelen van een bindende EU-rechtshandeling vernummerd of is een bindende EU-rechtshandeling in het kader van ‘codificatie’ opnieuw vastgesteld, zonder dat sprake is van inhoudelijke wijziging. De aanpassing van een verwijzing heeft dan een zuiver wetstechnisch karakter en is veelal spoedeisend vanwege het ontbreken van een implementatietermijn. Eenduidige terminologie bij wijziging van bedragen, tarieven en percentages is wenselijk voor de helderheid van de bepaling (zie tevens aanwijzing 163a, tweede lid).

Gebruik van andere termen (zoals aanpassen, herzien, in de plaats treden, vervangen, indexeren) leidt tot onduidelijke delegatieopdrachten en moet daarom worden vermeden. Ook wetsbepalingen die opdracht geven tot wijzigingen ‘van rechtswege’ worden niet gebruikt. Zie ook aanwijzing 223.

Aanwijzing 34a

• 1 Een algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder vastgesteld dan nadat de wet waarop deze is gebaseerd, is vastgesteld.

• 2 In uitzonderlijke situaties kan een algemene maatregel van bestuur reeds worden vastgesteld nadat het wetsvoorstel dat aan de algemene maatregel van bestuur ten grondslag ligt door de Tweede Kamer is aanvaard.

• 3 Voor de inwerkingtredingsbepaling van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in het tweede lid wordt het in aanwijzing 180, onder G, bedoelde model gebruikt.

• 4 Deze aanwijzing is van overeenkomstige toepassing op het vaststellen van een ministeriële regeling.

Toelichting:

Een uitvoeringsregeling kan niet eerder in werking treden of verder terugwerken dan de delegerende regeling. Voor de vaststelling ervan kan dat anders liggen. Van een uitzonderlijke situatie kan sprake zijn wanneer zaken die niet doelmatig in de wet zelf te regelen zijn (administratieve voorschriften, aangelegenheden omtrent de uitvoering) tijdig bekend dienen te zijn aan justitiabelen of uitvoeringsinstanties, ten einde hun de gelegenheid te bieden zich hierop adequaat voor te bereiden, en de wet zelf op zeer korte termijn in werking moet treden. Steeds moet hierbij echter bezien worden of op andere wijze, bijvoorbeeld door circulaires of voorlichting, tijdig in de gewenste duidelijkheid kan worden voorzien. Uiteraard dient voldoende zekerheid te bestaan over de uiteindelijke redactie en nummering van de artikelen van de delegerende wet, zodat niet achteraf onduidelijkheid kan ontstaan over de wettelijke basis van het besluit.

§ 2.4. Parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving

Aanwijzing 35

In de wet wordt geen formele betrokkenheid van het parlement bij gedelegeerde regelgeving geregeld tenzij daarvoor bijzondere redenen bestaan.

Toelichting:

Terughoudendheid met parlementaire betrokkenheid. Het is wenselijk dat bij de verdeling van een regeling over de wet en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau duidelijke keuzes worden gemaakt waarbij ofwel een onderwerp in de wet wordt geregeld, ofwel het geven van voorschriften daaromtrent wordt gedelegeerd aan een lagere regelgever. Bij voorkeur moet worden vermeden dat de vaststelling van bepaalde voorschriften aan een lagere regelgever wordt gedelegeerd en tegelijkertijd wordt vastgelegd dat het parlement bij deze regelgeving moet worden betrokken. In een enkel geval valt aan gedelegeerde regelgeving met parlementaire betrokkenheid echter niet te ontkomen. Zie de toelichting bij aanwijzing 176 voor de afstemming tussen de inwerkingtreding van een voorhangbepaling en een met inachtneming daarvan tot stand te brengen gedelegeerde regeling.

Vormen van parlementaire betrokkenheid. Er zijn drie hoofdvormen van parlementaire betrokkenheid te onderscheiden, te weten: gecontroleerde, tijdelijke en voorwaardelijke delegatie. Zie hiervoor verder onderscheidenlijk de aanwijzingen 36, 38 en 42. Een bijzondere vorm is verder delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet. Zie daarvoor aanwijzing 40.

In het algemeen wordt parlementaire betrokkenheid geregeld met betrekking tot bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels. Het is echter ook denkbaar dat in een dergelijke betrokkenheid wordt voorzien ten aanzien van bij ministeriële regeling te stellen voorschriften. Gelet op de aard van dergelijke regels (zie aanwijzing 26) ligt een dergelijke betrokkenheid bij gecontroleerde en voorwaardelijke delegatie echter weinig voor de hand. Anders ligt dit evenwel bij tijdelijke delegatie en delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet.

Aanwijzing 36

Gecontroleerde delegatie wordt slechts toegepast ingeval een materie regeling bij wet rechtvaardigt maar zich daarvoor toch niet goed leent vanwege haar sterk technische karakter, de noodzaak van snelle wijzigingen of de grote omvang van de te stellen regels.

Toelichting:

Gecontroleerde delegatie houdt in dat voorschriften bij lagere regeling kunnen worden vastgesteld maar dat een voorontwerp daarvan, ter kennis van het parlement wordt gebracht. Het parlement moet dan enige tijd in de gelegenheid worden gesteld opmerkingen over het ontwerp of de regeling te maken en daarover met de betrokken bewindspersoon van gedachten te wisselen.

Aanwijzing 37

Voor gecontroleerde delegatie wordt een van de volgende modellen gebruikt:

• a. De voordracht voor een krachtens artikel .... vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.

• b. De voordracht voor een krachtens artikel ... vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet gedaan dan nadat het ontwerp in de Staatscourant is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen vier weken na de dag waarop de bekendmaking is geschied, wensen en bedenkingen ter kennis van Onze Minister van/voor ..... te brengen. Gelijktijdig met de bekendmaking wordt het ontwerp aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd.

Toelichting:

Model onder a. Het onder a opgenomen model ziet op de situatie waarin het wenselijk wordt geacht dat de Staten-Generaal zich over een ontwerp van een algemene maatregel van bestuur kunnen uitspreken, zonder dat daarover inspraak in den brede wordt geregeld (zie daarvoor model b).

Dit kan tot problemen leiden indien de Staten-Generaal bedenkingen blijken te hebben die het kabinet wil overnemen. Het is dan beter dat de algemene maatregel van bestuur het vaststellen van de datum van inwerkingtreding overlaat aan een klein koninklijk besluit.

Model onder b. Het onder b opgenomen model ziet op de situatie waarin het wenselijk voorkomt niet alleen de Staten-Generaal de gelegenheid te geven vóór de inwerkingtreding van een algemene maatregel van bestuur hun standpunt over de regeling kenbaar te maken maar tevens om inspraak in den brede mogelijk te maken.

Bij beide modellen geldt dat het ontwerp voorafgaand aan overlegging aan de beide Kamers der Staten-Generaal in de ministerraad moet zijn behandeld. Zie in dit verband artikel 4, tweede lid, aanhef en onder d, van het reglement van orde voor de ministerraad. Daarbij geldt dat de eerstverantwoordelijke minister tevens wordt gemachtigd tot het doen van de voordracht aan de Koningin met het oog op toezending van het ontwerp om advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State na afloop van de voorhangprocedure, mits geen ingrijpende wijzigingen worden aangebracht.

Ten einde zeker te stellen dat de Staten-Generaal binnen de termijn hun mening kenbaar kunnen maken, is het gewenst dat rekening wordt gehouden met de recesperioden van de Staten-Generaal. Zie hierover aanwijzing 43a. Bij beide modellen verdient het overigens de voorkeur niet reeds in de betrokken algemene maatregel van bestuur zelf het tijdstip van inwerkingtreding vast te leggen.

Aanwijzing 38

Tijdelijke delegatie blijft beperkt tot gevallen waarin te stellen voorschriften gelet op hun betekenis bij wet moeten worden vastgesteld maar de totstandkoming van een wet niet kan worden afgewacht.

Toelichting:

Tijdelijke delegatie houdt in dat voorschriften tijdelijk bij een algemene maatregel van bestuur of eventueel een ministeriële regeling kunnen worden vastgesteld maar dat deze algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling op korte termijn moet worden vervangen door een wet. Voor deze constructie kan aanleiding zijn indien met betrekking tot een materie die op zich regeling bij wet behoeft, snelle interventie is geboden of anticipatie op nieuwe maatregelen moet worden voorkomen (dit doet zich vooral voor bij sociaal-economische en fiscale regelgeving).

Duidelijk nadeel van de constructie is dat zij dubbel werk oplevert: eerst moeten de voorschriften bij lagere regelgeving worden vastgesteld en vervolgens moet nog een regeling bij wet tot stand worden gebracht. Dit nadeel wordt ondervangen door delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet. Zie aanwijzing 40.

Aanwijzing 39

Voor tijdelijke delegatie wordt het volgende model gebruikt:

Na de plaatsing in het Staatsblad (in de Staatscourant) van een krachtens artikel ... vastgestelde algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) wordt een voorstel van wet tot regeling van het betrokken onderwerp zo spoedig mogelijk bij de Staten-Generaal ingediend. Indien het voorstel wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers der Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) onverwijld ingetrokken. Wordt het voorstel tot wet verheven, dan wordt de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) ingetrokken op het tijdstip van inwerkingtreding van die wet.

Toelichting:

Het verdient de voorkeur dat in het in de laatste zin van deze aanwijzing bedoelde geval de intrekking van de algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling wordt geregeld in de betrokken wet.

Aanwijzing 40

Delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet blijft beperkt tot gevallen waarin tijdelijke delegatie aanvaardbaar is en het gaat om regelingen die de Tweede Kamer in beginsel slechts kan goedkeuren of weigeren goed te keuren.

Toelichting:

Bezwaar van de figuur van delegatie onder goedkeuring bij wet is dat de Tweede Kamer aanleiding kan zien om bij de behandeling van de goedkeuringswet wijziging te brengen in de goed te keuren regeling. Hierdoor ontstaat een onoverzichtelijke situatie. Om die reden is deze figuur te beperken tot regelingen die zich niet lenen voor partiële aanpassing maar die de Tweede Kamer in beginsel slechts kan goedkeuren of weigeren goed te keuren.

Aanwijzing 41

Voor delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet wordt het volgende model gebruikt:

Na het tot stand komen van een krachtens artikel ... vastgestelde algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) wordt zo spoedig mogelijk maar uiterlijk binnen acht weken een voorstel van wet tot goedkeuring van de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden. Indien het voorstel wordt ingetrokken of indien een van de kamers van de Staten-Generaal tot het niet-aannemen van het voorstel besluit, wordt de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) onverwijld ingetrokken.

