Aanwijzingen voor de regelgeving

Geldend van 29-05-2002 t/m 31-12-2004

Circulaire van de Minister-President van 18 november 1992

Hoofdstuk 1. Toepassingsbereik

Aanwijzing 1

Deze aanwijzingen hebben betrekking op regelingen die onder ministeriële verantwoordelijkheid tot stand komen en, voor zover uitdrukkelijk aangegeven, op verdragen, bindende besluiten van organen van de Europese Gemeenschappen en andere besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Toelichting:

Zie voor de toepasselijkheid van de aanwijzingen op internationale en communautaire regelingen de hoofdstukken 7 en 8.

Aanwijzing 2

Onder regelingen worden in deze aanwijzingen verstaan:

  • a. algemeen verbindende voorschriften;

  • b. interne regelingen;

  • c. beleidsregels.

Toelichting:

Zie voor een nadere omlijning van deze begrippen aanwijzing 19 en titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht.

Aanwijzing 3

Op beleidsregels zijn deze aanwijzingen van toepassing, voor zover de aard van de beleidsregels zich daartegen niet verzet.

Toelichting:

Aan beleidsregels behoeft niet altijd de eis te worden gesteld dat zij ook wat betreft vormgeving het karakter van regelgeving hebben. Indien mogelijk dienen echter beleidsregels te worden ingedeeld in artikelen. Op beleidsregels in artikelvorm zullen de op vormgeving van regelingen betrekking hebbende aanwijzingen onverkort kunnen worden toegepast. Aanwijzingen van inhoudelijke aard, met name die betreffende het gebruik van regelgeving (§ 2.1), zullen op alle vormen van beleidsregels toepassing kunnen vinden.

Aanwijzing 4

Deze aanwijzingen worden in acht genomen door de ministers en staatssecretarissen en de onder hen ressorterende dienstonderdelen en personen die bij de voorbereiding en vaststelling van regelingen zijn betrokken.

Toelichting:

De aanwijzingen kunnen zich naar hun aard niet richten tot niet onder het gezag van ministers en staatssecretarissen werkzame participanten in het proces van regelgeving, zoals de Staten-Generaal, adviescolleges op het terrein van de wetgeving, zelfstandige bestuursorganen, organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en decentrale overheden. De Aanwijzingen kunnen deze organen dus niet binden. Niettemin verdient het aanbeveling dat de Staten-Generaal met de aanwijzingen rekening houden. Wat de Tweede Kamer betreft, verdient het aanbeveling dat op de aanwijzingen acht wordt geslagen bij het opstellen van amendementen en initiatiefvoorstellen van wet. Met de beide kamers zijn overigens op sommige in deze aanwijzingen behandelde punten (§ 6.2 t/m 6.4) procedurele afspraken gemaakt. Dit laatste geldt ook voor de Raad van State. Desgewenst zal over de toepassing van de aanwijzingen door de Staten-Generaal nog nader overleg plaatsvinden. Voor zover adviescolleges en zelfstandige bestuursorganen betrokken zijn bij de opstelling van regelingen of de advisering daarover, is het van belang dat rekening wordt gehouden met de aanwijzingen. Wat betreft organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie wordt verwezen naar het nader standpunt van het kabinet over de toekomst van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (Kamerstukken II 1996/97, 25 091, nr. 2) waarin gesteld wordt dat PBO-regelingen in het algemeen dienen te voldoen aan de Aanwijzingen voor de regelgeving, met name aan de aanwijzingen 6 tot en met 18. In de bijlage bij dit kabinetsstandpunt is een overzicht gegeven van algemene aandachtspunten bij het opstellen van PBO-regelingen, welke punten uit deze aanwijzingen voortvloeien. Voorts zij er op gewezen dat overleg over de wederzijdse aanpak bij de verbetering van de kwaliteit van de regelgeving van de centrale overheid en van de decentrale overheden nuttig kan zijn.

Aanwijzing 5

Afwijking van deze aanwijzingen is slechts toegestaan, indien onverkorte toepassing daarvan uit een oogpunt van goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten zou leiden.

Toelichting:

De aanwijzingen hebben voor de in aanwijzing 4 genoemden bindende kracht. Er kunnen zich echter gevallen voordoen waarin toepassing van een aanwijzing uit een oogpunt van goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten leidt. Daartoe is in de onderhavige aanwijzing een geclausuleerde afwijkingsmogelijkheid opgenomen. Het is in het bijzonder de taak van de departementale wetgevingsafdelingen erop toe te zien dat van deze mogelijkheid een terughoudend en gemotiveerd gebruik wordt gemaakt.

Voor zover aanwijzingen elementen bevatten die reeds uit algemeen verbindende voorschriften voortvloeien, zal uiteraard van afwijking geen sprake kunnen zijn.

Hoofdstuk 2. Algemene onderwerpen van regelgeving

§ 2.1. Gebruik van regelgeving

Aanwijzing 6

  • 1 Tot het tot stand brengen van nieuwe regelingen wordt alleen besloten, indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan.

  • 2 Met het doen van uitspraken en toezeggingen over nieuwe regelingen wordt grote terughoudendheid betracht.

Toelichting:

Terughoudendheid met het doen van uitspraken en toezeggingen over nieuwe regelgeving is onder alle omstandigheden geboden. Zij is echter volstrekte noodzaak, indien nog niet vaststaat dat een dergelijke uitspraak of toezegging gestand kan worden gedaan of duidelijk is welke lasten met de nieuwe regeling gemoeid zijn.

Aanwijzing 7

Alvorens tot het treffen van een regeling wordt besloten, worden de volgende stappen gezet:

  • a. kennis wordt vergaard van de relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot het bewuste onderwerp;

  • b. de doelstellingen die worden nagestreefd, worden zo concreet en nauwkeurig mogelijk vastgesteld;

  • c. onderzocht wordt of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren dan wel daarvoor overheidsinterventie noodzakelijk is;

  • d. indien overheidsinterventie noodzakelijk is, wordt onderzocht of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door aanpassing of beter gebruik van bestaande instrumenten dan wel, indien dit niet mogelijk blijkt, welke andere andere mogelijkheden daartoe bestaan;

  • e. de diverse mogelijkheden worden zorgvuldig tegen elkaar afgewogen.

Toelichting:

Onderdeel a: Kennis feiten en omstandigheden. Kennis van de relevante feiten en omstandigheden is noodzakelijk om tot een verantwoorde besluitvorming te kunnen komen.

Allereerst moet de betrokken kennis worden gebruikt voor het formuleren van de doelstellingen. Vervolgens is zij nodig voor de beantwoording van de vraag in hoeverre overheidsinterventie nodig is en voor de afweging van de verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie. Gewoonlijk vindt het verzamelen van de gegevens overigens gefaseerd plaats. Voor elke nieuwe stap in het besluitvormingsproces zijn veelal weer nieuwe (meer gedetailleerde) gegevens nodig.

Onderdeel b: Nauwkeurige doelstellingen. Een zo concreet en nauwkeurig mogelijke vaststelling van doelstellingen houdt in dat verschillende doelstellingen duidelijk worden onderscheiden. Waar dat mogelijk en relevant is, dient ook te worden vastgesteld binnen welke termijn ernaar wordt gestreefd een doelstelling te bereiken. Indien kwantificering, financieel of anderszins, van een doelstelling mogelijk is, dient deze ook te geschieden.

Onderdeel c: Noodzaak overheidsinterventie. Slechts voor zover het zelfregulerend vermogen van de maatschappij tekortschiet, moet worden gedacht aan overheidsmaatregelen. Zie voor een voorbeeld van (wettelijk geconditioneerde) zelfregulering: artikel 26, vijfde lid, van de Wet op het consumentenkrediet. Zie verder aanwijzing 8.

Onderdeel d: Alternatieven overheidsinterventie. Bij het onderzoek naar de mogelijkheden die de overheid ten dienste staan om een doelstelling te bereiken, dienen de verschillende denkbare alternatieven de revue te passeren. Het gaat daarbij evenzeer om instrumenten die door middel van wetgeving worden gecreëerd, zoals ge- en verboden, een vergunningenstelsel en een heffingenstelsel, als om andere middelen, zoals feitelijk optreden van de overheid en subsidies. Overigens brengt het uitgangspunt van de rechtsstaat mee dat ten aanzien van deze andere middelen, in verband met het bieden van rechtswaarborgen, veelal ook wettelijke voorzieningen moeten worden getroffen.

Het onderzoek naar de mogelijkheden tot overheidsinterventie kan overigens ook tot de slotsom leiden dat de overheid de betrokken doelstellingen niet kan realiseren. Dan moet van overheidsinterventie worden afgezien.

Wat wettelijke regelingen betreft kunnen te onderzoeken varianten zowel betrekking hebben op de opzet van een wettelijke regeling als zodanig als op onderdelen van een regeling (bij voorbeeld het systeem van rechtsbescherming waarvoor wordt gekozen).

Overigens zij opgemerkt dat het van de aard van het betrokken geval zal afhangen of de in deze aanwijzing bedoelde onderzoeken omvangrijk dienen te zijn of heel beperkt van aard kunnen blijven. Het is echter wel noodzakelijk dat de in deze aanwijzing bedoelde stappen in alle gevallen waarin het treffen van een regeling een van de mogelijkheden is, worden gezet.

Aanwijzing 7a

Bij het voorbereiden van een regeling die verband houdt met ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie wordt het toetsingskader uit de nota `Wetgeving voor de elektronische snelweg' (Kamerstukken II 1997/98, 25 880, nr. 2, blz. 185-187) in acht genomen.

Aanwijzing 8

Bij het bepalen van de keuze voor een mogelijkheid tot overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken wordt zoveel mogelijk aangesloten bij het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren.

Toelichting:

Indien het zelfregulerend vermogen van de maatschappij tekortschiet om een doelstelling te bereiken, dient te worden bezien of dit vermogen door overheidsmaatregelen kan worden versterkt. Direct overheidsingrijpen is slechts op zijn plaats, indien van het zelfregulerend vermogen van de maatschappij - ook versterkt met ondersteunende overheidsmaatregelen - niet voldoende resultaten te verwachten zijn.

