1. Inleiding
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
1.1. Algemeen
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
Artikel 18 van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna Wet COA) schrijft onder meer voor dat het COA rekening en verantwoording over het voorafgaande
begrotingsjaar aan de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aflegt. Onderdeel
van het afleggen van deze rekening en verantwoording is een onderzoek door de accountant
naar de getrouwheid en rechtmatigheid van de jaarrekening.
In artikel 19 van de Wet COA wordt bepaald dat de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie nadere regels
kan stellen voor de reikwijdte en de intensiteit van de accountantscontrole betreffende
financiële verslaglegging. In dit controleprotocol worden die nadere regels aangereikt.
Het controleprotocol bevat geen aanwijzingen met betrekking tot controle technische
zaken die vanuit het vakgebied van de accountant gebruikelijk zijn en worden verondersteld
bekend te zijn bij de accountant. Nadere aanwijzingen ten behoeve van de accountant
zijn verwoord in hoofdstuk 4.
Het controleprotocol is zodanig van opzet dat vanaf de jaarrekening 2005 het in beginsel
voor een reeks van jaren kan gelden. Zo nodig zal het jaarlijks worden bijgesteld
op grond van feitelijke ontwikkelingen.
1.2. Doel en reikwijdte van het controleprotocol
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
Het doel van het controleprotocol is het aangeven van het kader en het geven van nadere
aanwijzingen en aandachtspunten voor de controle van de jaarrekening van het Centraal
Orgaan opvang asielzoekers (hierna: COA). Het COA-bestuur is primair verantwoordelijk
voor de naleving van het controleprotocol. Het COA-bestuur maakt afspraken met de
accountant inzake de uitvoering.
1.3. Hoofdlijnen van het controleprotocol
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
In het controleprotocol worden de aspecten behandeld die noodzakelijk zijn om op een
uniforme wijze de jaarlijkse accountantscontrole van het COA vorm te geven, zonder
afbreuk te doen aan de eigen vaktechnische verantwoordelijkheid van de controlerend
accountant. Met dit controleprotocol wordt vooral een basis gelegd voor de aansturings-
en verantwoordingsrelatie tussen de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
en het COA.
In de eerste plaats is het object van controle gedefinieerd. Het betreft de jaarrekening
van het COA gericht aan de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie alsmede
de beoordeling van het proces van totstandkoming van de verantwoording van het gevoerde
financieel en materieel beheer en de totstandkoming van de informatie over het gevoerde
beleid.
In het controleprotocol zijn de belangrijkste criteria voor de controle opgenomen.
Het betreft de getrouwheid en de rechtmatigheid van opgenomen financiële informatie
en de totstandkoming van informatie over het beleid, de bedrijfsvoering en het financieel
en materieel beheer.
Tevens wordt het toetsings- en referentiekader (de norm) voor de controle behandeld.
Dit betreft vooral de relevante wet- en regelgeving en de algemeen aanvaarde en gebruikelijke
normen voor wat betreft de getrouwheids- en rechtmatigheidsaspecten in het kader van
de accountantscontrole.
Het controleprotocol geeft verder op hoofdlijnen invulling aan de wijze van controleren
(de controleaanpak). Rekening houdend met de in het controleprotocol aangegeven systematiek,
aandachtspunten en diepgang van de controle zal dit vooral ook een verantwoorde vaktechnische
– op de situatie toegespitste – invulling van de accountant vergen.
De rapportages over de resultaten van de controles vormen de einduitkomsten van de
werkzaamheden die door de accountant zijn verricht en zullen uiteindelijk hun neerslag
vinden in accountantsverklaring en -rapportages.
In dit controleprotocol worden in hoofdstuk 2 relevante definities behandeld. In hoofdstuk
3 is de van toepassing zijnde regelgeving opgenomen en in hoofdstuk 4 worden de aanpak
en resultaten van de jaarlijkse accountantscontrole van de jaarrekening behandeld.
In hoofdstuk 5 wordt in hoofdlijnen ingegaan op de rapportages.
1.4. Verantwoordingsinstructies
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
Separaat van dit controleprotocol kan, op grond van artikel 14 lid 2 Wet COA, de Minister regels stellen met betrekking tot de verstrekking van informatie. De
aanvullende regels worden in een aanvullende instructie aan het COA ter beschikking
gesteld.
Van de aanvullende regels is de sturingsrelatie uitgewerkt in het integraal document
en de verantwoording in het Informatieprotocol.