Aanwijzing 42

Met toepassing van voorwaardelijke delegatie wordt grote terughoudendheid betracht. Zij wordt slechts toegepast indien in het algemeen voor de regeling van een materie kan worden volstaan met een lagere regeling, maar het wenselijk is de mogelijkheid open te houden dat in bepaalde gevallen voor de totstandkoming de wetsprocedure wordt gevolgd.

Toelichting:

Van voorwaardelijke delegatie is sprake indien een lagere regeling voor haar inwerkingtreding moet worden voorgelegd aan het parlement en het parlement of een gedeelte daarvan dan binnen een bepaalde termijn vaststelling van de betrokken regeling bij wet kan eisen.

Aanwijzing 43

Voor voorwaardelijke delegatie wordt het volgende model gebruikt:

Een krachtens artikel ... vastgestelde algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. Hij treedt in werking op een tijdstip dat nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken bij koninklijk besluit wordt vastgesteld, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp/de inwerkingtreding van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers van de Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken.

Toelichting:

Het is praktisch om een algemene maatregel van bestuur in de vorm van de publicatie daarvan in het Staatsblad over te leggen aan de Staten-Generaal. Desgewenst kan een algemene maatregel van bestuur, spoedshalve ook vóórdat zij in het Staatsblad is geplaatst, in andere vorm aan de Staten-Generaal worden overgelegd. In dat geval is het echter wel gewenst dat de tekst gelijktijdig met de toezending aan de Staten-Generaal wordt aangeboden aan het Ministerie van Veiligheid en Justitie voor publicatie in het Staatsblad.

Ten einde zeker te stellen dat de Staten-Generaal hun rechten ter zake ook inderdaad kunnen uitoefenen, is het gewenst dat de overlegging van de algemene maatregel van bestuur aan de Staten-Generaal op een zodanig tijdstip plaatsvindt dat althans het grootste gedeelte van de termijn van vier weken buiten een reces van de Staten-Generaal valt. Zie hierover aanwijzing 43a.

Aanwijzing 43a

• 1 Voor een mededeling of overlegging aan de beide kamers der Staten-Generaal als bedoeld in de aanwijzingen 37 en 43 wordt een zodanig tijdstip gekozen dat ten minste drie vierde deel van de in die aanwijzingen bedoelde termijn buiten een reces van de kamers valt.

• 2 Indien het eerste lid niet in acht genomen kan worden, wordt dit bij de mededeling of overlegging uitdrukkelijk en gemotiveerd vermeld.

• 3 Indien bij een mededeling of overlegging als bedoeld in aanwijzing 37 het eerste lid niet in acht kan worden genomen, wordt bovendien zo mogelijk een na het reces liggende datum genoemd vóór welke de kamers hun zienswijze kenbaar kunnen maken.

• 4 Indien een verlenging als bedoeld in het derde lid naar het oordeel van de betrokken minister niet mogelijk is, wordt dat uitdrukkelijk en gemotiveerd vermeld.

Toelichting:

Tweede lid: In zeer spoedeisende gevallen is het denkbaar dat toch meer dan een kwart van de termijn binnen een reces valt. De betrokken minister meldt dan in de begeleidende brief aan de kamers waarom van de drievierde-regel is afgeweken.

Derde en vierde lid: Bij gecontroleerde delegatie (aanwijzing 37) laten de modelbepalingen toe dat de reactietermijn voor de kamers wordt verlengd. Indien de betrokken minister echter problemen heeft met een verlenging, bijvoorbeeld omdat een internationaal orgaan vóór die termijn tot besluitvorming zal komen, dan moet ook dat probleem expliciet in de begeleidende brief worden vermeld.

Bij voorwaardelijke delegatie (aanwijzing 43) vloeit dwingend uit de modelbepaling voort dat de kamers binnen vier weken na de overlegging moeten hebben gereageerd. In dat geval is verlenging van de reactietermijn dus niet mogelijk.

§ 2.5. Beleidsregels

Aanwijzing 44

[Vervallen per 01-12-2000]

Aanwijzing 44a

In een wettelijk voorschrift op grond waarvan een beleidsregel wordt vastgesteld en in het opschrift en de citeertitel van de regeling waarbij een beleidsregel wordt vastgesteld, wordt het woord ’beleidsregel’ uitdrukkelijk gebruikt.

Toelichting:

In de bestaande wetgevingstraditie wordt met het toekennen van een regelgevende bevoegdheid in het algemeen de bevoegdheid tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften bedoeld, tenzij duidelijk blijkt van een andere bedoeling van de wetgever. Die andere bedoeling wordt tot uitdrukking gebracht door in de wettekst uitdrukkelijk het woord beleidsregel te gebruiken. Voorbeeld: ... (aanduiding bestuursorgaan) kan beleidsregels vaststellen omtrent ...

Ook indien de bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels niet uit een wettelijk voorschrift voortvloeit (zie artikel 4:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht) dient in de regeling waarbij deze worden vastgesteld, duidelijk te blijken dat sprake is van beleidsregels. Dit geschiedt door gebruik van deze term in het opschrift en de citeertitel van de regeling. Voorbeelden:

• A. Beleidsregels van ... (aanduiding bestuursorgaan) omtrent ...

• B. Beleidsregels uitvoering ...wet.

Aanwijzing 45

[Vervallen per 01-12-2000]

Aanwijzing 46

Bij de vaststelling van beleidsregels krachtens mandaat geschiedt deze vaststelling ten minste op het niveau van directeur-generaal of een daarmee vergelijkbare functionaris.

§ 2.6. Harmonisatie

Aanwijzing 47

In gevallen waarin soortgelijke onderwerpen worden geregeld, wordt zoveel mogelijk gestreefd naar harmonisatie van regelgeving.

Toelichting:

Harmonisatie verdient des te meer aandacht indien het gaat om onderwerpen binnen één beleidsterrein. Indien het gaat om binnen één regeling geregelde onderwerpen, is harmonisatie in ieder geval geboden. Overigens mag harmonisatie uiteraard niet aan het doorvoeren van wenselijke vernieuwingen in de weg staan.

Aanwijzing 48

Bij wijziging van een regeling wordt nagegaan welke wijzigingen uit een oogpunt van harmonisatie kunnen worden meegenomen.

Toelichting:

Wijziging van een regeling kan soms een goede aanleiding zijn om gelijktijdig de regeling zoveel mogelijk naar vorm en inhoud met vergelijkbare regelingen in overeenstemming te brengen. In dergelijke gevallen zal noodzakelijkerwijs de wens van harmonisatie wel moeten worden afgewogen tegen de wetgevingslasten en het tijdsbeslag die met de harmonisatie gemoeid zijn. In verband met de implementatietermijnen van EU-richtlijnen is het niet wenselijk aan de verwerking van een EU-richtlijn in de Nederlandse wetgeving wijzigingen uit een oogpunt van harmonisatie te koppelen.

Aanwijzing 49

In bijzondere wetten wordt alleen afgeweken van algemene wetten, indien dit noodzakelijk is. Een afwijking wordt in de memorie van toelichting bij de bijzondere wet gemotiveerd.

Toelichting:

Met algemene wetten worden bedoeld wetten die algemene regels voor een rechtsgebied geven. Als algemene wetten moeten in ieder geval worden beschouwd de wetboeken, de Algemene termijnenwet, de Algemene wet bestuursrecht, de Bekendmakingswet, de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet, de Kaderwet adviescolleges, de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, de Wet bescherming persoonsgegevens, de Wet op de bedrijfsorganisatie, de Wet op de economische delicten, de Wet op de rechterlijke organisatie, de Wet openbaarheid van bestuur en de Algemene wet op het binnentreden. Deze aanwijzing is in het bijzonder van belang met betrekking tot algemene wetten op het terrein van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Bestaande voorzieningen, zoals de verplichte bezwaarschriftprocedure op grond van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht, dienen niet te worden vervangen door andere en onderdelen van bestaande voorzieningen dienen niet te worden uitgezonderd. Zie voor een opsomming van algemene wetten op het terrein van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming de toelichting op aanwijzing 149. Ook het opnemen in een wet van een bijzondere klachtenregeling naast of in plaats van de regeling van de Wet Nationale ombudsman is als een afwijking in de zin van deze aanwijzing te beschouwen. Bij de introductie in bijzondere wetgeving van toezichtsbevoegdheden die aanvullend zijn op de bevoegdheden van de Algemene wet bestuursrecht geldt een bijzondere motiveringsplicht: er wordt expliciet afgewogen of de te verwachten resultaten van toepassing van de bevoegdheid niet met behulp van bestaande bevoegdheden kunnen worden bereikt, in hoeverre de bevoegdheid uitvoerbaar en effectief kan zijn en in hoeverre de bevoegdheid proportioneel is. Daarin worden de ervaringen met de handhaving, de aard van de overtreding, de aard van de doelgroep, de aard van het toezicht en het karakter van de aanvullende bevoegdheid meegewogen. De aanwijzing heeft mede betrekking op algemene wetten voor een deelterrein. Als zodanig moeten in ieder geval worden beschouwd de Wet milieubeheer, de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Algemene Douanewet, de Wet financiering sociale verzekeringen en de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Ter voorkoming van onduidelijkheden over de verhouding tussen de bijzondere wet en de algemene wet wordt bij afwijking van dwingend recht van de algemene wet deze afwijking duidelijk gemaakt in de wettekst (zie aanwijzing 85).

Aanwijzing 50

• 1 De termen bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beschikking, aanvraag, beleidsregel, administratieve rechter, bezwaar, administratief beroep, beroep, subsidie, subsidieplafond, dwangbevel, overtreder, toezichthouder, last onder bestuursdwang, last onder dwangsom, bestuurlijke boete, mandaat en delegatie worden in bestuursrechtelijke regelingen die gelden in het Europese deel van Nederland, gebruikt in de betekenis die daaraan is gegeven in de Algemene wet bestuursrecht.

• 2 De termen adviseur, overtreding, bestuurlijke sanctie, herstelsanctie, bestraffende sanctie en goedkeuring worden in bestuursrechtelijke regelingen die gelden in het Europese deel van Nederland, zoveel mogelijk gebruikt in de betekenis die daaraan is gegeven in de Algemene wet bestuursrecht.

• 3 In bestuursrechtelijke regelingen die gelden in Bonaire, Sint Eustatius en Saba, wordt aangesloten bij de terminologie van de Wet administratieve rechtspraak BES.

Toelichting:

Eerste en tweede lid:

In de wetgeving wordt eenheid in terminologie nagestreefd. Dit streven is in het bijzonder van belang bij het gebruik van de centrale begrippen uit het bestuursrecht. De in het eerste lid genoemde begrippen hebben in de Algemene wet bestuursrecht een algemeen geldende betekenis gekregen en behoren daarom ook in andere bestuursrechtelijke regelgeving in die betekenis te worden gebruikt. Ook overigens verdient het aanbeveling de begrippen in deze zin te gebruiken. De in het tweede lid genoemde begrippen gelden formeel alleen binnen de Algemene wet bestuursrecht zelf. Het is echter van belang in de bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving ook bij die begrippen aan te sluiten.