Ook wanneer overheidsinterventie noodzakelijk is, kan aangesloten worden bij het zelfregulerende vermogen door gebruik te maken van normalisatie en certificatie. Bij of krachtens de wet kan bijvoorbeeld worden bepaald dat door het naleven van normalisatienormen of het bezit van een certificaat aan wettelijke eisen wordt voldaan of dat het wettelijk vermoeden ontstaat daaraan te voldoen. Voor de afweging wanneer en in welke mate dit aanvaardbaar is, is met name paragraaf 2.1 van de aanwijzingen relevant. In het bijzonder moet erop worden toegezien dat de mededinging niet onnodig wordt verstoord en dat wordt voorkomen dat de burger of het bedrijfsleven wordt geconfronteerd met dubbele uitvoeringslasten tengevolge van het naast elkaar gelden van publieke en private normen. Bij verwijzing naar normalisatienormen die verder gaan dan het publieke belang vereist, blijft de verwijzing beperkt tot het voor dat belang relevante deel van de normen. De wetgever zal steeds zoveel mogelijk moeten nagaan of bij totstandkoming van de normen alle relevante belangen betrokken zijn.

Bezien moet worden of uit het Europees recht of ander internationaal recht voortvloeit dat naast Nederlandse ook buitenlandse normen, certificaten of certificerende instellingen dienen te worden erkend.

Bedacht moet worden dat de certificerende en accrediterende instellingen bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zijn voor zover hun openbaar gezag is toegekend. In dat geval is paragraaf 4.5a (zelfstandige bestuursorganen) van belang. Ook wordt gewezen op de aanwijzingen 92 (statische en dynamische verwijzing) en 190 (kenbaarheid van normen), die van belang zijn voor normen van niet-publiekrechtelijke oorsprong en buitenlandse of internationale normen.

Zie ook het MDW-rapport Normalisatie en certificatie (februari 1996), het kabinetsstandpunt daarbij (Kamerstukken II 1995/96, 24 036, nr. 15) en het rapport van de ICHW-rapport Normalisatie en certificatie (april 1998).

Aanwijzing 9

Bij de afweging van verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken wordt in ieder geval gelet op de volgende aspecten:

  • a. de mate waarin verwacht mag worden dat een regeling het beoogde doel zal helpen te verwezenlijken;

  • b. de neveneffecten van een regeling;

  • c. de lasten van een regeling voor de overheid enerzijds en burgers, bedrijven en instellingen anderzijds.

Toelichting:

Onderdeel a: Effectiviteit. Wat het onder a bedoelde aspect betreft verdienen bij een overwogen regeling onder meer de uitvoerbaarheid en de te verwachten mate van naleving ervan aandacht. Aandachtspunt moet daarbij ook de mogelijkheid tot handhaving zijn. In het oog dient in dit verband te worden gehouden dat naar mate de in een regeling vervatte normen en bestuurlijke instrumenten voor de justitiabelen minder vanzelfsprekend zijn, de naleving - en bijgevolg ook de handhaving - daarvan problematischer is. Zie ten aanzien van de handhaving verder aanwijzing 11.

Onderdeel b: Neveneffecten. Met betrekking tot het onder b bedoelde aspect zij het volgende opgemerkt. Is er sprake van een beoogd neveneffect, dan is een (secundaire) doelstelling van de regeling in het geding. Deze dient dan ook als zodanig te worden aangewezen. Bij onbedoelde neveneffecten moet worden bezien in hoeverre deze de aanvaardbaarheid van een regeling niet negatief beïnvloeden. Negatieve beïnvloeding kan aanleiding zijn van een regeling af te zien. Anderzijds dient slechts tot het tot stand brengen van een regeling te worden besloten indien zij geschikt lijkt de gekozen doelstelling(en) te realiseren. Er is sprake van een onzuivere afweging indien positieve maar onbedoelde neveneffecten de doorslag zouden geven om een regeling in te voeren die onvoldoende adequaat lijkt voor het verwezenlijken van de gekozen doelstelling(en).

Welke de negatieve neveneffecten van een maatregel zullen zijn, moet steeds in breed verband worden onderzocht. Aandacht verdient daarbij onder meer ook in hoeverre een maatregel van verstorende invloed zal zijn op het effect dat bestaande regelingen hebben. De werking van een regeling kan worden verstoord doordat een nieuwe regeling het voor de justitiabele minder aantrekkelijk maakt aan eerstbedoelde regeling te voldoen. Voorts kan een nieuwe regeling naast reeds bestaande regelingen tot gevolg hebben dat een zodanige cumulatie van verplichtingen ontstaat dat de bereidheid tot naleving van de betreffende regelingen afneemt.

Gevolgen voor sociaal-economische ontwikkeling. Met name dient verder steeds te worden bezien welke gevolgen voor de sociaal-economische ontwikkeling direct of indirect uit een maatregel kunnen voortvloeien. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan gevolgen voor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven (nationaal en internationaal), de flexibiliteit van de markt, de afzetontwikkeling (binnenlandse en buitenlandse markt), de werkgelegenheid, de rentabiliteit van ondernemingen, de investeringsgeneigdheid en de beloningsstructuur.

Bedacht moet verder worden dat het overgaan tot overheidsingrijpen op een tot dusver door de overheid niet betreden terrein nogal eens het begin inhoudt van een langdurig proces van in intensiteit toenoemende overheidsbemoeienis, dat leidt tot maatschappelijke verstarringen. Zulke verstarringen zijn vaak slechts ten koste van grote inspanningen ongedaan te maken.

Onderdeel c: Uitvoeringslasten. Wat het onder c bedoelde aspect betreft zij verder verwezen naar de aanwijzingen 13, 14 en 15.

Tot slot zij vermeld dat ten aanzien van de verschillende te overwegen mogelijkheden tot overheidsinterventie de onder a, b en c bedoelde aspecten alle in onderlinge samenhang onder de loep dienen te worden genomen. Hierbij kunnen ex ante evaluatie-instrumenten, zoals de Tafel van Elf (Ministerie van Justitie), de Bedrijfseffectentoets (Ministerie van Economische Zaken), de Milieueffectentoets (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu) en andere binnen de desbetreffende ministeries ontworpen toetsen behulpzaam zijn.

Aanwijzing 10

  • 1 Gestreefd wordt naar duidelijkheid en eenvoud van regelingen en naar een bestendig karakter daarvan.

  • 2 Indien een regeling bij wijze van experiment dient te worden ingevoerd, wordt het tijdelijk karakter in de regeling tot uitdrukking gebracht.

Toelichting:

Eerste lid: Bestendigheid van regelingen. Een regeling is bestendig indien zij niet frequent behoeft te worden gewijzigd. Het verdient aanbeveling naar zo groot mogelijke bestendigheid van regelingen te streven. Dit betekent dat het beleid in beginsel duidelijk moet zijn alvorens tot het treffen van een regeling wordt overgegaan.

Tweede lid: Experimentele regelingen. Een en ander laat onverlet dat soms behoefte bestaat aan regelingen met een experimenteel karakter. Tot een dergelijke regeling moet overigens niet te snel worden overgegaan. In bepaalde gevallen moet de wetgever tot het nemen van maatregelen besluiten zonder dat geheel kan worden overzien wat de effecten daarvan zullen zijn. Het kan ook aangewezen zijn om, terwijl een wet in hoofdzaak blijft gelden, in bepaalde regio’s dan wel ten aanzien van bepaalde personen of instellingen een ander dan het in de wet neergelegde beleid te voeren met het oog op een overwogen wijziging van de wet. Aan een dergelijke experimentele regeling dient wel een tijdelijk karakter te worden gegeven. Zie in dit verband de aanwijzingen 181 tot en met 183.

Aanwijzing 11

  • 1 Tot het treffen van een regeling wordt niet besloten dan nadat is nagegaan of in voldoende mate handhaving te realiseren valt.

  • 2 Hierbij wordt onderzocht of handhaving het beste langs bestuursrechtelijke, civielrechtelijke of strafrechtelijke weg dan wel op andere wijze kan plaatsvinden.

Toelichting:

Eerste lid: Handhavingsmogelijkheden. Voor het realiseren van een met een regeling beoogde doelstelling is onontbeerlijk dat de regeling wordt gehandhaafd. Of handhaving in voldoende mate mogelijk is, dient derhalve te worden onderzocht voordat tot het treffen van de regeling wordt besloten. In het bijzonder geldt dit indien de regeling ge- of verboden bevat, maar ook in andere gevallen - bij voorbeeld met betrekking tot voorschriften die aan een vergunning worden verbonden - is het handhavingsaspect van betekenis.

Uit het onderzoek moet blijken welke inspanningen nodig worden geacht voor de preventieve en repressieve handhaving ervan. Bij wetsvoorstellen die uit een oogpunt van uitvoering en handhaving ingrijpende veranderingen tot gevolg hebben, worden die bevindingen neergelegd in handhaafbaarheids- en uitvoerbaarheidsrapporten. Over de handhavingsmogelijkheden moet reeds voordat tot het treffen van de regeling wordt besloten worden overlegd tussen de ontwerpers van de beoogde regeling en de instanties die met de uitvoering en handhaving van de regeling zullen worden belast.

De volgende aspecten zijn bij de beoordeling van de handhaafbaarheid in ieder geval van belang:

  • - een regel moet zo weinig mogelijk ruimte laten voor interpretatiegeschillen;

  • - uitzonderingsbepalingen moeten tot een minimum worden beperkt;

  • - regels moeten zo veel mogelijk zijn gericht op zichtbare dan wel objectief constateerbare feiten;

  • - regels moeten werkbaar zijn voor degenen tot wie de regels zijn gericht en voor de personen die met handhaving zijn belast.

    Tweede lid: Handhavingsmethoden. In dit verband moeten ook de verschillende handhavingsmethoden tegen elkaar worden afgewogen. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan bestuursrechtelijke, civielrechtelijke en strafrechtelijke middelen. Ook kan echter gedacht worden aan de mogelijkheden die het tuchtrecht biedt, en aan preventieve middelen zoals voorlichting. Voor elk van de repressieve handhavingsmethoden dient verder aandacht te worden besteed aan de mogelijke sancties. Bij de afweging van de verschillende mogelijkheden dienen de aspecten, bedoeld in aanwijzing 9, aan de orde te komen. In bepaalde gevallen is het aangewezen niet voor één handhavingsmethode te kiezen maar voor een combinatie van verschillende methoden. Overigens dient ervoor te worden gewaakt dat niet zonder noodzaak wordt voorzien in een cumulatie van sanctiemogelijkheden voor de handhaving van één verplichting.