2. Definities
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
Het COA
Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, bedoeld in artikel 2 van de Wet COA en belast met de taken die beschreven zijn in artikel 3 van de Wet COA. Op het COA is het baten en lasten stelsel van toepassing.
Het bestuur
Het bestuur van het COA, zoals wordt beschreven in artikel 5 van de Wet COA.
De accountant
De deskundige, zoals wordt beschreven in artikel 393, eerste lid van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, die is belast met de controle van de jaarrekening van het COA.
Het financiële verslag
Het financiële verslag is beschreven in artikel 18 eerste lid van de Wet COA en dient binnen 4 maanden na afloop van het boekjaar aan de Minister te worden gezonden.
Het financiële verslag bestaat uit directieverslag, bedrijfsvoeringsverslag, jaarrekening,
overige gegevens en overige niet financiële informatie, zoals vastgelegd in het integraal
document.
Financiële informatie
Tot de financiële informatie wordt gerekend informatie over baten, lasten, kapitaaluitgaven,
kapitaalontvangsten en balansposten, zoals deze uit de administratie blijken, en de
toelichtingen daarbij.
Directieverslag
Het directieverslag (art. 391 boek 2 titel 9 BW) geeft informatie over het verleden en gebeurtenissen na de balansdatum (= 31 december),
toekomstverwachtingen en onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten.
Het bedrijfsvoeringsverslag
Het COA-bestuur neemt in het financiële verslag informatie over de bedrijfsvoering
op waaruit blijkt dat op gestructureerde wijze aandacht is besteed aan de bedrijfsvoering,
dat sprake is geweest van beheerste bedrijfsprocessen en of er specifieke punten van
aandacht met verbeteracties zijn. Het bestuur geeft daarmee informatie over de mate
waarin aan de vooraf gestelde eisen met betrekking tot het bedrijfsvoeringsplan is
voldaan.
Het COA dient in het bedrijfsvoeringsverslag verantwoording op te nemen waarin tenminste
wordt ingegaan op:
De administratieve organisatie;
Risico’s welke geanalyseerd dienen te worden;
De betrouwbaarheid van de interne informatievoorziening;
Instrumenten van sturing en beheersing die dienen te worden ingezet (b.v. als uitvloeisel
van bevindingen van de accountant en op basis van de risicoanalyses);
Maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik;
De wijze van kwaliteitsborging.
De risicoanalyse maakt deel uit van het bedrijfsvoeringsverslag en de onderwerpen
kunnen jaarlijks in overleg met het COA worden vastgelegd in een brief met toezichtsafspraken.
Indien van toepassing dienen onderwerpen vóór 1 september van het voorafgaande jaar
te worden aangeleverd bij het COA.
De jaarrekening
In de jaarrekening wordt door het bestuur van het COA rekening en verantwoording afgelegd
over het financieel beheer van het COA betreffende het verstreken boekjaar.
De jaarrekening bestaat tenminste uit de volgende onderdelen balans, baten- en lastenrekening
en toelichting op de balans en de baten- en lastenrekening.
In de jaarrekening dient tevens de door het COA voorgestelde subsidie-afrekening opgenomen
te worden.
Overige gegevens
Onder de overige gegevens worden de gebeurtenissen na balansdatum en de accountantsverklaring
opgenomen.
Overige niet financiële informatie
De niet financiële informatie over het gevoerde beleid en in het kader van de uitvoering
van de bedrijfsprocessen omvat prijs-, volume- (zogeheten kengetallen) en prestatiegegevens
zoals beschreven in het informatieprotocol.
Het meetsysteem
Het meetsysteem wordt gebaseerd op de kwaliteitseisen zoals deze zijn gedefinieerd
in de productenklapper die behoort tot het integraal document. Het meetsysteem is
gebaseerd op de aan de producten gelieerde prestatie-indicatoren die zijn voorzien
van een norm zoals deze zijn vastgelegd in het integraal document.
De accountantsverklaring
De verklaring bedoeld in artikel 18, derde lid van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers. De accountant dient de uitslag van zijn onderzoek weer te geven in de vorm van een
verklaring omtrent de getrouwheid van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de
daarin opgenomen baten en lasten.
Rapport van bevindingen
De schriftelijke rapportage van de accountant van zijn bevindingen aan het COA bestuur
naar aanleiding van de beoordeling van o.a. de controle van de jaarrekening, de administratieve
organisatie en de interne controle.
Het Integraal Document
Het sturingsmodel waarin afspraken tussen het DGIAV/DVB en het COA zijn vastgelegd.