Voor reacties in het kader van inspraakprocedures wordt niet de term `bezwaar' gebruikt, maar `zienswijzen' of `bedenkingen'.

Derde lid:

De Algemene wet bestuursrecht geldt in beginsel niet in Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In regelingen die voor deze eilanden gelden, wordt aangesloten bij de terminologie van de Wet administratieve rechtspraak BES, welke wet in zekere zin de tegenhanger is van de hoofdstukken 6 tot en met 8 van de Algemene wet bestuursrecht. Voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba bestaan geen met de overige hoofdstukken van Algemene wet bestuursrecht vergelijkbare algemene regelingen.

In een regeling die behalve in het Europese deel van Nederland ook in Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt, zal aansluiting bij zowel de Algemene wet bestuursrecht als de Wet administratieve rechtspraak BES gewaarborgd moeten worden.

Aanwijzing 51

• 1 Voor de kennisgeving van een besluit aan de daarbij betrokkenen waardoor het besluit zijn werking als rechtshandeling kan verkrijgen, wordt de term bekendmaking gebruikt.

• 2 In de overige gevallen wordt de term mededeling gebruikt.

Toelichting:

Het onderscheid tussen "bekendmaking" en "mededeling" is van belang met het oog op afdeling 3.6 van de Algemene wet bestuursrecht.

Hoofdstuk 3. Algemene aspecten van vormgeving

§ 3.1. Algemene terminologische punten

Aanwijzing 52

Bepalingen worden zo beknopt mogelijk geformuleerd.

Toelichting:

Indien bij het ontwerpen van een bepaling een sluitende, maar ingewikkelde formulering is gevonden, dient steeds te worden nagegaan of het niet eenvoudiger kan.

Ook dient men bedacht te zijn op het weglaten van overbodige woorden. Dus bij voorbeeld niet: "Het bepaalde in het tweede lid van artikel 5 is van toepassing", maar: "Artikel 5, tweede lid, is van toepassing".

Aanwijzing 53

Voorschriften worden, tenzij dit onvermijdelijk is, niet met behulp van de werkwoorden "moeten" of "dienen" geformuleerd.

Toelichting:

Dus bijvoorbeeld niet: "Het verzoekschrift dient te worden gemotiveerd", maar: "Het verzoekschrift wordt gemotiveerd".

Aanwijzing 54

• 1 Het normale spraakgebruik wordt zoveel mogelijk gevolgd.

• 2 Woorden waarvan de betekenis te weinig bepaald of onduidelijk is, worden niet gebruikt.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 121.

Aanwijzing 55

Voor de terminologie van een uitvoeringsregeling wordt aangesloten bij die van de regeling waarop zij is gebaseerd.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 123 en de toelichting daarop.

Aanwijzing 56

• 1 Voor de terminologie in nationale regelingen wordt in beginsel aangesloten bij die van verwante bindende EU-rechtshandelingen en internationale regelingen.

• 2 Hiervan kan worden afgeweken, indien:

  • a. de terminologie van de bindende EU-rechtshandelingen en internationale regelingen niet voldoende is gepreciseerd,

  • b. daardoor beter wordt aangesloten bij elders in nationale regelingen gehanteerde terminologie, of

  • c. dit beter Nederlands oplevert.

Toelichting:

Deze aanwijzing is met name van belang voor implementatieregelingen. Aansluiting bij de terminologie van verwante EU- en internationale regelgeving kan worden bewerkstelligd door bepalingen daaruit in dezelfde bewoordingen over te nemen, door daarnaar te verwijzen of door een combinatie van deze mogelijkheden.

Aanwijzing 57

Vreemde woorden of woorden die van vreemde talen zijn afgeleid, worden vermeden, behalve indien deze de bedoeling duidelijker weergeven dan Nederlandse en in de Nederlandse taal ingang hebben gevonden.

Aanwijzing 58

• 1 Hetzelfde begrip wordt niet met verschillende termen aangeduid.

• 2 Dezelfde term wordt niet voor verschillende begrippen gebruikt.

Toelichting:

Vooral binnen één regeling dient deze aanwijzing in acht te worden genomen. Ook bij verwante regelgeving is zij echter van belang.

Aanwijzing 59

• 1 Indien mogelijk, worden persoonsaanduidingen gebruikt die zowel mannen als vrouwen omvatten.

• 2 Combinaties van aanduidingen van mannen en vrouwen worden niet gebruikt.

  Voorbeeld bij eerste lid: "verloskundige" in plaats van "vroedvrouw", "degene die" in plaats van "hij die".

  Toelichting bij eerste lid: In het bijzonder moet rekening worden gehouden met aanwijzing 54, eerste lid.

  Toelichting bij tweede lid: Formuleringen als "werknemer/werkneemster", "werknemer(-ster)" of "hij/zij die" worden dus niet gebruikt.

Aanwijzing 60

Afkortingen worden alleen gebruikt indien dit redelijkerwijs niet te vermijden is. Bij gebruik ervan worden zij in de begripsbepalingen opgenomen.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 185, eerste lid. Zie voor enkele afkortingen die wel worden gebruikt de aanwijzingen 72, 90, eerste lid, en 91, eerste lid.

Aanwijzing 61

• 1 Formulering van een regel in de vorm van een fictie wordt zoveel mogelijk vermeden.

• 2 In elk geval blijft een fictie achterwege indien daarmee wordt beoogd de werkingssfeer van een hogere regeling uit te breiden.

Toelichting:

Een fictie in een wettelijk voorschrift levert een onweerlegbaar rechtsvermoeden op. Vaak is het mogelijk in plaats van een fictie de vorm te kiezen van het van overeenkomstige toepassing verklaren van andere regels. Zie ook aanwijzing 121, tweede lid.

Aanwijzing 62

In plaats van "indien en voor zover" wordt de uitdrukking "voor zover" gebruikt.

Aanwijzing 63

Het gebruik van de uitdrukking "en/of" blijft achterwege.

Toelichting:

Indien in een opsomming van gevallen "of" wordt gebruikt, is daaronder mede begrepen de situatie dat meer dan een van de genoemde gevallen zich tegelijk voordoen. Dit laat uiteraard onverlet dat het woord `of' in opsommingen ook nog in de andere gebruikelijke betekenissen moet worden gebruikt.

Aanwijzing 64

Volzinnen of zinsneden worden niet tussen haakjes geplaatst.

Toelichting:

Plaatsing van volzinnen of zinsdelen tussen haakjes leidt tot onduidelijkheden in de regelgeving. Wel kan dit aanvaardbaar zijn, als het een enkel woord betreft. Zie bijvoorbeeld artikel 70 Grondwet.

Aanwijzing 65

Het einde van een periode of reeks wordt aangeduid met de uitdrukking "tot en met".

Voorbeeld: De artikelen 5 tot en met 10 zijn van overeenkomstige toepassing.

Toelichting:

Het gebruik van een streepje of het woord "tot" kan tot misverstand aanleiding geven. Zie ook aanwijzing 168, tweede lid.

Aanwijzing 66

• 1 De uitdrukking "onderscheidenlijk" wordt gebruikt overeenkomstig het volgende voorbeeld:

  Indien het betreft de verkiezing van de leden van provinciale staten of de gemeenteraad, geschiedt de kennisgeving op de in de provincie, onderscheidenlijk de gemeente, gebruikelijke wijze.

• 2 Het gebruik van de uitdrukking "c.q." blijft achterwege.

Toelichting:

In plaats van "onderscheidenlijk" kan ook "respectievelijk" worden gebruikt.

Aanwijzing 67

Een ontwerp voor een formele wet wordt vanaf de voordracht aan de Koningin in officiële stukken aangeduid als "voorstel van wet". Bij rijkswetgeving wordt gesproken van "voorstel van rijkswet".

Toelichting:

Deze grondwettelijke aanduiding wordt in ieder geval gebruikt in de voordracht aan de Koningin (de brief aan de Koningin ter aanhangigmaking van een wetsvoorstel bij de Afdeling advisering van de Raad van State), de aanhef en het slot van het nader rapport, de brief waarbij een vervolgstuk aan de Tweede of de Eerste Kamer wordt gezonden en wetsartikelen waarin naar een wetsvoorstel wordt verwezen. Overigens kan de term "wetsvoorstel" of "wetsontwerp" worden gebruikt. Dit geldt ook in het stadium voorafgaand aan de voordracht aan de Koningin.

Aanwijzing 68

• 1 Voor het aanduiden van door de regering vast te stellen of vastgestelde besluiten wordt de term "algemene maatregel van bestuur" of "koninklijk besluit" gebruikt.

• 2 De term "Wij" of "Ons" wordt alleen gebruikt, indien een redactie met gebruikmaking van de term "koninklijk besluit" niet mogelijk is.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 28.

In sommige gevallen wordt "koninklijk" voor "besluit" weggelaten. Zie de aanwijzingen 106, 178, 180, 194 en 195.

Aanwijzing 69

Een door een minister of staatssecretaris vastgesteld algemeen verbindend voorschrift of ander besluit van regelende aard wordt aangeduid als "ministeriële regeling".

Toelichting:

In sommige gevallen wordt "ministeriële" voor "regeling" weggelaten. Zie de aanwijzingen 106, 179 en 196 en 199.

Besluiten van algemene strekking die niet (primair) van regelende aard zijn, zoals besluiten tot instelling van een commissie, plegen als "besluit" te worden aangeduid. De term "beschikking" wordt alleen gebruikt voor besluiten inzake een concreet geval.

Aanwijzing 70

Het geheel van dienstonderdelen onder leiding van een minister wordt aangeduid als "ministerie". Als bijvoeglijke aanduiding voor ministerie wordt de term "departementaal" gebruikt.

Toelichting:

Aangezien de Grondwet van "ministerie" spreekt, dient de term "departement" niet meer te worden gebezigd.

De onder een minister ressorterende diensten, instellingen en bedrijven behoren tot het ministerie. Dient een regeling daarop geen betrekking te hebben, dan moeten ze uitdrukkelijk worden uitgezonderd, tenzij al uit de aard der zaak volgt dat de regeling daarvoor niet geldt.

De term "ministerieel" heeft alleen betrekking op "minister", niet op "ministerie".

Aanwijzing 71

• 1 Bij de aanduiding van het Europese deel van het grondgebied van Nederland worden de woorden ‘het Europese deel van Nederland’ gebruikt. In een regeling die uitsluitend in het Europese deel van Nederland geldt, kan ter aanduiding van het Europese deel van het grondgebied van Nederland tevens het woord ‘Nederland’ worden gebruikt.