Een keuze voor het strafrecht valt in het algemeen slechts te rechtvaardigen indien aannemelijk wordt gemaakt dat bestuursrechtelijke, privaatrechtelijke en tuchtrechtelijke oplossingen te kort schieten. Bestuursrechtelijke handhaving kan een goed alternatief bieden, mits aan de eisen die uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de mens en de fundamentele vrijheden volgen, wordt voldaan. Zie verder ook aanwijzing 139. Indien toch wordt gekozen voor strafrechtelijk te sanctioneren bepalingen, vereist de formulering van de elementen van de delictsomschrijvingen bijzonder veel zorg (zie aanwijzing 144). Hierover moet in voorkomende gevallen worden overlegd met het Ministerie van Justitie of rechtstreeks met het openbaar ministerie.

Bij het in deze aanwijzing bedoelde onderzoek moet in het oog worden gehouden dat de justitiële en bestuurlijke handhavingscapaciteit beperkt is.

Aanwijzing 11a

Indien de noodzaak tot het vaststellen van een wet is komen vast te staan, wordt in beginsel meteen een wetsvoorstel opgesteld, zonder daaraan een voorontwerp of beleidsnota vooraf te laten gaan.

Toelichting:

Met voorontwerpen en beleidsnota’s moet alleen worden gewerkt als de snelheid van het wetgevingsproces daarmee is gediend, doordat in een vroeg stadium duidelijk moet worden welke voornemens op voldoende maatschappelijk draagvlak en parlementaire steun kunnen rekenen.

Aanwijzing 12

Een regeling wordt op zodanige wijze ingericht dat zij zo weinig mogelijk conflicten oproept. Daartoe wordt onder meer aan het volgende voldaan:

  • a. het aantal beslismomenten waartoe toepassing van de regeling aanleiding geeft, wordt tot een minimum beperkt;

  • b. ingeval bestuurlijke boetes mogelijk worden gemaakt, worden daarvoor bindende tarieven vastgesteld;

  • c. de aard en omvang van uitkeringen, voorzieningen en andere voordelen worden zo duidelijk mogelijk in algemeen verbindende voorschriften of goed kenbaar gemaakte beleidsregels omschreven.

Toelichting:

Noodzaak conflictbeperking. Tot op zekere hoogte is het onvermijdelijk dat regelingen waarbij aan de burger lasten worden opgelegd of die hem aanspraak geven op bepaalde voordelen, aanleiding geven tot conflicten. Het is echter gewenst dat deze conflicten tot een minimum worden beperkt. Deze wenselijkheid is er allereerst vanuit een sociaal-maatschappelijk oogpunt. Daarnaast is beperking van het aantal conflicten gewenst om de lasten die verbonden zijn aan de rechtsbescherming ter zake van de toepassing van de regeling, zo laag mogelijk te houden.

Gelet hierop dient bij de keuze uit varianten van een regeling ook de mate waarin over de toepassing daarvan conflicten zijn te verwachten, in beschouwing te worden genomen.

Conflictopwekkende factoren. Onder meer zijn regelingen in bijzondere mate conflictopwekkend indien zij een van de volgende kenmerken vertonen:

  • - het verkrijgen van een uitkering, een voorziening, een restitutie of een ander voordeel wordt afhankelijk gesteld van individueel bepaalde omstandigheden zoals het hebben van een ziekte of gebreken dan wel het zijn van ondernemer;

  • - belanghebbenden worden met een reeks van beschikkingen geconfronteerd;

  • - aan een uitvoeringsorgaan wordt een ruime mate van discretionaire bevoegdheid gelaten;

  • - voor het bepalen van de hoogte van een uitkering of van de aard van een voordeel worden slechts vage normen gesteld;

  • - het verkrijgen van een uitkering of van een voordeel dan wel de verplichting om belasting of een heffing te betalen wordt bepaald door een groot aantal persoonlijke omstandigheden waarvan moet blijken uit door het uitvoeringsorgaan te verifiëren gegevens die de betrokkene verstrekt;

  • - de besluitvorming omtrent het toekennen van uitkeringen of andere voordelen vindt plaats nadat andere organen dan de met de besluitvorming belaste instantie een extern advies hebben uitgebracht dat aan betrokkene bekend wordt gemaakt, maar waarvan de met de besluitvorming belaste instantie nog mag afwijken;

  • - er worden gunstige besluiten met een voorlopig karakter genomen, die worden gevolgd door mindere gunstige;

  • - aan een orgaan dat bevoegd wordt verklaard tot het opleggen van bestuurlijke sancties, worden ruime grenzen gelaten om de aard en de omvang van de sancties te bepalen.

Wat fiscale regelgeving betreft zijn verder onder meer nog in het bijzonder conflictopwekkend regelingen die een van de volgende elementen bevatten:

  • - een financieel belang wordt verbonden aan bijzondere, niet strikt te omschrijven omstandigheden;

  • - ontwikkelingen in vele uiteenlopende en betrekkelijk smalle sectoren van het maatschappelijk leven worden door middel van het fiscale instrument overmatig gestuurd;

  • - doelgroepen worden onduidelijk afgebakend.

Zie met betrekking tot onderdeel c ook aanwijzing 24, tweede lid.

Aanwijzing 13

Bij de keuze voor een bepaalde regeling wordt gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, voor zover niet uitdrukkelijk het opleggen van lasten wordt beoogd.

Toelichting:

Lasten voor burgers. Wat de gevolgen voor burgers betreft kan worden gedacht aan administratieve verplichtingen, de noodzaak tot inschakeling van deskundigen, het vertragend effect van termijnen en nieuwe rechtstreekse financiële lasten die uit een regeling voortvloeien.

Lasten voor bedrijven en instellingen. Voor het bedrijfsleven en non-profitinstellingen verdienen de aandacht:

  • a. gevolgen voor het besluitvormingsproces binnen de onderneming of instelling, zoals die voortvloeien uit bepalingen inzake medezeggenschap en overleg;

  • b. gevolgen voor ondernemingen of instellingen die voortvloeien uit het besluitvormingsproces bij de overheid, bij voorbeeld in verband met onzekerheid omtrent en tijdsbeslag van overheidsbeslissingen, dan wel in verband met inspraak of beroep;

  • c. gevolgen voor de organisatie van de onderneming of instelling, zoals de noodzaak voorzieningen te treffen om te voldoen aan administratieve verplichtingen of om de benodigde deskundigheid in te schakelen;

  • d. gevolgen voor de bedrijfsvoering binnen de onderneming of instelling, zoals veiligheidseisen, eisen met betrekking tot het te fabriceren of te verhandelen product of met betrekking tot de te verlenen dienst, dan wel eisen die van invloed zijn op de innovatiegeneigdheid;

  • e. nieuwe rechtstreekse financiële lasten die uit een regeling voortvloeien;

  • f. wat het bedrijfsleven betreft, gevolgen voor de positie van de ondernemers op de markt, bij voorbeeld ten gevolge van maatregelen die de prijs beïnvloeden, export- en importbeperking, ge- of verbruikersbeperkingen of regels met betrekking tot mededinging.

Lasten voor het bedrijfsleven dienen zowel in ogenschouw te worden genomen met betrekking tot ondernemingen waarop een regeling rechtstreeks betrekking heeft, als ten aanzien van andere sectoren van het bedrijfsleven die gevolgen van een regeling ondervinden.

Aanwijzing 14

Bij de keuze voor een bepaalde regeling wordt eveneens gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor de overheid.

Toelichting:

Bij lasten voor de overheid kan worden gedacht aan:

  • a. lasten die rechtstreeks zijn gemoeid met de uitvoering van de regeling (voorlichting, het behandelen van aanvragen voor vergunningen en ontheffingen, de inning van belastingen en heffingen en de uitvoering van in de regeling voorgeschreven feitelijke handelingen);

  • b. lasten die voortvloeien uit in de regeling vervatte procedurele voorschriften, zoals voorschriften inzake verplichte advisering, inspraak, vormen van preventief toezicht, planning, verslagleggingsverplichtingen en evaluatieverplichtingen;

  • c. lasten die verband houden met het toezicht op de naleving en met de handhaving van de regeling (wat de handhaving betreft gaat het om lasten in verband met onder meer de van overheidswege gefinancierde rechtshulp, het openbaar ministerie, de politie, het gevangeniswezen, andere justitiële diensten en de rechtspraak);

  • d. lasten die voortvloeien uit de rechtsbescherming (lasten in verband met de van overheidswege gefinancierde rechtshulp, met de behandeling van bezwaarschriften en met de rechtspraak en lasten voor uitvoerende instanties als gevolg van procedures).

De onder b bedoelde lasten kunnen onder meer worden beperkt door te streven naar soberheid in procedurele voorschriften en naar een duidelijke toedeling en afbakening van bestuurlijke bevoegdheden zowel op centraal als op decentraal niveau. Bij toedeling van bevoegdheden aan decentraal niveau zijn met name bemoeienis van hoger niveau met de uitoefening van deze bevoegdheden (bij voorbeeld preventief toezicht) en verplichtingen van het decentrale niveau jegens hoger niveau ter zake (bij voorbeeld verplichte verslaglegging) zoveel mogelijk te vermijden.

Bij het maken van een keuze tussen verschillende varianten voor een regeling kan het noodzakelijk zijn lasten voor de overheid af te wegen tegen lasten voor de burger. Het brengen van meer doelstellingen binnen een regeling kan de uitvoering van die regeling ingewikkelder maken en daarmee de voor de overheid met die regeling gemoeide lasten doen toenemen. Aan de andere kant zal het voor de burger vaak belastender zijn om met diverse naast elkaar werkende regelingen te worden geconfronteerd dan met één geïntegreerde regeling.

Aanwijzing 15

De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een regeling mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de regeling te dienen doelen.

Toelichting:

Deze aanwijzing correspondeert met artikel 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht.

Aanwijzing 16

Taken en bevoegdheden worden op decentraal niveau gelegd, tenzij het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door decentrale organen kan worden behartigd.

Toelichting:

Territoriale decentralisatie. Als uitgangspunt geldt dat, indien taken op doelmatige en doeltreffende wijze kunnen worden verricht door besturen van provincies, gemeenten of waterschappen, zij niet behoren te worden opgedragen aan het Rijk. Evenzeer behoren taken die op doelmatige en doeltreffende wijze door besturen van gemeenten of waterschappen kunnen worden verricht, niet te worden opgedragen aan de besturen van provincies.

Algemeen of functioneel bestuur. Tevens zal per geval moeten worden afgewogen of territoriale dan wel bij voorbeeld gezien de aard van de betrokken taak of de schaal, waarop deze behartigd dient te worden - functionele decentralisatie het meest in aanmerking komt. Uitgangspunt hierbij is dat het zwaartepunt van de politieke en bestuurlijke activiteit berust bij organen van algemeen bestuur (Rijk, provincies en gemeenten). Functioneel bestuur kan onder omstandigheden een goede aanvulling bieden op het algemeen bestuur. Zie inzake organen van functioneel bestuur (zelfstandige bestuursorganen) § 4.5a van deze aanwijzingen.