4. Accountantscontrole
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
4.1. Algemeen
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
De accountant onderzoekt of de jaarrekening voldoet aan de bij of krachtens de wet
gestelde voorschriften en of het financiële verslag, voorzover hij dat kan beoordelen,
met de jaarrekening verenigbaar is.
De accountant heeft de taak van de controle op de naleving van de aan de subsidie
verbonden verplichting. Daarnaast dient de accountant de rechtmatigheid in zijn oordeel
te betrekken. In de brief van 1 juli 2003 (kenmerk 5233156/03/04) is door het Ministerie
van Justitie/Directie Financieel Economische Zaken aan de minister van Financiën toegezegd,
dat voor alle RWT’s ressorterend onder het Ministerie van Justitie, met ingang van
2005 de rechtmatigheidsverklaring wordt opgenomen.
De activiteiten van het COA worden nagenoeg geheel gefinancierd door middel van een
door de DGIAV/DVB toe te kennen algemeen budget, voor te leveren producten, ten laste
van de Rijksbegroting en eventuele aanvullingen zoals beschreven in het Subsidiebesluit.
4.2. Reikwijdte
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
Het accountantsoordeel bij de jaarrekening van het COA houdt in dat de daarin opgenomen
financiële informatie getrouw is weergegeven en rechtmatig tot stand zijn gekomen.
De bevindingen dienen door de accountant gerapporteerd te worden.
4.2.1. Getrouwheid
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
Ten aanzien van de getrouwheid van de jaarrekening wordt aangesloten bij wat maatschappelijk
en in het accountantsberoep gebruikelijk is. Getrouwheid kan worden gedefinieerd als
in overeenstemming met de werkelijkheid, met andere woorden: juist, volledig, tijdig,
bestaand, aanvaardbaar (waardering) en toereikend (presentatie en toelichting). Verwezen
wordt verder naar de definitie die is opgenomen in het Handboek Controle Departementale
Auditdiensten (hierna DAD).
4.2.2. Rechtmatigheid
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
De hiernavolgende toelichting van het begrip rechtmatigheid en de rechtmatigheidseis
is ontleend aan het Handboek Controle DAD.
‘Aan de balansposten, lasten en baten wordt de eis van rechtmatigheid gesteld. Rechtmatig
betekent allereerst dat balansposten en lasten tot stand komen binnen de grenzen die
in het integraal document zijn vastgesteld. Rechtmatig betekent voorts dat de lasten
en baten en de daaraan ten grondslag liggende balansposten en rechten tot stand zijn
gekomen in overeenstemming met (andere) van toepassing zijnde (wettelijke) regelingen’.
Van de accountant worden die werkzaamheden verwacht die hij moet verrichten ter vaststelling
dat de in de jaarrekening opgenomen balansposten, lasten, baten en overige gegevens
tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de beschikking en andere van toepassing
zijnde regelingen. Hiertoe behoort o.a. het Europees aanbesteden. Gezien de aanbestedingskalender
voor het Europees aanbesteden zullen voor een aantal kostencategorieën op 1-1-2005
geen Europees aanbestede contracten aanwezig zijn. In het kader van de overgangsregeling
voor Europees aanbesteden van contracten zullen de uitgaven voor deze kostencategorieën
vanaf 1-1-2005 tot datum ingang van het betreffende Europees aanbestede contract nog
niet als onrechtmatig worden aangemerkt. Over de voortgang van het aanbesteden van
voor 1-1-2005 niet Europees aanbestede contracten zal in het rapport van bevindingen
verslag worden gedaan.
4.3. De totstandkoming van de informatie over de bedrijfsvoering
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
De accountant beoordeelt de totstandkoming van de rapportage over de bedrijfsvoering
zoals weergegeven in het bedrijfsvoeringsverslag en rapporteert daarover in het rapport
van bevindingen.
Door de accountant wordt bij de eindcontrole van de jaarrekening het proces van het
uitvoeren van de risicoanalyse getoetst. Tevens wordt het proces van implementatie
van de als gevolg van de risicoanalyse benoemde beheersmaatregelen getoetst.
Tevens vindt een marginale toets op de inhoud van de informatie over de bedrijfsvoering
plaats met eigen bevindingen van de accountant en de accountant rapporteert hierover
in het rapport van bevindingen.
4.4. Controleaanpak
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
4.4.1. Algemeen
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
De controle wordt verricht in overeenstemming met in Nederland algemeen aanvaarde
richtlijnen met betrekking tot controleopdrachten.