• 2 In een regeling van het Koninkrijk of een regeling die (mede) in Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt, wordt het woord ‘Nederland’ uitsluitend gebruikt ter aanduiding van het grondgebied van het Europese deel van Nederland, Bonaire, Sint Eustatius en Saba gezamenlijk.

• 3 Bij de aanduiding van het grondgebied van Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten gezamenlijk wordt het woord ‘Koninkrijk’ gebruikt.

• 4 Het woord ‘land’ wordt gebruikt ter aanduiding van Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten als component van het Koninkrijk.

• 5 Het woord ‘Rijk’ kan aanduiding zijn van Nederland of van het Koninkrijk. Indien de betekenis onduidelijk zou zijn, wordt gebruik van dit woord vermeden.

Toelichting:

Eerste en tweede lid:

Vanwege de grotendeels gescheiden rechtsstelsels van het Europese deel van Nederland enerzijds en Bonaire, Sint Eustatius en Saba anderzijds is het van belang dat uit een regeling duidelijk blijkt of een bepaald voorschrift zowel voor het Europese deel van Nederland als voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt, of slechts voor een van beide delen van Nederland. Uit artikel 4 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba volgt dat in een regeling die uitsluitend in het Europese deel van Nederland geldt, tevens de aanduiding ‘Nederland’ mag worden gebruikt ter aanduiding van het Europese deel van het grondgebied van Nederland.

Vijfde lid:

De uitdrukking ‘Rijk in Europa’ als aanduiding van Nederland is verouderd. Wel kan in toelichtingen worden gesproken van het Europese deel of de Caribische delen van het Koninkrijk. Als partij bij een verdrag wordt de aanduiding ‘Koninkrijk der Nederlanden’ gebruikt (zie aanwijzing 304).

Aanwijzing 71a

• 1 Voor de aanduiding van bedragen in euro’s wordt het euroteken ‘€’ gebruikt.

• 2 Voor de aanduiding van bedragen in de munteenheden van de Caribische delen van het Koninkrijk worden de NEN/ISO-aanduidingen gebruikt:

  • – Aruba (de Arubaanse florin): AWG;

  • – Curaçao en Sint Maarten (de Nederlands-Antilliaanse gulden): ANG;

  • – Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de dollar): USD.

Aanwijzing 72

Voor meeteenheden worden de wettelijk vastgestelde aanduidingen gebruikt.

Toelichting:

Zie voor deze aanduidingen de Metrologiewet en het Meeteenhedenbesluit. Hierin wordt uitvoering gegeven aan de desbetreffende EG-richtlijnen.

Aanwijzing 72a

• 1 Indien uit een regeling rechten of verplichtingen van niet-financiële aard voortvloeien voor twee meerderjarigen die, anders dan als elkaars echtgenoot of geregistreerde partner, met elkaar een nauwe persoonlijke betrekking onderhouden, worden zij aangeduid als: levensgezel.

• 2 Indien uit een regeling rechten of verplichtingen van financiële aard voortvloeien voor twee meerderjarigen die, anders dan als elkaars echtgenoot of geregistreerde partner, een gezamenlijke huishouding voeren, worden zij aangeduid als: ongehuwd samenlevende.

• 3 In een regeling als bedoeld in het tweede lid worden enkele begripsbepalingen opgenomen, waarvoor zoveel mogelijk het volgende model wordt gebruikt:

  • 1. In deze wet (dit besluit/deze regeling) (en de daarop berustende bepalingen) wordt verstaan onder ongehuwd samenlevende: de ongehuwde meerderjarige die met een andere ongehuwde meerderjarige een gezamenlijke huishouding voert (met uitzondering van bloedverwanten in de eerste graad).

  • 2. In het eerste lid wordt mede verstaan onder ongehuwd:

    • a. zonder geregistreerde partner;

    • b. duurzaam gescheiden levend van zijn echtgenoot.

  • 3. In het eerste lid wordt verstaan onder het voeren van een gezamenlijke huishouding de situatie waarin de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning, en

    • a. zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins;

    • b. zij met elkaar gehuwd zijn geweest;

    • c. zij elkaars geregistreerde partner zijn geweest;

    • d. zij eerder met elkaar ongehuwd samenlevend zijn geweest, of

    • e. de man het kind van de vrouw heeft erkend.

  • (4. Voor de toepassing van artikel .../de artikelen ... wordt een persoon eerst aangemerkt als ongehuwd samenlevende, indien hij gedurende ... (aantal weken, maanden of jaren) een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd.)

  • (5. Voor de toepassing van artikel .../de artikelen .../deze wet (dit besluit/deze regeling) wordt een ongehuwd samenlevende gelijkgesteld met een echtgenoot of een geregistreerde partner.)

Toelichting:

Eerste lid: Voorbeelden van de in het eerste lid bedoelde regelingen zijn de regeling waarbij de bevoegdheid wordt toegekend tot het geven van toestemming tot een medische behandeling namens iemand met wie men een nauwe persoonlijke betrekking onderhoudt (vgl. artikel 465, derde lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek) of de regeling waarbij men tot curator van die ander kan worden benoemd (vgl. artikel 383, derde lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek).

Tweede en derde lid: In veel regelingen worden financiële rechtsgevolgen verbonden aan het ongehuwd samenleven. Wanneer iemand als ongehuwd samenlevende wordt aangemerkt, is in een modelbepaling aangegeven. Sommige uitdrukkingen en begrippen gebruikt in die modelbepaling zullen in een wettelijke regeling op grond van de context waarin de bepaling staat, niet altijd kunnen worden overgenomen. Het gaat daarbij niet alleen om het niet getrouwd zijn, maar ook om het ontbreken van een geregistreerd partnerschap. Geregistreerd partnerschap en huwelijk hebben immers dezelfde rechtsgevolgen. Zo kan “betrokkenen” in de betreffende regeling worden vervangen door “belanghebbenden” of “belastingplichtigen”. Op inhoudelijke punten dient de bepaling overeen te stemmen met deze modelbepaling.

In sommige gevallen zou een gelijkstelling van bloedverwanten in de eerste graad met ongehuwd samenlevenden tot maatschappelijk ongewenste situaties leiden. Zo is het niet wenselijk dat indien het kind en de ouder allebei alleenstaand zijn, het kind er om financiële redenen van zou worden weerhouden om die ouder ter verzorging in huis te nemen, omdat ze dan beiden voortaan als ongehuwd samenlevenden worden aangemerkt en het kind, de ouder of beiden gekort worden op hun uitkering, terwijl die korting niet plaatsvindt indien het kind of de ouder niet-alleenstaand is, op het moment dat de ouder bij het kind intrekt.

In uitzonderlijke situaties kan aan de modelbepaling een termijn gekoppeld worden voor de inwerkingtreding van de rechtsgevolgen voor de ongehuwd samenlevenden. Daarvoor wordt het model gebruikt dat als vierde lid is aangegeven. Een termijn kan slechts bij uitzondering worden gesteld, bijvoorbeeld ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling. Zo bestaat in de successiewetgeving een termijn om te voorkomen dat personen, zodra het voorzienbaar is dat één van hen op korte termijn zal overlijden, gaan samenleven om op die manier voor een verlaagd successietarief in aanmerking te komen. In de toelichting dient niet alleen gemotiveerd te worden waarom gekozen wordt voor een termijn, maar ook waarom gekozen wordt voor juist die termijn. Indien in een regeling een termijn gebruikt wordt, kan in beginsel in die regeling tevens bepaald worden dat die termijn eerst begint te lopen op het tijdstip waarop volgens de woonadresgegevens in de gemeentelijke basisadministratie betrokkenen op hetzelfde woonadres staan ingeschreven. Op deze wijze kan worden voorkomen dat onduidelijk is hoe lang betrokkenen precies een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd.

Sommige regelingen kennen specifieke rechtsgevolgen toe aan het ongehuwd samenleven. De meeste regelingen beogen echter aan het ongehuwd samenleven dezelfde rechtsgevolgen te verbinden als aan het huwelijk of het geregistreerd partnerschap. Daarvoor is wel een gelijkstellingsbepaling noodzakelijk. Het vijfde lid voorziet in een dergelijke bepaling.

Ingevolge deze modelbepaling worden niet als ongehuwd samenlevenden beschouwd voormalig ongehuwd samenlevenden, van wie één van beide partners bijvoorbeeld voor het werk voor langere tijd in het buitenland gedetacheerd wordt, terwijl de ander in Nederland blijft wonen. Er is dan immers geen sprake meer van een situatie waarin de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dit laat onverlet dat, indien noodzakelijk, in een regeling kan worden bepaald dat die personen voor de toepassing van die regeling met ongehuwd samenlevenden worden gelijkgesteld.

§ 3.2. Aanduiding van ministers en staatssecretarissen

Aanwijzing 73

In een wet of koninklijk besluit wordt een minister aangeduid met "Onze Minister van/voor ......" of, indien die aanduiding in de begripsbepalingen nader is gedefinieerd, met "Onze Minister ".

Aanwijzing 74

• 1 In geval van formele betrokkenheid van meer dan één minister bij de uitvoering van een wet of algemene maatregel van bestuur, worden dezen, indien mogelijk, met de naam van hun ministerie genoemd.

• 2 Indien vermelding bij naam niet doelmatig is, kan de uitdrukking "Onze Minister(s) die het mede aangaat" worden gebruikt.

Toelichting:

Eventueel kan bepaald worden dat de aanwijzing van bij de uitvoering van de regeling betrokken ministers bij koninklijk besluit geschiedt. Indien de uitdrukking "Onze Minister(s) die het mede aangaat" wordt gebezigd, verdient het aanbeveling in de toelichting uiteen te zetten aan welke ministers wordt gedacht. Overigens wordt verwezen naar aanwijzing 30.

De aanduidingen "Onze met de uitvoering van deze wet belaste minister" en "Onze minister, belast met de zorg voor ......" worden niet gebruikt.

Aanwijzing 75

In een regeling wordt een minister zonder portefeuille aangeduid met de voor hem vastgestelde benaming.

Voorbeeld: Onze (de) Minister voor Ontwikkelingssamenwerking.

Aanwijzing 76

In een rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur wordt een minister, belast met de zorg voor een koninkrijksaangelegenheid, aangeduid als ‘Onze Minister van/voor .......... in zijn hoedanigheid van Minister van het Koninkrijk’, tenzij daaromtrent geen verwarring kan bestaan.