Aanwijzing 17

  • 1 Bij de toekenning van bestuursbevoegdheden wordt de uitoefening daarvan zoveel mogelijk genormeerd.

  • 2 Met het oog hierop worden discretionaire bevoegdheden en bevoegdheden met vage toepassingscriteria niet toegekend, tenzij daarvoor goede gronden zijn.

Toelichting:

Ten einde de burger voldoende rechtswaarborgen te bieden, moeten bestuursbevoegdheden zo nauwkeurig mogelijk wettelijk worden ingekaderd. Dit geldt evenzeer voor bestuursinstrumenten die de overheid op zich ook zonder wettelijke grondslag zou kunnen hanteren (bij voorbeeld het verlenen van incidentele subsidies). Zie ook aanwijzing 12.

Met het oog op de wenselijkheid rechtswaarborgen te bieden dient ook ten aanzien van elke bevoegdheid te worden bezien in welke mate rechtsbescherming noodzakelijk is. Daarbij geldt als uitgangspunt het in de Algemene wet bestuursrecht neergelegde stelsel van rechtsbescherming. Zie verder de aanwijzingen 148 tot en met 160.

Aanwijzing 18

Bij het ontwerpen van regelingen wordt onderzocht welke hogere regels de vrijheid van regeling ten aanzien van het betrokken onderwerp hebben ingeperkt.

Toelichting:

Bij hogere regels kan het gaan om internationale of communautaire regels, grondwettelijke voorschriften, rechtsbeginselen en - bij regelingen die worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling - regels die zijn neergelegd in een wet in formele zin. Wat de internationale regels betreft is in het bijzonder te denken aan de Europese regelgeving, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.

Wat betreft artikel 1 van de Grondwet wordt erop gewezen dat de in dat artikel opgenomen zinsnede `op welke grond dan ook' uitdrukt dat ook ongerechtvaardigd onderscheid op andere gronden dan de in het artikel expliciet genoemde - bijvoorbeeld leeftijd of handicap - verboden is. Voor de onderscheidingsgrond leeftijd geldt bovendien dat ook de hoogte van de leeftijdsgrens geen ongerechtvaardigd onderscheid tot gevolg mag hebben.

Van de rechtsbeginselen kunnen met name worden genoemd het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

Wat de regels aangaat die zijn neergelegd in een wet, dient niet alleen te worden gelet op de wet waarop de betrokken algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling berust, maar ook op andere wetten.

§ 2.2. Algemeen verbindende voorschriften

Aanwijzing 19

Als algemeen verbindend voorschrift, vastgesteld vanwege het Rijk, wordt beschouwd een naar buiten werkende algemene regel, vastgesteld bij of krachtens wet dan wel, in bijzondere gevallen, bij of krachtens zelfstandige algemene maatregel van bestuur.

Toelichting:

De in deze aanwijzing opgenomen omschrijving van het begrip algemeen verbindend voorschrift is gebaseerd op de huidige stand van de jurisprudentie.

Naast algemeen verbindende voorschriften behoren interne regels en beleidsregels tot de algemene regels, vastgesteld vanwege het Rijk. Interne regels ontberen het element "naar buiten werkende" van algemeen verbindende voorschriften. Zie voor de omschrijving van het begrip "beleidsregels" artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht.

Zie met betrekking tot de zelfstandige algemene maatregel van bestuur aanwijzing 21.

Deze aanwijzing geeft ook aan dat algemeen verbindende voorschriften zonder delegatie door een wet of een algemene maatregel van bestuur niet kunnen worden vastgesteld bij ministeriële regeling.

Volledigheidshalve zij vermeld dat algemeen verbindende voorschriften niet alleen van het Rijk afkomstig kunnen zijn. Zij kunnen ook zijn neergelegd in besluiten van communautaire instellingen, van decentrale overheden en van openbare lichamen als bedoeld in artikel 134 van de Grondwet.

Aanwijzing 20

Algemeen verbindende voorschriften worden vanwege het Rijk niet op andere wijze vastgesteld dan bij:

  • a. wet,

  • b. algemene maatregel van bestuur,

  • c. ministeriële regeling of

  • d. regeling van een zelfstandig bestuursorgaan met inachtneming van aanwijzing 124f.

Toelichting:

Uit deze aanwijzing vloeit voort dat algemeen verbindende voorschriften vanwege de regering moeten worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Zij mogen derhalve niet worden vastgesteld bij zogenaamd klein koninklijk besluit, dat wil zeggen een koninklijk besluit dat niet voldoet aan de bijzondere vereisten voor een algemene maatregel van bestuur, te weten dat de ministerraad en de Raad van State erover zijn gehoord en dat het is gepubliceerd in het Staatsblad.

Wijziging van bestaande kleine koninklijke besluiten die algemeen verbindende voorschriften bevatten, dient ook bij algemene maatregel van bestuur te geschieden. De vorm van een klein koninklijk besluit kan wel gebruikt worden voor regelgeving van interne aard. Voorbeelden hiervan zijn het koninklijk besluit van 18 oktober 1988, Stb. 499, houdende regeling van de functie en verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal, en het Besluit Rijks Geneeskundige Dienst.

Deze aanwijzing houdt ook in dat de bevoegdheid tot vaststelling van algemeen verbindende voorschriften niet mag worden toegekend aan een ambtelijke functionaris die geen zelfstandig bestuursorgaan is. Aan zo’n functionaris kan wel de bevoegdheid worden toegekend regels te geven omtrent het functioneren van zijn eigen organisatie.

Aanwijzing 21

Voor het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt een zelfstandige algemene maatregel van bestuur niet gebruikt behoudens in uitzonderlijke situaties bij wijze van tijdelijke voorziening.

Toelichting:

Toepassingsmogelijkheden. Een zelfstandige algemene maatregel van bestuur berust niet op een wet. Naar huidige rechtsopvatting is er slechts in enige uitzonderlijke gevallen ruimte voor een dergelijk type regeling. Gezien het uitzonderlijk karakter moet in de toelichting bij een zelfstandige algemene maatregel van bestuur het gebruik daarvan worden gemotiveerd. In de aanhef van een zelfstandige algemene maatregel van bestuur wordt dan verwezen naar artikel 89 van de Grondwet.

Grondwettelijke beperkingen. Allereerst perkt de Grondwet de ruimte voor zelfstandige algemene maatregelen van bestuur sterk in. Artikel 89, tweede lid, van de Grondwet verzet zich tegen het opnemen van door straffen te handhaven voorschriften in een dergelijke algemene maatregel van bestuur. Onderwerpen ten aanzien waarvan de Grondwet voorschrijft, dat de wet deze regelt of dat bepalingen daarover bij of krachtens de wet worden vastgesteld, lenen zich evenmin voor regeling bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur.

Beperkingen vanwege het primaat van de wetgever. Maar ook in de gevallen waarin de Grondwet het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur niet uitsluit, is die weg ongewenst aangezien daarmee geen recht wordt gedaan aan het primaat van de wetgever (zie aanwijzing 22). Bepalingen die de aan de betrokkenen toekomende rechten en vrijheden inperken, kunnen naar huidige rechtsopvatting niet bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. Dit geldt steeds voor het stellen van voorschriften die door middel van bestuursdwang worden gehandhaafd. In andere gevallen, zoals algemeen verbindende voorschriften die financiële aanspraken regelen, kan in uitzonderlijke situaties zo nodig een zelfstandige algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld, doch ook dan nog slechts voor het treffen van een tijdelijke voorziening.

Zie ook de aanwijzingen 181 en 182.

Beperkingen ingevolge afzonderlijke wetten. Er zij nog op gewezen dat de Provinciewet en de Gemeentewet bijzondere bepalingen bevatten inzake de geoorloofdheid om bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur regels inzake specifieke uitkeringen voor provincies of gemeenten te stellen (artikel 185 van de Provinciewet en artikel 182 van de Gemeentewet),

Algemene maatregelen van rijksbestuur. Het Statuut voor het Koninkrijk geeft voor het gebruik van de zelfstandige maatregel van rijksbestuur specifieke ruimere mogelijkheden (zie artikelen 14 en 38 Statuut).

Aanwijzing 22

Bij verdeling van de elementen van een regeling over de wet en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau bevat de wet ten minste de hoofdelementen van de regeling. Bij de keuze welke elementen in de wet zelf regeling moeten vinden en ter zake van welke elementen delegatie is toegestaan, dient het primaat van de wetgever als richtsnoer.

Toelichting:

Betrokkenheid parlement. Het primaat van de wetgever dient niet aldus te worden verstaan dat het parlement bij alle onderdelen van een regeling rechtstreeks moet worden betrokken. Lang niet alle onderdelen van een regeling zijn van die betekenis dat directe parlementaire invloed op de vaststelling daarvan in de rede ligt. De mogelijkheid die het parlement heeft het regeringsbeleid achteraf te controleren, is dan voldoende.

Gelet op het vorenstaande dient voor de keuze welke elementen van een regeling in de wet moeten worden geregeld en ter zake van welke delegatie toelaatbaar is, steeds te worden onderzocht welke elementen van een regeling zo gewichtig zijn dat de volksvertegenwoordiging rechtstreeks bij de vaststelling moet worden betrokken. Aldus moeten ten minste de hoofdelementen van een regeling in de wet worden opgenomen.

Hoofdelementen van de regeling. Hoofdelementen zijn in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen van de regeling. Veelal zullen daartoe ook de voornaamste duurzame normen behoren. Het kan echter uit een oogpunt van toegankelijke regelgeving beter zijn om in de wet over een bepaald onderwerp geen materiële normen op te nemen, maar aan de lagere wetgever over te laten een integrale materiële regeling tot stand te brengen.

De aanwijzing ziet niet op rechtpositionele regelingen ten aanzien van overheidspersoneel, aangezien deze in belangrijke mate een intern karakter hebben.

Aanwijzing 23

  • 1 In ieder geval worden in de wet opgenomen voorschriften ten aanzien van onderwerpen waarvoor de Grondwet een regeling bij wet eist en geen delegatie toelaat.