De accountant zal zich bij zijn controle veelal baseren op een (risico)analyse. De
administratieve organisatie en de interne controle bij het COA worden in deze (risico)analyse
betrokken. Op basis van de (risico)analyse komt de accountant tot een optimale afweging
van de in te zetten controlemiddelen. Deze afweging kan resulteren in een systeemgerichte
controleaanpak (gebruikmakend van de administratieve organisatie en interne controlemaatregelen)
en/of in meer of mindere mate gegevensgerichte controles. Volledigheidshalve wordt
opgemerkt dat naast de administratieve organisatie en interne controlemaatregelen
bij het COA tevens de door het COA uitgevoerde risicoanalyse en interne audits van
belang kunnen zijn voor de afweging. Aangezien deze aanpak leidt tot maatwerk en/of
werkafspraken, is het voorschrijven van een gedetailleerde aanpak niet mogelijk.
De controle dient zodanig te worden uitgevoerd opdat een redelijke mate van zekerheid
wordt verkregen over het feit dat de verantwoording geen onjuistheden van materieel
belang bevat. In het algemeen gesteld richt de accountant zijn controle zodanig in
dat hij met een betrouwbaarheid van 95% en een nauwkeurigheid van 99% de uitspraak
kan doen, dat in de jaarrekening geen onjuistheden voorkomen, die groter zijn dan
de voorgeschreven toleranties. Deze richtlijn met betrekking tot de betrouwbaarheid
is ontleend aan het Handboek DAD.
Hiernaast kan de DGIAV/DVB aanvullende controlevoorschriften voorschrijven.
4.4.3. Waarderingsafspraken
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
De jaarrekening dient opgesteld te worden in overeenstemming met de waarderingsgrondslagen
zoals opgenomen in het integraal document.
4.4.4. Toleranties
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
De goedkeuringstoleranties en de hiernavolgende toelichting zijn ontleend aan het
Handboek DAD.
Fouten
‘Het tolerantiebedrag wordt berekend door 1% te nemen van de omvangbasis, dus: 1%
van de baten. Indien de som van de fouten het tolerantiebedrag overtreft, d.w.z. van
materieel belang is, geeft de accountant in plaats van een goedkeurende accountantsverklaring
een accountantsverklaring met beperking. Als de som van fouten wezenlijk is, meer
dan 3%, dan voldoet de verantwoording niet aan de eraan te stellen eisen en zal de
accountant derhalve een afkeurende verklaring geven’.
Overigens wordt opgemerkt dat, indien bepaalde financiële stromen zeer bijzonder van
samenstelling of aard zijn waardoor een verkeerde omvangbasis zou ontstaan, de correcties
op de omvangbasis wenselijk zijn. Bij de vaststelling van de omvangbasis van de saldibalans
worden niet alle posten meegeteld (zie Handboek DAD).
Onzekerheden
De situatie kan zich voordoen dat de accountant op basis van objectieve verhinderingen
tijdens het onderzoek geen zekerheid kan verkrijgen ten aanzien van de rechtmatigheid
of de getrouwe weergave van bepaalde financiële stromen. Deze beperkingen in de controle
kunnen beperkt van invloed zijn op de uiteindelijke oordeelsvorming over de verantwoording
maar kunnen ook leiden tot het onthouden van een oordeel. Voor deze beperkingen zijn
ook kritische grensbedragen vastgesteld. De volgende percentages worden gehanteerd:
3% (beperking) en 10% (oordeelonthouding).
Bijgaande tabel is ter indicatie van de te hanteren tolerantiegrenzen in relatie tot
de accountantsverklaring.
Tabel 2: Tolerantiegrenzen
|
Soort verklaring
|
Goedkeurend
|
Met beperking
|
Oordeelonthouding
|
Afkeurend
|
|
Fouten in de jaarrekening (% lasten)
|
< 1%
|
> 1% < 3%
|
N.v.t.
|
> 3%
|
|
Onzekerheden in de controle (% lasten)
|
< 3%
|
> 3% < 10%
|
> 10%
|
N.v.t.
|
4.4.5. Overige niet financiële informatie
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
De accountant toetst of de niet-financiële informatie zoals opgenomen in het financiële
verslag op een deugdelijke wijze tot stand is gekomen en rapporteert hierover in het
rapport van bevindingen.
Uitgangspunt hierbij is, dat de niet financiële informatie, zoals opgenomen in het
financiële verslag van het COA, minimaal de niet financiële informatie bevat uit de
begroting/verantwoording van het Ministerie van Justitie. De aanvullende niet financiële
informatie onderwerpen dienen vóór 1 september van het voorafgaande jaar te worden
aangeleverd bij het COA, bij latere aanbieding wordt dit in overleg met het COA besproken.