Toelichting

Indien een minister soms als Nederlandse minister en in andere gevallen als minister, belast met de zorg voor een koninkrijksaangelegenheid, optreedt, kan verwarring worden voorkomen door in het laatste geval de minister als zodanig aan te duiden. Zie hierover het advies van de Raad van State van 12 november 2002 en de memorie van toelichting inzake wetsvoorstel 28 836 (Kamerstukken II 2002/03, 28 836 (R 1735), A, pt. 1a, en nr. 3, blz. 1–2).

Voorbeelden

• – Onze Minister van Justitie in zijn hoedanigheid van Minister van het Koninkrijk (artikel 1, eerste lid, onder a, Rijkswet op het Nederlanderschap);

• – Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in zijn hoedanigheid van Minister van het Koninkrijk (artikel 1, onderdeel k, Paspoortwet).

Aanwijzing 77

• 1 In het opschrift, de aanhef en de ondertekening van een regeling wordt een staatssecretaris aangeduid als "de Staatssecretaris van ...... (naam van het ministerie)".

• 2 In een regeling worden taken en bevoegdheden altijd aan een minister opgedragen, ook indien een staatssecretaris op het desbetreffende terrein als verantwoordelijk bewindspersoon fungeert.

Toelichting:

Bij de aanduiding van de staatssecretaris wordt verwezen naar de naam van het ministerie en niet naar de taken van de staatssecretaris, óók als een ministerie meer dan één staatssecretaris telt; uit de ondertekening blijkt om welke staatssecretaris het gaat. Aangezien een staatssecretaris niet behoort tot de regering zoals omschreven in artikel 42, eerste lid, van de Grondwet, wordt de aanduiding ‘Onze Staatssecretaris’ niet gebruikt.

Het tweede lid geldt ook voor het slotformulier van een klein koninklijk besluit. Zie aanwijzing 195.

§ 3.3. Aanhaling en verwijzing

Aanwijzing 78

• 1 Verwijzing naar andere bepalingen wordt vermeden, indien de toegankelijkheid van de regeling daardoor onnodig wordt geschaad.

• 2 Verwijzing naar bepalingen die zelf een verwijzing inhouden en verwijzing naar latere bepalingen van de regeling worden bij voorkeur vermeden.

• 3 In een regeling wordt niet verwezen naar een met name genoemde lagere regeling.

Toelichting:

Verwijzing kan wenselijk zijn, indien anders meermalen in een regeling dezelfde bepaling zou moeten worden uitgeschreven.

Met name bij begripsbepalingen zal verwijzing naar latere bepalingen onvermijdelijk kunnen zijn.

Aanwijzing 79

• 1 De verwijzing naar een regeling wordt zo mogelijk verbijzonderd tot verwijzing naar artikelen.

• 2 Indien dit de duidelijkheid van de verwijzing vergroot, wordt de verwijzing naar een artikel verbijzonderd tot een verwijzing naar een onderdeel van het artikel.

Aanwijzing 80

• 1 Verwijzing naar een lid van een artikel geschiedt overeenkomstig het volgende voorbeeld:Artikel 5, tweede lid, is van toepassing.

• 2 Naar het voorafgaande artikel of lid van een artikel wordt verwezen door vermelding van het nummer van dat artikel of lid.

• 3 Verwijzing naar een onderdeel van een opsomming geschiedt met behulp van de aanduidingen "onder" of "onderdeel". Verwijzing naar een verdere onderverdeling geschiedt met een combinatie van deze aanduidingen.

• 4 Indien de aard van een verwijzing dit noodzakelijk maakt, wordt bij verwijzing naar een onderdeel van een opsomming mede verwezen naar de aanhef van de opsomming.

Toelichting:

Vermeldingen als "lid 2", "sub a", "of letter b" worden dus vermeden. Bij verwijzing naar een onderdeel van een opsomming wordt achter de letter- of cijferaanduiding geen punt geplaatst.

Voorbeelden bij derde lid:

• - de personen, genoemd in artikel 5, onder b.

• - artikel 8, onderdeel c, vervalt.

• - de gevallen, bedoeld in artikel 10, onderdeel a, onder 2°.

Voorbeeld bij vierde lid

• - artikel 9, eerste lid, aanhef en onderdeel b.

Aanwijzing 81

• 1 Een volledige zin wordt aangehaald als "volzin" of "zin".

• 2 Een zinsnede of zinsdeel wordt aangehaald door vermelding van de volledige tekst of van het begin en einde daarvan.

  Voorbeelden bij tweede lid:

  • - de zinsnede "wanneer hij daarin heeft toegestemd".

  • - de zinsnede ‘indien (…) geëindigd’.

Aanwijzing 82

• 1 Met de uitdrukking "genoemd" wordt verwezen naar bepaalde personen of zaken die met name worden aangeduid.

• 2 Met de aanduiding "bedoeld" wordt verwezen naar bepaalde personen of zaken die in algemene of omschrijvende zin worden aangeduid.

• 3 De aanduiding "als bedoeld" wordt gebruikt, indien het voorafgaande begrip een onbepaald lidwoord of geen lidwoord heeft.

  Voorbeelden:

  • - de organen, genoemd in artikel 5, (met komma's);

  • - de omstandigheden, bedoeld in artikel 8, (met komma's);

  • - een aantekening als bedoeld in artikel 15 (zonder komma's).

Aanwijzing 83

• 1 De uitdrukking "is van toepassing" wordt gebruikt, indien de bepaling waarnaar wordt verwezen, letterlijk kan worden toegepast.

• 2 De uitdrukking "is van overeenkomstige toepassing" wordt gebruikt, indien de bepaling waarnaar wordt verwezen, niet geheel letterlijk kan worden toegepast, maar misverstand over de toe te passen tekst uitgesloten is.

• 3 De uitdrukking "is van toepassing, met dien verstande dat ......" wordt gebruikt, indien de bepaling waarnaar wordt verwezen, gedeeltelijk of met wijziging van bepaalde onderdelen moet worden toegepast.

Aanwijzing 83a

• 1 De term ’deze wet’ wordt uitsluitend gehanteerd bij verwijzing naar een ander onderdeel van de wet zelf waarin de verwijzing is opgenomen.

• 2 Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling.

Toelichting:

Gebruik van deze term bij verwijzing naar een andere wet leidt tot verwarring en dient daarom achterwege te blijven. Bij verwijzing naar een andere wet wordt die andere wet aangeduid als ’die wet’.

Aanwijzing 83b

Verwijzing naar een artikel uit het Burgerlijk Wetboek geschiedt overeenkomstig het volgende voorbeeld: artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.

Toelichting:

Anders dan in wetteksten kan in toelichtingen e.d. een kortere aanduiding worden gebruikt, zoals: artikel 6:162 BW.

Aanwijzing 84

Indien het wenselijk is om de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren, wordt het volgende model gebruikt:

Op de voorbereiding van ...... (aanduiding besluit) is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

Aanwijzing 85

De uitdrukkingen "onverminderd artikel ..." en "in afwijking van artikel ..." worden alleen gebruikt, indien dit noodzakelijk is om de onderlinge verhouding tussen de ene en de andere bepaling duidelijk te maken.

Toelichting:

De term "onverminderd" houdt in dat het genoemde artikel in het omschreven geval onverkort van toepassing is. Daarbij kan het zowel gaan om de onderlinge verhouding van bepalingen binnen één wet als om die van bepalingen in verschillende wetten. Dit geldt ook voor de term "in afwijking van", die onder andere moet worden gebruikt als in een bijzondere wet wordt afgeweken van een algemene wet (overigens slechts bij hoge uitzondering: zie aanwijzing 49), tenzij de algemene wet uitdrukkelijk de mogelijkheid tot afwijken opent door middel van een zinsnede als "tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald".

Aanwijzing 86

Bij aanhaling van een regeling met de citeertitel wordt het Staatsblad of de Staatscourant waarin zij is geplaatst, niet vermeld.

Toelichting:

Een regeling die een citeertitel heeft, wordt daardoor afdoende geïdentificeerd.

Aanwijzing 87

Een regeling zonder citeertitel wordt aangehaald overeenkomstig het volgende model:

• a. bij een (rijks)wet:

  (rijks)wet van ...... (datum) tot/, houdende ...... (Stb. (jaartal), (volgnummer));

• b. bij een algemene maatregel van (rijks)bestuur:

  besluit van ..... (datum) tot/, houdende ...... (Stb. (jaartal), (volgnummer));

• c. bij een ministeriële (rijks)regeling:

  regeling van de Minister van/voor / Staatssecretaris van ......... van ...... (datum) tot/, houdende ...... (Stcrt. (jaartal), (volgnummer)).

Aanwijzing 88

• 1 Een verdrag wordt aangehaald overeenkomstig het volgende voorbeeld:

  het op 20 juni 1956 te New York tot stand gekomen Verdrag inzake verhaal in het buitenland van uitkeringen tot onderhoud (Trb. 1957, 121).

• 2 Bij verdragen met een citeertitel of daarmee vergelijkbare aanduiding kunnen datum en plaats van totstandkoming en het nummer van het Tractatenblad worden weggelaten.

  Voorbeelden bij tweede lid: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie.

Toelichting:

Het aangehaalde Tractatenblad dient de authentieke tekst van het verdrag te bevatten.

Aanwijzing 88a

Verkorte verwijzing in de toelichting bij een regeling naar artikelen van het Verdrag betreffende de Europese Unie, het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie geschiedt respectievelijk overeenkomstig de volgende voorbeelden:

artikel 6 VEU;

artikel 18 VWEU;

artikel 150 VEGA.

Toelichting:

In verband met de leesbaarheid kan een verkorte verwijzing naar artikelen van de Europese verdragen aangewezen zijn. In de toelichting bij een regeling kunnen voor een verkorte aanduiding van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ook wel respectievelijk ‘het EU-verdrag’ en ‘het Werkingsverdrag’ worden gebruikt.

Aanwijzing 88b

• 1. In regelingen worden de instellingen, verdragen, regelgeving en de lidstaten van de Europese Unie, dan wel de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, alsmede hun grondgebied als volgt aangeduid:

  • a. het Europees Parlement;

  • b. de Europese Raad;

  • c. de Raad van de Europese Unie;

  • d. de Europese Commissie;

  • e. het Hof van Justitie van de Europese Unie;

  • f. de Europese Centrale Bank;

  • g. de Europese Rekenkamer;

  • h. het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;

  • i. het Verdrag betreffende de Europese Unie;

  • j. het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;

  • k. EU-verordeningen, EU-richtlijnen, EU-besluiten;

  • l. bindende EU-rechtshandelingen, EU-rechtshandelingen, EU-regelgeving;

  • m. Euratom-verordeningen, Euratom-richtlijnen, Euratom-besluiten;

  • n. lidstaten van de Europese Unie;

  • o. gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is.