  • 2 Een in de Grondwet neergelegd verbod tot delegatie houdt in dat

    • a. alle wezenlijke bepalingen ten aanzien van het betrokken onderwerp in de wet moeten worden vastgelegd en

    • b. in de wet niet mag worden volstaan met het ter zake van het betrokken onderwerp toekennen van vage bestuursbevoegdheden in de wet, waarbij de invulling van de regeling in feite geheel aan lagere organen wordt overgelaten.

Toelichting:

Delegatie is slechts toegestaan, indien in de Grondwet de formule "bij of krachtens de wet" of enigerlei vorm van het werkwoord "regelen" of de zelfstandige naamwoorden "regels" of "regeling" zijn gebruikt. Een grondwettelijk delegatieverbod laat overigens onverlet dat het stellen van als uitvoering te beschouwen regels over details toch aan een lagere regelgever mag worden overgelaten.

Zie ten aanzien van grondwettelijke delegatieverboden verder Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 22 e.v.

Laat de Grondwet wel delegatie toe, dan dient een afweging plaats te vinden zoals in aanwijzing 22 is beschreven.

Als voorbeelden van voorschriften waarvoor de Grondwet eist dat deze bij wet worden vastgesteld, kunnen worden genoemd regelingen, inhoudende beperkingen van bepaalde grondrechten (artikelen 2, vierde lid, 4, 6, 7, eerste en derde lid, 8, 9, 12, tweede lid, 13 en 23, tweede lid), vaststelling van straffen die de rechter terzake van een delict kan opleggen (artikel 89, tweede lid) en regeling van de berechting van andere dan civielrechtelijke geschillen (artikel 112, tweede lid).

Een bijzonder geval wordt gevormd door artikel 104 van de Grondwet, waarin wordt bepaald dat belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet. Met de formule "uit kracht van een wet" wordt aangegeven dat delegatie ten aanzien van rijksbelastingen wel is toegestaan maar slechts in zeer beperkte mate. Onderwerpen als belastinggrondslag, het belastbare feit, de kring van belastingplichtigen en de basis van het tarief dienen in ieder geval in de wet zelf te worden vastgelegd. Zie verder Kamerstukken II 1978/79, 15 575, nrs. 1-5, blz. 4-5.

Aanwijzing 24

  • 1 Zoveel mogelijk worden in de wet opgenomen:

    • a. voorschriften die de grondslag vormen van een stelsel van vergunningen of een stelsel waarbij anderszins de toelaatbaarheid van handelen afhankelijk wordt gesteld van verlof van de overheid;

    • b. voorschriften die andere overheden in medebewind roepen;

    • c. voorschriften waarbij nieuwe bestuursorganen in het leven worden geroepen;

    • d. voorschriften betreffende rechtsbescherming;

    • e. voorschriften inzake sancties van bestuursrechtelijke of civielrechtelijke aard;

    • f. voorschriften waarbij toezichts- of opsporingsbevoegdheden worden toegekend;

    • g. voorschriften omtrent rechten en verplichtingen van burgers jegens elkaar;

    • h. voorschriften die beogen aan de burger procedurele waarborgen te bieden ten aanzien van het gebruik van bevoegdheden door de overheid.

  • 2 Ook worden zoveel mogelijk in de wet opgenomen voorschriften omtrent het bestaan van financiële aanspraken jegens de overheid, de kring van voor die aanspraken in aanmerking komende personen en de verschillende elementen die bij de bepaling van de uit te keren bedragen een rol moeten spelen, tenzij de financiële aanspraken slechts zeer tijdelijk of incidenteel van aard zijn dan wel het slechts om een zeer beperkt aantal gevallen gaat.

Toelichting:

Het eerste lid somt een aantal categorieën van voorschriften op ten aanzien waarvan niet reeds uit de Grondwet voortvloeit dat zij bij wet moeten worden vastgesteld maar vaststelling bij wet niettemin, gelet op het primaat van de wetgever, wenselijk is. Het gaat om een opsomming met een enuntiatief karakter.

Onderdeel a: Vergunningenstelsels. Het bepaalde in de aanhef en onder a laat de mogelijkheid open dat een vergunningenstelsel niet in de wet zelf in het leven wordt geroepen maar in de wet wordt volstaan met het uitdrukkelijk opnemen van de mogelijkheid dat bij algemene maatregel van bestuur voor nader omschreven gedragingen een vergunningplicht wordt ingesteld.

Het bepaalde in de aanhef en onder a geldt ook indien vergunningen niet met die term worden aangeduid maar met een andere benaming zoals erkenning. Het voorschrift heeft echter geen betrekking op die gevallen waarin op basis van bijzondere omstandigheden ontheffing kan worden verleend van een verbod of gebod.

Onderdeel c: Zie voor zelfstandige bestuursorganen § 4.5a.

Onderdeel h: Procedurele waarborgen voor burgers. Onderdeel h heeft betrekking op procedurele waarborgen die aan de burger worden geboden met betrekking tot het handelen van de overheid. Dit onderdeel ziet niet op voorschriften van administratieve aard die ertoe strekken een ordelijk en vlot verloop van het contact tussen burger en overheid en het functioneren van het overheidsapparaat te vergemakkelijken.

Procedurele waarborgen zijn bij voorbeeld voorschriften die het horen van belanghebbenden alvorens te beslissen voorschrijven, recht op inzage van bepaalde stukken bieden, de verplichting scheppen tot vaststellen en bekendmaken van beleidsvoornemens of de plicht opleggen bepaalde instanties om advies te vragen.

Voorschriften van administratieve aard, zoals hiervoor bedoeld, zijn voorschriften omtrent modellen of formulieren, het verplichten tot het meezenden van bepaalde bescheiden of de wijze van indienen van stukken.

§ 2.3. Delegatie en mandaat van regelgevende bevoegdheid

Aanwijzing 25

Elke delegatie van regelgevende bevoegdheid dient in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.

Toelichting:

Voor de begrenzing van gedelegeerde regelgevende bevoegdheid kan worden gedacht aan het concretiseren van de omstandigheden waarin van de gedelegeerde bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt, van de te regelen onderwerpen en van de doeleinden waartoe zij mag worden gebruikt.

Aanwijzing 26

  • 1 Delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.

  • 2 Delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften is ook toegestaan indien het gaat om het verwerken in de Nederlandse wetgeving van internationale regelingen die de Nederlandse wetgever, behoudens op ondergeschikte punten, geen ruimte laten voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke aard.

Toelichting:

Indien delegatie plaatsvindt verdient het in het algemeen de voorkeur dat de bevoegdheid wordt toegekend bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen. Slechts in bepaalde gevallen is delegatie of subdelegatie aan een minister geoorloofd. Deze aanwijzing geeft aan welke gevallen dit zijn. Onder omstandigheden kan het ook gaan om een (tijdelijke) ministeriële regeling die de instelling van een vergunningplicht inhoudt (zie bijvoorbeeld artikel 7 jo. 2, derde lid, In- en uitvoerwet).

De aanwijzing ziet niet op rechtspositionele regelingen ten aanzien van overheidspersoneel, aangezien deze in belangrijke mate een intern karakter hebben.

Aanwijzing 27

Delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften geschiedt, indien mogelijk, rechtstreeks in de wet.

Toelichting:

Indien bij het formuleren van een wet reeds vaststaat dat bepaalde voorschriften bij ministeriële regeling moeten worden gegeven, dient, indien dit wetgevingstechnisch niet tot problemen leidt, het stellen van die regels in de wet rechtstreeks aan de betrokken minister te worden gedelegeerd. Er wordt dan niet gekozen voor delegatie aan de regering, die op haar beurt dan weer aan de minister delegeert. Daarvoor is slechts reden als ten tijde van het formuleren van de wet wel voorzienbaar is dat er onderwerpen zullen zijn die voor opneming in een ministeriële regeling in aanmerking komen (volgens de criteria van aanwijzing 26), maar het tegelijkertijd nog onvoldoende duidelijk is in welke mate de meer wezenlijke aspecten van die onderwerpen in een algemene maatregel van bestuur een plaats behoren te krijgen.

Aanwijzing 28

  • 1 Voor delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften aan de regering wordt de formule "bij algemene maatregel van bestuur" gebruikt.

  • 2 Is het de bedoeling subdelegatie van deze bevoegdheid door de regering mogelijk te maken, dan wordt de formule "bij of krachtens algemene maatregel van bestuur" gebruikt.

Toelichting:

Door het gebruik van de formule "bij algemene maatregel van bestuur" wordt subdelegatie van regelgevende bevoegdheid door de regering uitgesloten (zie HR 25 januari 1926, NJ blz. 246, en HR 26 november 1957, NJ 53). Niettemin is in de jurisprudentie wel geaccepteerd dat, indien deze formule wordt gehanteerd, in de betrokken algemene maatregel van bestuur aan een minister wordt overgelaten een regeling vast te stellen ter uitwerking van, in de maatregel genoemde, detailpunten ten behoeve van de toepassing van de bij de maatregel getroffen regeling in de praktijk (zie HR 8 mei 1953, NJ 614, en HR 11 januari 1977, NJ 467). Dit wordt dan niet beschouwd als subdelegatie van regelgevende bevoegdheid, maar als het aan een minister overlaten van uitvoering van de bij algemene maatregel van bestuur getroffen regeling. Overigens verdient het aanbeveling bij het ontwerpen van een wetsvoorstel niet van deze mogelijkheid uit te gaan maar in alle gevallen waarin het wenselijk voorkomt dat aan een minister wordt overgelaten nadere regels te stellen, van welke aard dan ook, in de wet voor delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de regering de formule "bij of krachtens" te gebruiken.

Vermelding verdient dat het in oude wetgeving kan voorkomen dat niet de formule "bij of krachtens" is gebruikt, terwijl het toch niet in de bedoeling heeft gelegen subdelegatie uit te sluiten. In een dergelijk geval kan soms uit de wetsgeschiedenis of de jurisprudentie worden afgeleid dat subdelegatie geoorloofd is te achten.

In de Grondwet wordt de bevoegdheid tot delegatie van regelgevende bevoegdheid door de wetgever, behalve door de formule "bij of krachtens", tot uitdrukking gebracht door het gebruik van enigerlei vorm van het werkwoord "regelen" dan wel van de zelfstandige naamwoorden "regels" of "regeling". Een dergelijk gebruik van deze termen is evenwel beperkt tot de Grondwet.

Aanwijzing 29

Ten aanzien van de voordracht en ondertekening van een algemene maatregel van bestuur worden in de delegerende wet slechts voorschriften gegeven, indien bij het ontbreken daarvan onduidelijkheid zou kunnen ontstaan.