Bijlage Toelichting controleprotocol
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
Toelichting rechtmatigheid
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
De normering is vaak – maar niet altijd – vastgelegd in nadere regelgeving en/of uitvoeringsvoorschriften.
Ter handreiking worden de volgende rechtmatigheidseisen in algemene zin gesteld:
-
– De kosten dienen een (publiek en maatschappelijk relevant) doel (functionaliteitseis);
-
– Het dient aannemelijk te zijn dat de desbetreffende kosten ook daadwerkelijk voor
dat doel zijn gedaan en dat de (tegen)prestatie is verricht (aannemelijkheidseis).
Bij de beoordeling van de rechtmatigheid worden de kosten getoetst aan deze twee algemene
eisen. Deze toetsing vindt ook plaats indien nadere gecodificeerde normen in de vorm
van uitvoeringsvoorschriften ontbreken. Het is derhalve niet zo dat de kosten nimmer
als rechtmatig kan worden gekwalificeerd wanneer dergelijke regels ontbreken.
Voorgaande algemene eisen kunnen als volgt nader geoperationaliseerd worden naar minimale
eisen inzake de rechtmatigheid van de kosten respectievelijk een opbrengst:
De kosten moeten binnen de vastgestelde begrotingskaders vallen:
De kosten zijn, behalve in uitzonderingsgevallen, onderbouwd met originele ‘stukken’
(de kosten zijn gemaakt). De stukken worden voorzien van een blokstempel waaruit de
prestatieverklaring, registratie, fiattering en betaling blijkt;
Aan de hand van een bewijs(stuk) kan worden vastgesteld dat de (tegen)prestatie daadwerkelijk
is geleverd;
Er is in voldoende mate sprake van functiescheiding binnen de organisatie (verbruiken,
autoriseren, registreren en betalen) met betrekking tot de behandeling van kosten;
Voor het doen van kosten en het aangaan van kosten gelden regels waaraan voldaan moet
worden (bijv. aanbestedingsrichtlijnen);
De betaling is gedaan tot het juiste bedrag, op het juiste tijdstip, aan de juiste
persoon en is door de juiste, en tot het doen van uitgaven bevoegde persoon.
Toelichting fouten en onzekerheden
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
Fouten
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
Wanneer bij de controle van de financiële informatie een afwijking van één van de
criteria rechtmatigheid en/of getrouwe weergave wordt geconstateerd, wordt dat als
een fout aangemerkt. Wanneer de jaarrekening niet is opgesteld overeenkomstig de inrichtingsvoorschriften
en/of de toelichting is niet toereikend, dan wordt dit apart in het oordeel vermeld.
Er is in het algemeen geen relatie tussen een rechtmatigheidsfout en een niet-getrouwe
weergave. Een onrechtmatig bedrag kan op de juiste wijze in de financiële verantwoording
zijn weergegeven. Onrechtmatigheid leidt dus niet automatisch tot niet-getrouwe weergave.
Een niet-getrouwe weergave leidt niet automatisch tot onrechtmatigheid. Voor het omgaan
met geconstateerde fouten geldt een gedragslijn, waarbij onderscheid wordt gemaakt
tussen fouten die wel en fouten die geen invloed hebben op de hoogte van de financiering:
Geconstateerde materiële fouten moeten door het COA in de jaarrekening worden gecorrigeerd;
Voor alle geconstateerde fouten gelden de in de tabel van paragraaf 4.4.4 vermelde
toleranties.
Niet-gecorrigeerde fouten dienen tenminste met een nadere indicatie van de materialiteit
te worden vermeld in het accountantsrapport en waar nodig te leiden tot vermelding
in de accountantsverklaring.
Onzekerheden
[Regeling vervallen per 18-03-2020 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2019]
Er is onder meer sprake van een onzekerheid indien door tekortkomingen in het financiële
beheer niet vastgesteld kan worden of de betreffende bedragen al dan niet rechtmatig
of al dan niet getrouw zijn weergegeven.
Onzekerheden die van invloed kunnen zijn op de financiering dienen niet alleen adequaat
te worden toegelicht in de jaarrekening maar ook met een nadere indicatie te worden
vermeld in het accountantsrapport en – waar nodig – te leiden tot vermelding in de
accountantsverklaring.
Voor nadere richtlijnen en het omgaan met kwalitatieve aspecten als aard en oorzaak
van fouten en onzekerheden wordt verwezen naar de richtlijnen voor de accountantscontrole.