• 2. Indien bindende EU-rechtshandelingen tevens gelden voor de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, worden de betrokken staten respectievelijk hun grondgebied aangeduid als:

  • a. de lidstaten van de Europese Unie of een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte;

  • b. de gebieden waarop de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van toepassing is;

  • c. Zwitserland.

Toelichting

Eerste lid:

Deze terminologie vloeit voort uit artikel 13 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Bij de begrippen onder c, g en k is ten opzichte van de Europese terminologie respectievelijk ‘van de Europese Unie’, ‘Europese’ en ‘EU’ toegevoegd om verwarring met Nederlandse equivalenten te voorkomen. Zie voor de begrippen onder l aanwijzing 2.

Tweede lid:

Zie verder aanwijzing 330.

Aanwijzing 89

• 1 Bindende EU-rechtshandelingen worden aangehaald overeenkomstig de volgende voorbeelden:

  Richtlijn 2010/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 7 juli 2010 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van zelfstandig werkzame mannen en vrouwen en tot intrekking van Richtlijn 86/613/EEG van de Raad (PbEU 2010, L 180)

  Richtlijn 2010/24/EU van de Raad van 16 maart 2010 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen (PbEU 2010, L 84)

  Verordening (EU) nr. 1210/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 2010 betreffende de echtheidscontrole van euromunten en de behandeling van euromunten die ongeschikt zijn voor circulatie (PbEU 2010, L 339)

  Verordening (EU) nr. 50/2010 van de Commissie van 20 januari 2010 tot vaststelling van de forfaitaire invoerwaarden voor de bepaling van de invoerprijs van bepaalde groenten en fruit (PbEU 2010, L 16)

  Besluit 2010/98/EU van de Raad van 16 februari 2010 tot benoeming van de gewone en plaatsvervangende leden van het Raadgevend Comité voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats (PbEU 2010, L 45)

• 2 Wijzigingen worden aangehaald overeenkomstig het volgende voorbeeld:

  Richtlijn 2010/2/EU van de Commissie van 27 januari 2010 tot wijziging van Richtlijn 91/414/EEG van de Raad wat betreft de uitbreiding van het gebruik van de werkzame stof chloormequat (PbEU 2010, L 24)

  Verordening (EU) nr. 1233/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 2010 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 663/2009 tot vaststelling van een programma om het economische herstel te bevorderen via financiële bijstand van de Gemeenschap aan projecten op het gebied van energie (PbEU 2010, L 346)

Toelichting:

De voorbeelden sluiten aan bij de wijze van aanhalen in het Publicatieblad van de Europese Unie. Een consequentie hiervan is dat de voorheen gebruikelijke toevoegingen ‘van de Europese Unie’ na Raad, of ‘van de Europese Gemeenschap’ na Commissie, achterwege kan blijven bij het op deze wijze aanhalen van EU-besluiten.

Bindende EU-rechtshandelingen, tot stand gekomen vóór inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009, worden op de voor dat tijdstip geldende wijze aangehaald. Dit betekent dat:

• a. ‘EU’ in de gegeven voorbeelden wordt vervangen door ‘EG’;

• b. instellingen van de Europese Unie als gevolg van inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, maar ook reeds eerder bij inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht op 1 november 1993, naamswijzigingen hebben ondergaan, zodat de toenmalige aanduidingen worden aangehouden;

• c. het Publicatieblad van de Europese Unie tot en met 31 januari 2003 werd aangehaald als ‘PbEG’ in plaats van ‘PbEU’ (zie aanwijzing 91);

• d. sommige soorten Europese besluiten sinds inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niet meer voorkomen, zodat bijvoorbeeld kaderbesluiten worden aangehaald door vervanging van ‘EU’ door ‘JBZ’;

• e. bij verwijzing naar Europese besluiten die vóór 1 januari 1999 zijn gepubliceerd slechts de twee laatste cijfers van het jaartal worden vermeld en voor de aanduiding in het Publicatieblad na ‘PbEG’ het jaartal met vier cijfers wordt geschreven.

Aanwijzing 89a

• 1 Verwijzing naar parlementaire stukken geschiedt overeenkomstig de volgende voorbeelden:

  Kamerstukken II 2009/10, 27 858, nr. 88 , blz. 3.

  Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, D , blz. 4.

  Handelingen II 2007/08, nr. 108 , blz. 7909–7943. (tot 1 januari 2011)

  Handelingen II 2010/11, nr. 108, item 5 , blz. 25–36. (vanaf 1 januari 2011)

  Aanhangsel Handelingen II 1997/98, nr. 132.

• 2 Verwijzing naar een wetsvoorstel geschiedt overeenkomstig het volgende voorbeeld:

  het bij koninklijke boodschap van 8 mei 2009 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Meststoffenwet (differentiatie fosfaatgebruiksnorm) (Kamerstukken 31 945 ).

Toelichting

Eerste lid:

Bij verwijzing naar de Handelingen wordt het vergadernummer apart vermeld (in het gegeven voorbeeld nr. 108) en niet als onderdeel van het paginanummer zoals in de Handelingen zelf. Voor 1 januari 2011 werd voor de Handelingen een gedurende het vergaderjaar doorlopende bladzijdenummering gebruikt. Sinds 2011 wordt voor ieder in een vergadering per behandeld item een afzonderlijke publicatie opgemaakt en begint de bladzijdenummering elke vergadering telkens met 1. De gegeven voorbeelden zien op de oude en de nieuwe situatie.

Tweede lid:

Indien naar een wetsvoorstel wordt verwezen, zoals in de aanwijzingen 171b, 180 en 252 het geval is, kan het onwenselijk zijn de in het eerste lid genoemde formulering te gebruiken, bijvoorbeeld omdat de verwijzing betrekking heeft op een artikel dat bij amendement of nota van wijziging in het wetsvoorstel is opgenomen. Door alleen gebruik te maken van het Kamerstuknummer van vijf cijfers, wordt de verwijzing dynamisch gemaakt en heeft de verwijzing betrekking op de meest actuele versie van het wetsvoorstel.

Aanwijzing 90

• 1 Vermelding van vindplaatsen in het Staatsblad, de Staatscourant en het Tractatenblad geschiedt door toevoeging tussen haakjes van aanduidingen overeenkomstig de volgende voorbeelden: Stb. 1981, 35; Stcrt. 1985, 247; Trb. 1976, 175.

• 2 Indien de regeling waarnaar wordt verwezen nog niet in het Staatsblad, de Staatscourant of het Tractatenblad is bekendgemaakt, wordt de vindplaats in ontwerpen van die regeling aangeduid door aanduiding van het jaartal en nummer van het publicatieblad met puntjes, overeenkomstig de volgende voorbeelden:

  Stb. ....; Stcrt. ...; Trb. ...

• 3 Het invullen van het jaartal en nummer van het desbetreffende publicatieblad geschiedt door het betrokken ministerie, uiterlijk bij de bekendmaking van de regeling.

Toelichting:

Derde lid: Het invullen van het jaartal en nummer in wetten en algemene maatregelen van bestuur kan derhalve uiterlijk geschieden bij het corrigeren van de drukproeven. Hiervoor is geen uitdrukkelijke opdracht in de desbetreffende regeling vereist, zoals bijvoorbeeld wel het geval is voor het publiceren van de integrale tekst van een regeling (zie aanwijzing 246).

Aanwijzing 91

Voor het Publicatieblad van de Europese Unie wordt de afkorting PbEU gebezigd. Bij aanduiding van een nummer van het Publicatieblad gaat aan het nummer vooraf de aanduiding " L" (Legislatio) of "C" (Communicatio).

Voorbeelden: PbEU 2003, L 54; PbEU 2010, C 195.

Toelichting

Tot 1 februari 2003 werd het Publicatieblad aangeduid als ‘Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen’. Indien naar nummers van vóór 1 februari 2003 wordt verwezen, wordt de afkorting PbEG gebezigd.

Aanwijzing 91a

Verwijzing in een regeling naar toe te passen normalisatienormen geschiedt in beginsel op een niet-dwingende wijze.

Voorbeeld

Artikel 4, eerste lid, van de Wet pleziervaartuigen:

Pleziervaartuigen, onderdelen van pleziervaartuigen, en voortstuwingsmotoren die overeenstemmen met de door Onze Minister aangewezen normen, die overeenkomen met de geharmoniseerde normen, bedoeld in artikel 5 van de richtlijn, worden vermoed te voldoen aan artikel 3, tweede lid.

Zie ook de Regeling aanwijzing normen pleziervaartuigen 2009.

Toelichting

Wanneer het wenselijk is bij overheidsinterventie aan te sluiten bij het zelfregulerende vermogen van de maatschappij (zie aanwijzing 8) kan dit bijvoorbeeld door in een regeling te verwijzen naar een norm die niet publiekrechtelijk van aard is.

Tot zulke normen van niet-publiekrechtelijke aard behoren onder andere normalisatienormen. Normalisatie is het systeem waarbij private partijen door tussenkomst van een normalisatie-instituut, zoals het Nederlands Normalisatie-instituut NEN, gezamenlijk normen voor hun handelen opstellen. Op normalisatienormen rust auteursrecht zodat zij alleen tegen betaling bij het normalisatie-instituut kunnen worden verkregen. Om die reden is het dwingend opleggen van dergelijke normen in regelgeving minder wenselijk. Dwingend opleggen van normalisatienormen past bovendien minder goed bij het vrijwillige karakter van het systeem van normalisatie. In het algemeen heeft het toepasselijk maken van de norm op facultatieve basis dan ook de voorkeur. Dit kan in de vorm van een bewijsvermoeden waarbij het volgen van de norm het vermoeden oplevert dat aan een wettelijke eis is voldaan. Dit is bijvoorbeeld het geval in het systeem van Europese richtlijnen conform de zogenoemde Nieuwe Aanpak.

In bepaalde gevallen legt de wetgever het volgen van een normalisatienorm dwingend op. Zo zijn er EU-richtlijnen, verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties die de nationale wetgever daartoe verplichten. Dwingende verwijzing naar normalisatienormen komt verder bijvoorbeeld in aanmerking in geval van regelingen die zich richten tot overheidsinstanties en waarbij een exclusieve toepassing wenselijk is of in geval van strafrechtelijke handhaving, waarbij een duidelijke norm moet worden gesteld bijvoorbeeld met betrekking tot een toe te passen meetmethode.

Zie over de verwijzing in wetgeving naar normalisatienormen en over de status van verwezen normen de brief van het kabinet van 9 april 2009, Kamerstukken II 2008/09, 28 325, nr. 105.

Aanwijzing 92

• 1 Indien een regeling verwijst naar normen die zijn vervat in een andere Nederlandse publiekrechtelijke regeling, omvat die verwijzing mede nadien in werking getreden wijzigingen van die regeling, tenzij uitdrukkelijk anders is vermeld.