Toelichting:

In het algemeen blijkt uit de ondertekening van de delegerende wet en uit de te regelen materie welke minister(s) een algemene maatregel van bestuur moet(en) ondertekenen (zie voor de daarvoor geldende criteria aanwijzing 201). Dit kan anders liggen indien het bij voorbeeld gewenst wordt geacht de verantwoordelijkheid voor een algemene maatregel van bestuur te leggen bij een minister die de betrokken wet niet heeft ondertekend.

De minister of ministers die een algemene maatregel van bestuur ondertekenen, moeten er voor zorgen dat andere ministers aan wier werkterrein de regeling raakt, zo nodig bij de voorbereiding daarvan betrokken worden. Dat geldt zowel indien verwacht mag worden dat de desbetreffende algemene maatregel van bestuur het beleid van die andere ministers ondersteunt, als indien dat juist niet het geval is. Die afstemming is voor algemene maatregelen van bestuur uiteindelijk gewaarborgd door de behandeling van de ontwerpen daarvan in de ministerraad.

Het is niet nodig, en daarom ook ongewenst, wettelijk te regelen dat een voordracht voor een algemene maatregel van bestuur gedaan wordt in overeenstemming met of na overleg met een of meer andere ministers. Bij het ontwerpen van de delegerende wet kunnen daarover afspraken worden gemaakt. Deze afspraken kunnen worden vermeld in de toelichting.

Aanwijzing 30

  • 1 Voor delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een minister wordt de formule "bij ministeriële regeling" of de formule "bij regeling van Onze Minister van ......" gebruikt.

  • 2 De delegerende wet of algemene maatregel van bestuur geeft aan door welke minister of ministers een ministeriële regeling wordt vastgesteld, tenzij daarover geen misverstand kan bestaan.

Toelichting:

Ook voor een ministeriële regeling geldt dat in het algemeen uit de ondertekening van de delegerende wet of algemene maatregel van bestuur en uit de te regelen materie blijkt welke minister(s) moet(en) ondertekenen (zie voor de daarvoor geldende criteria aanwijzing 201). Indien daarover echter misverstand kan bestaan, dient in de delegerende regeling voor de delegatie de formule "bij regeling van Onze Minister van ..." te worden gebruikt.

Omdat hier de waarborg van een verplichte behandeling in de ministerraad ontbreekt, is er eerder dan ten aanzien van algemene maatregelen van bestuur aanleiding voor voorschriften over ondertekening. Zie in dit verband ook aanwijzing 31.

Ook een door een staatssecretaris vastgestelde regeling wordt aangeduid als ministeriële regeling. Zie aanwijzing 77.

Aanwijzing 31

  • 1 De uitdrukking dat een minister een bevoegdheid uitoefent "in overeenstemming met" een ambtgenoot, wordt gebruikt, indien vereist is dat het overleg tot overeenstemming leidt.

  • 2 In de overige gevallen wordt "na overleg met" gebruikt.

Toelichting:

Er is geen inhoudelijk verschil tussen het vaststellen van een regeling door meer dan één minister en het vaststellen door één minister in overeenstemming met een andere. In het eerste geval is er echter meer dan één handtekening nodig. In dat verband zij gewezen op het belang om het aantal medeondertekenaars zoveel mogelijk te beperken (zie aanwijzing 201, eerste lid).

De uitdrukking "in overleg met" wordt vermeden.

Aanwijzing 32

Bij delegatie van regelgevende bevoegdheid wordt over "regels" gesproken, indien in de delegerende regeling over het betrokken onderwerp nog niets is geregeld. In andere gevallen wordt over "nadere regels" gesproken.

Aanwijzing 33

In een regeling wordt, behoudens in bijzondere omstandigheden, niet voorzien in mandaatverlening van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften.

Toelichting:

De figuur van mandaat tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften aan bijvoorbeeld een secretaris-generaal of directeur-generaal is over het algemeen onwenselijk en onnodig. Het is van belang dat de politiek verantwoordelijke bewindspersoon zelf de regeling vaststelt.

Aanwijzing 34

In een hogere regeling wordt in beginsel niet toegestaan dat deze bij lagere regeling wordt gewijzigd.

Toelichting:

Een lagere regelgever heeft als zodanig niet de bevoegdheid een regeling van een hogere regelgever te wijzigen. Denkbaar is evenwel dat de hogere regelgever de lagere bevoegd verklaart in de hogere regeling materieel wijziging te brengen. Een dergelijke constructie leidt evenwel tot onoverzichtelijke regelgeving en dient derhalve in beginsel niet te worden toegepast. Een uitzondering kan worden gemaakt voor het routinematig aanpassen van bij voorbeeld tarieven, voor afwijkende regelingen die bij wijze van experiment worden ingevoerd en voor aanpassingen die ter uitvoering van internationale of communautaire regelgeving vereist zijn. De bij wijze van experiment en ter uitvoering van internationale regelgeving vastgestelde afwijkende voorschriften dienen wel een tijdelijk karakter te hebben. Zie ook de aanwijzingen 10, 38, 181, 182 en 183.

Van een dergelijke constructie dient te worden onderscheiden dat wordt toegestaan dat bij lagere regeling uitzonderingen op een voorschrift in een hogere regeling worden gemaakt. Een dergelijke opzet is zeker aanvaardbaar en soms zelfs de meest voor de hand liggende. Zie ook aanwijzing 223.

Aanwijzing 34a

  • 1 Een algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder vastgesteld dan nadat de wet waarop deze is gebaseerd, is vastgesteld.

  • 2 In uitzonderlijke situaties kan een algemene maatregel van bestuur reeds worden vastgesteld nadat het wetsvoorstel dat aan de algemene maatregel van bestuur ten grondslag ligt door de Tweede Kamer is aanvaard.

  • 3 Voor de inwerkingtredingsbepaling van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in het tweede lid, wordt het in aanwijzing 180, eerste lid, onder G, bedoelde model gebruikt.

  • 4 Deze aanwijzing is van overeenkomstige toepassing op het vaststellen van een ministeriële regeling.

Toelichting:

Een uitvoeringsregeling kan niet eerder in werking treden of verder terugwerken dan de delegerende regeling. Voor de vaststelling ervan kan dat anders liggen. Van een uitzonderlijke situatie kan sprake zijn wanneer zaken die niet doelmatig in de wet zelf te regelen zijn (administratieve voorschriften, aangelegenheden omtrent de uitvoering) tijdig bekend dienen te zijn aan justitiabelen of uitvoeringsinstanties, ten einde hun de gelegenheid te bieden zich hierop adequaat voor te bereiden, en de wet zelf op zeer korte termijn in werking moet treden. Steeds moet hierbij echter bezien worden of op andere wijze, bijvoorbeeld door circulaires of voorlichting, tijdig in de gewenste duidelijkheid kan worden voorzien. Uiteraard dient voldoende zekerheid te bestaan over de uiteindelijke redactie en nummering van de artikelen van de delegerende wet, zodat niet achteraf onduidelijkheid kan ontstaan over de wettelijke basis van het besluit.

§ 2.4. Parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving

Aanwijzing 35

In de wet wordt geen formele betrokkenheid van het parlement bij gedelegeerde regelgeving geregeld tenzij daarvoor bijzondere redenen bestaan.

Toelichting:

Terughoudendheid met parlementaire betrokkenheid. Het is wenselijk dat bij de verdeling van een regeling over de wet en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau duidelijke keuzes worden gemaakt waarbij ofwel een onderwerp in de wet wordt geregeld, ofwel het geven van voorschriften daaromtrent wordt gedelegeerd aan een lagere regelgever. Bij voorkeur moet worden vermeden dat de vaststelling van bepaalde voorschriften aan een lagere regelgever wordt gedelegeerd en tegelijkertijd wordt vastgelegd dat het parlement bij deze regelgeving moet worden betrokken. In een enkel geval valt aan gedelegeerde regelgeving met parlementaire betrokkenheid echter niet te ontkomen. Zie de toelichting bij aanwijzing 176 voor de afstemming tussen de inwerkingtreding van een voorhangbepaling en een met inachtneming daarvan tot stand te brengen gedelegeerde regeling.

Vormen van parlementaire betrokkenheid. Er zijn drie hoofdvormen van parlementaire betrokkenheid te onderscheiden, te weten: gecontroleerde, tijdelijke en voorwaardelijke delegatie. Zie hiervoor verder onderscheidenlijk de aanwijzingen 36, 38 en 42. Een bijzondere vorm is verder delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet. Zie daarvoor aanwijzing 40.

In het algemeen wordt parlementaire betrokkenheid geregeld met betrekking tot bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels. Het is echter ook denkbaar dat in een dergelijke betrokkenheid wordt voorzien ten aanzien van bij ministeriële regeling te stellen voorschriften. Gelet op de aard van dergelijke regels (zie aanwijzing 26) ligt een dergelijke betrokkenheid bij gecontroleerde en voorwaardelijke delegatie echter weinig voor de hand. Anders ligt dit evenwel bij tijdelijke delegatie en delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet.

Aanwijzing 36

Gecontroleerde delegatie wordt slechts toegepast ingeval een materie regeling bij wet rechtvaardigt maar zich daarvoor toch niet goed leent vanwege haar sterk technische karakter, de noodzaak van snelle wijzigingen of de grote omvang van de te stellen regels.

Toelichting:

Gecontroleerde delegatie houdt in dat voorschriften bij lagere regeling kunnen worden vastgesteld maar dat een voorontwerp daarvan of de regeling zelf voordat zij in werking treedt, ter kennis van het parlement wordt gebracht. Het parlement moet dan enige tijd in de gelegenheid worden gesteld opmerkingen over het ontwerp of de regeling te maken en daarover met de betrokken bewindspersoon van gedachten te wisselen.

Aanwijzing 37

Voor gecontroleerde delegatie wordt een van de volgende modellen gebruikt:

  • a. De voordracht voor een krachtens artikel .... vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.

  • b. De voordracht voor een krachtens artikel ... vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet gedaan dan nadat het ontwerp in de Staatscourant is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen vier weken na de dag waarop de bekendmaking is geschied, wensen en bedenkingen ter kennis van Onze Minister van ..... te brengen. Gelijktijdig met de bekendmaking wordt het ontwerp aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd.

Toelichting:

Model onder a. Het onder a opgenomen model ziet op de situatie waarin het wenselijk wordt geacht dat de Staten-Generaal zich over een ontwerp van een algemene maatregel van bestuur kunnen uitspreken, zonder dat daarover inspraak in den brede wordt geregeld (zie daarvoor model b).

Indien wordt gekozen voor het onder a bedoelde model, verdient het de voorkeur niet reeds in de betrokken algemene maatregel van bestuur zelf de datum van inwerkingtreding vast te leggen. Dit kan tot problemen leiden indien de Staten-Generaal bedenkingen blijken te hebben die het kabinet wil overnemen. Het is dan beter dat de algemene maatregel van bestuur het vaststellen van de datum van inwerkingtreding overlaat aan een klein koninklijk besluit.

Model onder b. Het onder b opgenomen model ziet op de situatie waarin het wenselijk voorkomt niet alleen de Staten-Generaal de gelegenheid te geven vóór de inwerkingtreding van een algemene maatregel van bestuur hun standpunt over de regeling kenbaar te maken maar tevens om inspraak in den brede mogelijk te maken. Zie in dit verband ook artikel 4, tweede lid, aanhef en onder d, van het reglement van orde van de ministerraad, dat inhoudt dat in een dergelijk geval het ontwerp in de ministerraad moet zijn behandeld.

Wordt voor model b gekozen, dan kan, naar analogie van de Bekendmakingswet, voor de daarin genoemde gevallen worden gekozen voor een andere vorm van publicatie dan bekendmaking in de Staatscourant. Vergelijk verder de aanwijzingen 187 en 188.

Ten einde zeker te stellen dat de Staten-Generaal binnen de termijn hun mening kenbaar kunnen maken, is het gewenst dat rekening wordt gehouden met de recesperioden van de Staten-Generaal. Zie hierover aanwijzing 43a.

Aanwijzing 38

Tijdelijke delegatie blijft beperkt tot gevallen waarin te stellen voorschriften gelet op hun betekenis bij wet moeten worden vastgesteld maar de totstandkoming van een wet niet kan worden afgewacht.

Toelichting:

Tijdelijke delegatie houdt in dat voorschriften tijdelijk bij een algemene maatregel van bestuur of eventueel een ministeriële regeling kunnen worden vastgesteld maar dat deze algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling op korte termijn moet worden vervangen door een wet. Voor deze constructie kan aanleiding zijn indien met betrekking tot een materie die op zich regeling bij wet behoeft, snelle interventie is geboden of anticipatie op nieuwe maatregelen moet worden voorkomen (dit doet zich vooral voor bij sociaal-economische en fiscale regelgeving).

Duidelijk nadeel van de constructie is dat zij dubbel werk oplevert: eerst moeten de voorschriften bij lagere regelgeving worden vastgesteld en vervolgens moet nog een regeling bij wet tot stand worden gebracht. Dit nadeel wordt ondervangen door delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet. Zie aanwijzing 40.

Aanwijzing 39

Voor tijdelijke delegatie wordt het volgende model gebruikt:

Na de plaatsing in het Staatsblad (in de Staatscourant) van een krachtens artikel ... vastgestelde algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) wordt een voorstel van wet tot regeling van het betrokken onderwerp zo spoedig mogelijk bij de Staten-Generaal ingediend. Indien het voorstel wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers der Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) onverwijld ingetrokken. Wordt het voorstel tot wet verheven, dan wordt de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) ingetrokken op het tijdstip van inwerkingtreding van die wet.

Toelichting:

Het verdient de voorkeur dat in het in de laatste zin van deze aanwijzing bedoelde geval de intrekking van de algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling wordt geregeld in de betrokken wet.

Aanwijzing 40

Delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet blijft beperkt tot gevallen waarin tijdelijke delegatie aanvaardbaar is en het gaat om regelingen die de Tweede Kamer in beginsel slechts kan goedkeuren of weigeren goed te keuren.

Toelichting:

Bezwaar van de figuur van delegatie onder goedkeuring bij wet is dat de Tweede Kamer aanleiding kan zien om bij de behandeling van de goedkeuringswet wijziging te brengen in de goed te keuren regeling. Hierdoor ontstaat een onoverzichtelijke situatie. Om die reden is deze figuur te beperken tot regelingen die zich niet lenen voor partiële aanpassing maar die de Tweede Kamer in beginsel slechts kan goedkeuren of weigeren goed te keuren.

Aanwijzing 41

Voor delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet wordt het volgende model gebruikt:

Na het tot stand komen van een krachtens artikel ... vastgestelde algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) wordt zo spoedig mogelijk maar uiterlijk binnen acht weken een voorstel van wet tot goedkeuring van de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden. Indien het voorstel wordt ingetrokken of indien een van de kamers van de Staten-Generaal tot het niet-aannemen van het voorstel besluit, wordt de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) onverwijld ingetrokken.

Aanwijzing 42

Met toepassing van voorwaardelijke delegatie wordt grote terughoudendheid betracht. Zij wordt slechts toegepast indien in het algemeen voor de regeling van een materie kan worden volstaan met een lagere regeling, maar het wenselijk is de mogelijkheid open te houden dat in bepaalde gevallen voor de totstandkoming de wetsprocedure wordt gevolgd.

Toelichting:

Van voorwaardelijke delegatie is sprake indien een lagere regeling voor haar inwerkingtreding moet worden voorgelegd aan het parlement en het parlement of een gedeelte daarvan dan binnen een bepaalde termijn vaststelling van de betrokken regeling bij wet kan eisen.

Aanwijzing 43

  • 1 Voor voorwaardelijke delegatie wordt het volgende model gebruikt:

    Een krachtens artikel ... vastgestelde algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. Hij treedt in werking op een tijdstip dat nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken bij koninklijk besluit wordt vastgesteld, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp/de inwerkingtreding van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers van de Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken.

  • 2 In geval van voorwaardelijke delegatie wordt voor de regeling van de inwerkingtreding in de betrokken algemene maatregel van bestuur het volgende model gebruikt:

    Dit besluit treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip (of andere formule als bedoeld in aanwijzing 180, eerste lid, onder B of C). Laatstbedoeld besluit wordt niet genomen voordat vier weken zijn verstreken nadat het onderhavige besluit is overgelegd aan de beide kamers der Staten-Generaal, en evenmin indien binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het in dit besluit geregelde onderwerp/de inwerkingtreding van dit besluit bij wet wordt geregeld.

Toelichting:

Het is praktisch om een algemene maatregel van bestuur in de vorm van de publicatie daarvan in het Staatsblad over te leggen aan de Staten-Generaal. Desgewenst kan een algemene maatregel van bestuur, spoedshalve ook vóórdat zij in het Staatsblad is geplaatst, in andere vorm aan de Staten-Generaal worden overgelegd. In dat geval is het echter wel gewenst dat de tekst gelijktijdig met de toezending aan de Staten-Generaal wordt aangeboden aan het Ministerie van Justitie voor publicatie in het Staatsblad.

Ten einde zeker te stellen dat de Staten-Generaal hun rechten ter zake ook inderdaad kunnen uitoefenen, is het gewenst dat de overlegging van de algemene maatregel van bestuur aan de Staten-Generaal op een zodanig tijdstip plaatsvindt dat althans het grootste gedeelte van de termijn van vier weken buiten een reces van de Staten-Generaal valt. Zie hierover aanwijzing 43a.

Aanwijzing 43a

  • 1 Voor een mededeling of overlegging aan de beide kamers der Staten-Generaal als bedoeld in de aanwijzingen 37 en 43 wordt een zodanig tijdstip gekozen dat ten minste drie vierde deel van de in die aanwijzingen bedoelde termijn buiten een reces van de kamers valt.

  • 2 Indien het eerste lid niet in acht genomen kan worden, wordt dit bij de mededeling of overlegging uitdrukkelijk en gemotiveerd vermeld.

  • 3 Indien bij een mededeling of overlegging als bedoeld in aanwijzing 37 het eerste lid niet in acht kan worden genomen, wordt bovendien zo mogelijk een na het reces liggende datum genoemd vóór welke de kamers hun zienswijze kenbaar kunnen maken.

  • 4 Indien een verlenging van de termijn als bedoeld in het derde lid naar het oordeel van de betrokken minister niet mogelijk is, wordt dat uitdrukkelijk en gemotiveerd vermeld.

Toelichting:

Eerste lid: Voor gecontroleerde delegatie (aanwijzing 37) betekent dit dat na de mededeling dat een algemene maatregel van bestuur in het Staatsblad is geplaatst (variant A), zes van de acht weken buiten een reces moeten liggen, c.q. dat na de overlegging van een ontwerp-algemene maatregel van bestuur (variant B) drie van de vier weken buiten een reces moeten liggen. Hiermee moet dus rekening worden gehouden bij de keuze van het tijdstip van plaatsing in het Staatsblad c.q. het tijdstip van voorpublicatie overeenkomstig aanwijzing 37.

Voor voorwaardelijke delegatie (aanwijzing 43) betekent dit dat na de overlegging van een vastgestelde algemene maatregel van bestuur drie van de vier weken buiten een reces moeten liggen.

Tweede lid: In zeer spoedeisende gevallen is het denkbaar dat toch meer dan een kwart van de termijn binnen een reces valt. De betrokken minister meldt dan in de begeleidende brief aan de kamers waarom van de drievierde-regel is afgeweken.

Derde en vierde lid: Bij gecontroleerde delegatie (aanwijzing 37) laten de modelbepalingen toe dat de reactietermijn voor de kamers wordt verlengd. Indien de betrokken minister echter problemen heeft met een verlenging, bijvoorbeeld omdat een internationaal orgaan vóór die termijn tot besluitvorming zal komen, dan moet ook dat probleem expliciet in de begeleidende brief worden vermeld.

Bij voorwaardelijke delegatie (aanwijzing 43) vloeit dwingend uit de modelbepaling voort dat de kamers binnen vier weken na de overlegging moeten hebben gereageerd. In dat geval is verlenging van de reactietermijn dus niet mogelijk.

§ 2.5. Beleidsregels

Aanwijzing 44a

In een wettelijk voorschrift op grond waarvan een beleidsregel wordt vastgesteld en in het opschrift en de citeertitel van de regeling waarbij een beleidsregel wordt vastgesteld, wordt het woord ’beleidsregel’ uitdrukkelijk gebruikt.

Toelichting:

In de bestaande wetgevingstraditie wordt met het toekennen van een regelgevende bevoegdheid in het algemeen de bevoegdheid tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften bedoeld, tenzij duidelijk blijkt van een andere bedoeling van de wetgever. Die andere bedoeling wordt tot uitdrukking gebracht door in de wettekst uitdrukkelijk het woord beleidsregel te gebruiken. Voorbeeld: ... (aanduiding bestuursorgaan) kan beleidsregels vaststellen omtrent ...