• 2 Indien een regeling verwijst naar normen die niet publiekrechtelijk van aard zijn, geschiedt de verwijzing in beginsel naar die normen zoals zij op een gegeven tijdstip luidden. Omvat de verwijzing mede latere wijzigingen, dan wordt tevens voorzien in mededeling van deze wijzigingen in de Staatscourant.

  Voorbeeld bij tweede lid: Artikel 4 van de Archiefregeling: Papier voldoet aan NEN 2728:2006.

Toelichting:

Met verwijzing naar een andere regeling kan bedoeld zijn een verwijzing naar de tekst zoals die met inbegrip van sinds de totstandkoming vastgestelde wijzigingen luidt of zal luiden (dynamische verwijzing), of een verwijzing naar de tekst zoals die op een bepaald tijdstip luidde (statische verwijzing).

Bij verwijzing naar andere regelingen van de centrale overheid is dynamische verwijzing het normale geval. Uitzonderingen zijn echter denkbaar, bij voorbeeld in het overgangsrecht.

Bij normen die niet van publiekrechtelijke aard zijn, kan worden gedacht aan normalisatienormen en aan bepalingen die in het kader van zelfregulering tot stand zijn gebracht. Bij verwijzing naar dergelijke normen is een met de maatstaven van de Bekendmakingswet vergelijkbaar niveau van bekendmaking niet gegarandeerd. Daarom dient naar deze normen in het algemeen altijd statisch te worden verwezen.

Aanwijzing 92a

• 1 Indien een regeling verwijst naar normen die niet in de Nederlandse taal zijn gesteld en op overtreding van die normen een strafrechtelijke of bestraffende bestuursrechtelijke sanctie is gesteld, worden die normen in het Nederlands vertaald.

• 2 De vertaling wordt in de Staatscourant geplaatst. Indien de vertaalde normen slechts van belang zijn voor een kleine groep personen of de kenbaarheid van de vertaling op een andere wijze voldoende is verzekerd voor alle belanghebbenden, kan de vertaling worden gepubliceerd in een ander van overheidswege verkrijgbaar gesteld publicatieblad of door middel van terinzagelegging. Van deze wijze van publicatie wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.

• 3 Het tweede lid is niet van toepassing op normen die worden vertaald krachtens de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.

Toelichting

Eerste lid: Het verdient in het algemeen de voorkeur dat bij verwijzing in de regelgeving naar niet-wettelijke normen, die normen in het Nederlands gesteld of vertaald zijn. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 24 juni 1997, NJ 1998, 70, vastgesteld dat uit artikel 16 van de Grondwet en artikel 1, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht volgt dat dit een dwingende eis is ingeval van strafrechtelijk te handhaven normen. Gezien de analogie tussen beide sanctietypen ligt het voor de hand om deze eis tevens te stellen aan normen op overtreding waarvan een bestraffende bestuursrechtelijke sanctie is gesteld.

Het vereiste van vertaling geldt voor normen die rechtstreeks zijn gericht tot burgers of bedrijven. Dat betekent dat een vertaling eventueel achterwege kan blijven, ingeval de betrokken normen:

• – niet gericht zijn tot burgers of bedrijven zelf, maar uitsluitend tot bijvoorbeeld keuringsinstanties, zodat overtreding van de voor goedkeuring gestelde eisen op zichzelf geen delict oplevert;

• – een facultatief karakter hebben.

Dit laatste doet zich voor als bij een regeling ‘primaire’ normen worden gesteld, op overtreding waarvan de sanctie is gesteld (die normen moeten dan wel in het Nederlands luiden) en daarnaast wordt bepaald dat in ieder geval aan die normen wordt voldaan, indien betrokkene volgens een bepaalde door een andere instantie beschreven manier handelt.

Derde lid: Uiteraard moeten ook de strafrechtelijk of bestuursrechtelijk te handhaven normen in verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties in de Nederlandse taal beschikbaar zijn. Het derde lid doet recht aan het feit dat de bekendmaking van vertalingen daarvan primair geregeerd wordt door de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. De Rijkswet bevat overigens geen verplichting tot vertalen of het bekendmaken van vertalingen.

§ 3.4. Hoofdletters

Aanwijzing 93

• 1 Het gebruik van hoofdletters wordt zoveel mogelijk beperkt.

• 2 Het gebruik van hoofdletters in de Grondwet wordt zoveel mogelijk gevolgd of als uitgangspunt genomen.

• 3 Voor officiële benamingen wordt de schrijfwijze in de desbetreffende basisregeling gevolgd.

• 4 Bij nieuwe benamingen wordt in beginsel alleen het eerste woord met een hoofdletter geschreven.

• 5 Aanduidingen van afzonderlijke ministers en ministeries, als eigennaam gebruikt, worden met een hoofdletter geschreven.

Voorbeelden bij tweede lid:

• a. Met hoofdletter: Algemene Rekenkamer, Eerste (Tweede) Kamer, Hoge Raad (der Nederlanden), Kabinet der Koningin, Kamer (indien wordt gerefereerd aan de Tweede Kamer of de Eerste Kamer), Kamerlid, Kamerstukken, Koningin, Koninkrijk (der Nederlanden), Kroon, Minister-President, Minister van Veiligheid en Justitie, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Onze Minister(s), Raad van State, Rijk, ’s Rijks kas, Staten-Generaal.

• b. Met kleine letter: algemene maatregel van bestuur, burgemeester, commissaris van de Koning, commissie, gedeputeerde staten, gemeente, kabinet, kamer(s) (indien gebruikt als soortnaam), kroonberoep, kroonlid, koninklijk besluit, lidstaat, memorie van toelichting, ministerraad, nota van wijziging, parlement, presidium, provinciale staten, raad, regering, regeringscommissaris, rijksoverheid, rijkswet, staat, voorstel van wet.

Voorbeelden bij vierde lid:

Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, Nationale ombudsman.

Toelichting bij vijfde lid:

Indien 'minister' of 'staatssecretaris' wordt gevolgd door de naam van het ministerie (of - bij een minister zonder portefeuille - door een aanduiding van diens taakveld), dan wordt deze aanduiding beschouwd als een eigennaam, en wordt een hoofdletter gebruikt. Dit geldt ook voor de aanduiding 'Onze Minister', die beschouwd kan worden als een verkorte aanduiding van een (niet vermelde) eigennaam.

§ 3.5. Indeling

Aanwijzing 94

Een regeling is opgebouwd uit de volgende elementen:

• a. opschrift van de regeling;

• b. aanhef;

• c. lichaam van de regeling;

• d. slotformulier;

• e. ondertekening;

• f. eventuele bijlagen

.

Toelichting:

Tot de aanhef behoort mede de in een wet op te nemen considerans. Zie aanwijzing 109.

Een inhoudsopgave is geen onderdeel van een regeling. Wel kan zij bij de bekendmaking van de regeling in het Staatsblad of de Staatscourant worden opgenomen. Zie aanwijzing 192.

Aanwijzing 95

• 1 Het lichaam van een regeling wordt vervat in een of meer artikelen.

• 2 De artikelen worden doorlopend genummerd met Arabische cijfers. In een omvangrijke regeling kunnen de artikelen per hoofdstuk worden genummerd, onder vermelding van het hoofdstuknummer voor het artikelnummer.

• 3 Bestaat een regeling uit één artikel, dan wordt daarboven de aanduiding "Enig artikel" geplaatst.

Toelichting:

Voorbeelden van regelingen met de in het tweede lid, tweede volzin, beschreven wijze van nummering zijn de Wet milieubeheer en het Vreemdelingenbesluit 2000. De artikelnummering geschiedt in die gevallen als volgt: 1.1, 1.2, 1.3 ......, 2.1, 2.2, 2.3 ..... enz. Er worden geen artikelnummers opgenomen zonder tekst of met de aanduiding "gereserveerd". Zie voor de nummering van artikelen van wijzigingsregelingen aanwijzing 234.

Aanwijzing 96

De hierna genoemde bepalingen van een regeling worden in voorkomende gevallen in afzonderlijke artikelen en in de aangegeven volgorde aan het slot van een regeling opgenomen:

• a. bepaling inzake overgangsrecht;

• b. bepaling over intrekking van een regeling;

• c. bepaling inzake publicatie van de integrale tekst van een regeling;

• d. bepaling inzake inwerkingtreding;

• e. bepaling tot vaststelling van een citeertitel.

Toelichting

Het opnemen van een bepaling als bedoeld in onderdeel c komt alleen voor in de situatie van aanwijzing 246, tweede lid.

Aanwijzing 97

• 1 Indien dit voor de toegankelijkheid van een regeling van belang is, wordt deze systematisch in Arabisch genummerde onderdelen verdeeld.

• 2 Bij een verdeling op één niveau worden de onderdelen "hoofdstuk" of "paragraaf" genoemd.

• 3 Bij een verdeling op twee niveaus worden de onderdelen van het eerste niveau "hoofdstuk" en de onderdelen van het tweede niveau "paragraaf" genoemd.

• 4 Bij een verdeling op meer dan twee niveaus worden de onderdelen in volgorde van omvang "deel", " hoofdstuk", "titel", " afdeling" en "paragraaf" genoemd, met dien verstande dat in ieder geval de aanduidingen "hoofdstuk" en "paragraaf" worden gebruikt.

Toelichting:

De benaming "boek" wordt alleen voor een deel van een wetboek gebruikt.

Het verdient aanbeveling voor de aanduiding van paragrafen het §-teken te gebruiken.

Aanwijzing 98

• 1 De in aanwijzing 97 bedoelde onderdelen van een regeling worden voorzien van een opschrift, waarin de inhoud van het onderdeel beknopt wordt aangeduid.

• 2 Artikelen kunnen van een opschrift worden voorzien.

Aanwijzing 99

• 1 Artikelen kunnen worden verdeeld in leden welke worden aangeduid met Arabische cijfers.

• 2 Een lid wordt niet verdeeld in alinea's.

• 3 Indien de inhoud van een artikel zou leiden tot een groot aantal leden, wordt het artikel zo mogelijk gesplitst in meer artikelen.

Aanwijzing 100

• 1 Indien het bij een opsomming in een artikel ter wille van de duidelijkheid wenselijk is elk onderdeel daarvan op een nieuwe regel te laten beginnen, wordt de volgende werkwijze gevolgd:

  • a. de onderdelen worden aangegeven met de letters a, b, c enzovoort, een eventuele verdere onderverdeling met 1°, 2°, 3° enzovoort, waarbij achter deze letters en cijfers een punt wordt geplaatst;

  • b. binnen de onderdelen wordt niet met een nieuwe zin begonnen;

  • c. de onderdelen worden, met uitzondering van het laatste onderdeel, afgesloten met een puntkomma of een komma.

• 2 Bij een opsomming in een begripsbepaling wordt bij voorkeur een alfabetische volgorde zonder opsommingstekens gehanteerd.

Toelichting:

Is bij een onderdeel van een opsomming een in een afzonderlijke volzin vervatte nadere bepaling nodig, dan wordt deze in een afzonderlijk artikellid opgenomen. Zie ook aanwijzing 123.

Aanwijzing 101

• 1 Indien dit voor de duidelijkheid nodig is, wordt door gebruik van het woord "of" dan wel "en" aan het slot van het voorlaatste onderdeel van een opsomming het alternatieve, onderscheidenlijk cumulatieve karakter van de opsomming tot uitdrukking gebracht.

• 2 Uit de formulering van het artikel moet blijken of een opsomming een limitatief of een enuntiatief karakter heeft.

Toelichting:

Het enuntiatieve karakter van een opsomming kan worden uitgedrukt door de woorden "in ieder geval" of "ten minste", het limitatieve karakter door de woorden "slechts", "uitsluitend", "alleen".

Aanwijzing 102

Bij een regeling worden geen bijlagen opgenomen, tenzij het gaat om de vaststelling van een tabel, formulier, model, kaart of lijst van regelingen of bepalingen dan wel dit anderszins onvermijdelijk is.

Toelichting:

De inhoud van een bijlage is in gelijke mate bindend als de regeling waarbij zij behoort. Bijlagen waarin louter toelichtende informatie wordt verschaft, behoren niet bij een regeling te worden opgenomen. Eventueel kunnen dergelijke bijlagen worden opgenomen bij de toelichting op de regeling.

Aanwijzing 103

Op een bijlage bij een regeling wordt vermeld bij welk artikel van de regeling zij hoort, tenzij dit door het grote aantal artikelen niet doelmatig is.

Aanwijzing 104

• 1 Indien een regeling voorziet in de verplichting of de bevoegdheid tot het vaststellen van uitvoeringsregelingen, wordt ter uitvoering van de hogere regeling zo mogelijk één algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling vastgesteld.

• 2 In een uitvoeringsregeling worden zo mogelijk de indeling en volgorde van de onderdelen, de opschriften van die onderdelen, de wijze van nummering van de artikelen en de volgorde van de artikelen van de hogere regeling in acht genomen.

Voorbeeld

Vreemdelingenwet 2000 en Vreemdelingenbesluit 2000.

Aanwijzing 104a

In een regeling worden, tenzij dit onvermijdelijk is, bepalingen uit een andere regeling, die hetzelfde onderwerp regelen, niet herhaald.

Toelichting:

Het gaat hierbij met name om het vermijden van herhaling in een uitvoeringsregeling van bepalingen uit de delegerende regeling en herhaling in een bijzondere regeling van bepalingen uit algemenere regelingen, zoals het Burgerlijk Wetboek, de Algemene wet bestuursrecht, de Gemeentewet en de Wet milieubeheer.

Hoofdstuk 4. Bijzondere bestanddelen van regelingen

§ 4.1. Opschrift

Aanwijzing 105

Regelingen worden voorzien van een opschrift.

Toelichting:

Het "opschrift" komt overeen met wat voorheen werd aangeduid als "intitulé".

Aanwijzing 106

• 1 Bij de formulering van het opschrift wordt een van de volgende modellen gevolgd:

  • a. in een (rijks)wet:

    (Rijks)wet van ...... (datum) tot/, houdende ......;

  • b. in een algemene maatregel van (rijks)bestuur:

    Besluit van ..... (datum) tot/, houdende ......;

  • c. in een ministeriële (rijks)regeling:

    Regeling van de Minister van/voor /Staatssecretaris van ..... van ...... (datum) tot/, houdende .......

• 2 In een wetsvoorstel worden in het opschrift de woorden ‘Rijkswet/Wet van ..... tot/, houdende .....’ niet opgenomen.

  Voorbeelden:

  - (Wet van 12 december 1985 tot) wijziging van een aantal bepalingen in de wetgeving in verband met het verkrijgen van de hoedanigheid van land in het Koninkrijk door Aruba

  - Besluit van (3 juni 1992), houdende regels voor de horecabedrijven

Toelichting:

Voor een algemene maatregel van bestuur wordt de aanduiding "Besluit" gebezigd, voor een ministeriële regeling de aanduiding "Regeling".

De woorden "Wet van ..... tot/, houdende" worden pas toegevoegd bij de bekendmaking van de wet in het Staatsblad. Degene die de drukproef aanvraagt, draagt hiervoor zorg. In het opschrift van (het ontwerp van) een algemene maatregel van bestuur worden de woorden "Besluit van ... tot/, houdende" wel reeds van begin af aan opgenomen.

Na het opschrift wordt geen punt geplaatst.

Aanwijzing 107

• 1 Het opschrift bevat zo mogelijk enige materiële aanduiding van het onderwerp van de regeling.

• 2 Het opschrift wordt beknopt gehouden.

  Voorbeelden

  • – Wet van 28 juni 2006 tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de invoering van een bromfietsrijbewijs

  • – Wet van 5 juli 2006 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht (verlenging verjaring inzake overtredingen na stuiting)

Toelichting:

Opschriften die slechts een verwijzing inhouden naar artikelen, data en nummers van verdragen, wetten of besluiten, zijn in het algemeen onwenselijk, omdat ze geen informatie geven over het onderwerp van de regeling. Dit geldt ook bij wijzigingsregelingen. Zie ook aanwijzing 108.

Aanwijzing 108

Indien aan een regeling een citeertitel wordt gegeven, wordt deze aan het slot van het opschrift tussen haakjes vermeld.

Voorbeeld: Wet van 20 december 1984, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen (Wet gemeenschappelijke regelingen)

Toelichting:

Bij een wijzigingsregeling kan aan het slot van het opschrift tussen haakjes een aanduiding van het onderwerp van de wijziging worden opgenomen. Zie het tweede voorbeeld bij aanwijzing 107. Dit is echter geen citeertitel en daarin komt niet de term wet, besluit of regeling voor. Slechts in bijzondere gevallen wordt bij een wijzigingsregeling een citeertitel opgenomen (zie aanwijzing 184).

Zie ook aanwijzing 185.

§ 4.2. Aanhef

Aanwijzing 109

• 1 Voor de aanhef van een wet wordt het volgende model gebruikt:

  Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

  Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

  Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat ...... (considerans);

  Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

• 2 Indien het een rijkswet betreft, luidt de laatste alinea:

  Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, de bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk in acht genomen zijnde, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

Aanwijzing 110

• 1 Voor de aanhef van een algemene maatregel van bestuur of een ander koninklijk besluit van regelende aard wordt het volgende model gebruikt:

  Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

  Op de voordracht van Onze Minister(s) van/voor ... /de Staatssecretaris(sen) van ...... van ...... (datum en nummer), gedaan mede namens/in overeenstemming met/na overleg met Onze Minister(s) van/voor ... /de Staatssecretaris(sen) van ......;

  Gelet op ......;

  De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van ...... (datum en nummer));

  Gezien het nader rapport van Onze Minister(s) van/voor ... /de Staatssecretaris(sen) van ...... van ...... (datum en nummer), uitgebracht mede namens/in overeenstemming met/na overleg met Onze Minister(s) van/voor ... /de Staatssecretaris(sen) van ......;

  Hebben goedgevonden en verstaan:

• 2 Indien het een algemene maatregel van rijksbestuur betreft, wordt gesproken van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk en wordt als voorlaatste zinsnede ingevoegd:

  De bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk in acht genomen zijnde;

• 3 In een koninklijk rijksbesluit, geen algemene maatregel van rijksbestuur zijnde, wordt niet naar het Statuut verwezen, tenzij de raad van ministers van het Koninkrijk ter zake heeft overlegd. In dat geval wordt als voorlaatste zinsnede ingevoegd:

  Artikel 10 van het Statuut voor het Koninkrijk in acht genomen zijnde;

Toelichting:

Een voordracht "mede namens" houdt in dat de minister of staatssecretaris namens wie de voordracht plaatsvindt, zelf ook een van de voordragende bewindslieden is (zie aanwijzing 111).

Een voordracht "in overeenstemming met" houdt in dat de betrokken minister of staatssecretaris niet zelf mede voordraagt, maar wel uitdrukkelijk met de vaststelling van het besluit heeft ingestemd.

Een voordracht "na overleg met" houdt in dat bij de voorbereiding van het besluit met de betrokken minister of staatssecretaris overleg is gepleegd.

Voor de wijze waarop de keuze voor een van deze vormen van medebetrokkenheid wordt bepaald zie ook aanwijzing 201 en de toelichting bij aanwijzing 29.

De zinsneden, volgend op de vermelding van de voordracht, worden alleen opgenomen, indien zij van toepassing zijn.

Aanwijzing 111

Indien bij de voordracht tot een voorstel van wet, een algemene maatregel van bestuur of een ander koninklijk besluit van regelende aard meer dan één minister of staatssecretaris is betrokken, verdient een voordracht, uitgaande van één van hen mede namens de andere(n), in het algemeen de voorkeur boven een gezamenlijke voordracht.

Toelichting:

Een gezamenlijke voordracht komt alleen in aanmerking, indien van belang is dat de gelijkwaardigheid van de bemoeienis van de verschillende bewindslieden ook in de voordracht tot uitdrukking wordt gebracht. Ook indien de delegerende wet voorschrijft dat de voordracht voor een algemene maatregel van bestuur of ander koninklijk besluit van regelende aard door twee of meer ministers geschiedt, verdient een voordracht door een van hen, ‘mede namens’ de ander(en) de voorkeur.

Een voordracht "mede namens" veronderstelt uiteraard dat er tussen de betrokken bewindslieden overeenstemming bestaat.

Bij een voordracht ’mede namens’ kan volstaan worden met ondertekening van de memorie of nota van toelichting door de eerstverantwoordelijke bewindspersoon. De medebetrokken bewindspersonen dienen wel allen de wet of het besluit te contrasigneren (zie de aanwijzingen 202 en 221).

Na een voordracht "mede namens" wordt ook het nader rapport "mede namens" uitgebracht, tenzij in het advies een bijzondere reden is gelegen het nader rapport gezamenlijk te ondertekenen. Bij een voordracht "in overeenstemming met" vindt geen medeondertekening van stukken plaats.

Aanwijzing 112

Voor de aanhef van een ministeriële regeling wordt het volgende model gebruikt:

De Minister van/voor.../Staatssecretaris van ......,

Handelende in overeenstemming met de Minister van/voor.../Staatssecretaris van ...... /in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad/na overleg met de Minister van/voor.../Staatssecretaris van ......;

Gelet op ......;

Besluit:

Aanwijzing 113