Ook indien de bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels niet uit een wettelijk voorschrift voortvloeit (zie artikel 4:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht) dient in de regeling waarbij deze worden vastgesteld, duidelijk te blijken dat sprake is van beleidsregels. Dit geschiedt door gebruik van deze term in het opschrift en de citeertitel van de regeling. Voorbeelden:

  • A. Beleidsregels van ... (aanduiding bestuursorgaan) omtrent ...

  • B. Beleidsregels uitvoering ...wet.

Aanwijzing 46

Bij de vaststelling van beleidsregels krachtens mandaat geschiedt deze vaststelling ten minste op het niveau van directeur-generaal of een daarmee vergelijkbare functionaris.

§ 2.6. Harmonisatie

Aanwijzing 47

In gevallen waarin soortgelijke onderwerpen worden geregeld, wordt zoveel mogelijk gestreefd naar harmonisatie van regelgeving.

Toelichting:

Harmonisatie verdient des te meer aandacht indien het gaat om onderwerpen binnen één beleidsterrein. Indien het gaat om binnen één regeling geregelde onderwerpen, is harmonisatie in ieder geval geboden. Overigens mag harmonisatie uiteraard niet aan het doorvoeren van wenselijke vernieuwingen in de weg staan.

Aanwijzing 48

Bij wijziging van een regeling wordt nagegaan welke wijzigingen uit een oogpunt van harmonisatie kunnen worden meegenomen.

Toelichting:

Wijziging van een regeling kan soms een goede aanleiding zijn om gelijktijdig de regeling zoveel mogelijk naar vorm en inhoud met vergelijkbare regelingen in overeenstemming te brengen. In dergelijke gevallen zal noodzakelijkerwijs de wens van harmonisatie wel moeten worden afgewogen tegen de wetgevingslasten en het tijdsbeslag die met de harmonisatie gemoeid zijn. In verband met de implementatietermijnen van de EG-richtlijnen is het niet wenselijk aan de verwerking van een dergelijke richtlijn in de Nederlandse wetgeving wijzigingen uit een oogpunt van harmonisatie te koppelen.

Aanwijzing 49

In bijzondere wetten wordt alleen afgeweken van algemene wetten, indien dit noodzakelijk is. Een afwijking wordt in de memorie van toelichting bij de bijzondere wet gemotiveerd.

Toelichting:

Met algemene wetten worden bedoeld wetten die algemene regels voor een rechtsgebied geven. Als algemene wetten moeten in ieder geval worden beschouwd de wetboeken, de Algemene termijnenwet, de Algemene wet bestuursrecht, de Bekendmakingswet, de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet, de Kaderwet adviescolleges, de Wet op de bedrijfsorganisatie, de Wet op de economische delicten, de Wet op de rechterlijke organisatie, de Wet openbaarheid van bestuur, de Algemene wet op het binnentreden en de Tijdelijke referendumwet. Deze aanwijzing is in het bijzonder van belang met betrekking tot algemene wetten op het terrein van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Bestaande voorzieningen, zoals de verplichte bezwaarschriftprocedure op grond van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht, dienen niet te worden vervangen door andere en onderdelen van bestaande voorzieningen dienen niet te worden uitgezonderd. Zie voor een opsomming van algemene wetten op het terrein van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming de toelichting op aanwijzing 149. Ook het opnemen in een wet van een bijzondere klachtenregeling naast of in plaats van de regeling van de Wet Nationale ombudsman is als een afwijking in de zin van deze aanwijzing te beschouwen. De aanwijzing heeft mede betrekking op algemene wetten voor een deelterrein. Als zodanig moeten in ieder geval worden beschouwd de Wet milieubeheer, de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Wet inzake de douane, de Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 en de Coördinatiewet Sociale Verzekering.

Aanwijzing 50

  • 1 De termen bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beschikking, aanvraag, beleidsregel, administratieve rechter, bezwaar, beroep, administratief beroep, subsidie, toezichthouder, bestuursdwang, mandaat en delegatie worden in bestuursrechtelijke regelingen gebruikt in de betekenis die daaraan is gegeven in de Algemene wet bestuursrecht.

  • 2 De termen adviseur en goedkeuring worden in bestuursrechtelijke regelingen zoveel mogelijk gebruikt in de betekenis die daaraan is gegeven in de Algemene wet bestuursrecht.

Toelichting:

In de wetgeving wordt eenheid in terminologie nagestreefd. Dit streven is in het bijzonder van belang bij het gebruik van de centrale begrippen uit het bestuursrecht. De in het eerste lid genoemde begrippen hebben in de Algemene wet bestuursrecht een algemeen geldende betekenis gekregen en behoren daarom ook in andere bestuursrechtelijke regelgeving in die betekenis te worden gebruikt. Ook overigens verdient het aanbeveling de begrippen in deze zin te gebruiken. De in het tweede lid genoemde begrippen gelden formeel alleen binnen de Algemene wet bestuursrecht zelf. Het is echter van belang in de bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving ook bij die begrippen aan te sluiten.

Voor reacties in het kader van inspraakprocedures wordt niet de term `bezwaren' gebruikt, maar `zienswijzen' of `bedenkingen'.

Voor een nadere toelichting op het gebruik van enige van deze begrippen zie de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I (Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr. 3, blz. 9-67).

Aanwijzing 51

  • 1 Voor de kennisgeving van een besluit aan de daarbij betrokkenen waardoor het besluit zijn werking als rechtshandeling kan verkrijgen, wordt de term bekendmaking gebruikt.

  • 2 In de overige gevallen wordt de term mededeling gebruikt.

Toelichting:

Het onderscheid tussen "bekendmaking" en "mededeling" is van belang met het oog op afdeling 3.6 van de Algemene wet bestuursrecht.

Hoofdstuk 3. Algemene aspecten van vormgeving

§ 3.1. Algemene terminologische punten

Aanwijzing 52

Bepalingen worden zo beknopt mogelijk geformuleerd.

Toelichting:

Indien bij het ontwerpen van een bepaling een sluitende, maar ingewikkelde formulering is gevonden, dient steeds te worden nagegaan of het niet eenvoudiger kan.

Ook dient men bedacht te zijn op het weglaten van overbodige woorden. Dus bij voorbeeld niet: "Het bepaalde in het tweede lid van artikel 5 is van toepassing", maar: "Artikel 5, tweede lid, is van toepassing".

Aanwijzing 53

Voorschriften worden, tenzij dit onvermijdelijk is, niet met behulp van de werkwoorden "moeten" of "dienen" geformuleerd.

Toelichting:

Dus bijvoorbeeld niet: "Het verzoekschrift dient te worden gemotiveerd", maar: "Het verzoekschrift wordt gemotiveerd".

Aanwijzing 54

  • 1 Het normale spraakgebruik wordt zoveel mogelijk gevolgd.

  • 2 Woorden waarvan de betekenis te weinig bepaald of onduidelijk is, worden niet gebruikt.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 121.

Aanwijzing 55

Voor de terminologie van een uitvoeringsregeling wordt aangesloten bij die van de regeling waarop zij is gebaseerd.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 123 en de toelichting daarop.

Aanwijzing 56

  • 1 Voor de terminologie in nationale regelingen wordt in beginsel aangesloten bij die van verwante communautaire en internationale regelingen.

  • 2 Hiervan kan worden afgeweken, indien:

    • a. de terminologie van de communautaire of internationale regelingen niet voldoende is gepreciseerd,

    • b. daardoor beter wordt aangesloten bij elders in nationale regelingen gehanteerde terminologie, of

    • c. dit beter Nederlands oplevert.

Toelichting:

Deze aanwijzing is met name van belang voor implementatieregelingen. Aansluiting bij de terminologie van verwante communautaire en internationale regelgeving kan worden bewerkstelligd door bepalingen daaruit in dezelfde bewoordingen over te nemen, door daarnaar te verwijzen of door een combinatie van deze mogelijkheden.

Aanwijzing 57

Vreemde woorden of woorden die van vreemde talen zijn afgeleid, worden vermeden, behalve indien deze de bedoeling duidelijker weergeven dan Nederlandse en in de Nederlandse taal ingang hebben gevonden.

Aanwijzing 58

  • 1 Hetzelfde begrip wordt niet met verschillende termen aangeduid.

  • 2 Dezelfde term wordt niet voor verschillende begrippen gebruikt.

Toelichting:

Vooral binnen één regeling dient deze aanwijzing in acht te worden genomen. Ook bij verwante regelgeving is zij echter van belang.

Aanwijzing 59

  • 1 Indien mogelijk, worden persoonsaanduidingen gebruikt die zowel mannen als vrouwen omvatten.

  • 2 Combinaties van aanduidingen van mannen en vrouwen worden niet gebruikt.

    Voorbeeld bij eerste lid: "verloskundige" in plaats van "vroedvrouw", "degene die" in plaats van "hij die".

    Toelichting bij eerste lid: In het bijzonder moet rekening worden gehouden met aanwijzing 54, eerste lid.

    Toelichting bij tweede lid: Formuleringen als "werknemer/werkneemster", "werknemer(-ster)" of "hij/zij die" worden dus niet gebruikt.

Aanwijzing 60

Afkortingen worden alleen gebruikt indien dit redelijkerwijs niet te vermijden is. Bij gebruik ervan worden zij in de begripsbepalingen opgenomen.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 185, eerste lid. Zie voor enkele afkortingen die wel worden gebruikt de aanwijzingen 90, eerste lid, en 91, eerste lid.

Aanwijzing 61

  • 1 Formulering van een regel in de vorm van een fictie wordt zoveel mogelijk vermeden.

  • 2 In elk geval blijft een fictie achterwege indien daarmee wordt beoogd de werkingssfeer van een hogere regeling uit te breiden.

Toelichting:

Een fictie in een wettelijk voorschrift levert een onweerlegbaar rechtsvermoeden op. Vaak is het mogelijk in plaats van een fictie de vorm te kiezen van het van overeenkomstige toepassing verklaren van andere regels. Zie ook aanwijzing 121, tweede lid.

Aanwijzing 63

Het gebruik van de uitdrukking "en/of" blijft achterwege.

Toelichting:

Indien in een opsomming van gevallen "of" wordt gebruikt, is daaronder mede begrepen de situatie dat meer dan een van de genoemde gevallen zich tegelijk voordoen. Dit laat uiteraard onverlet dat het woord `of' in opsommingen ook nog in de andere gebruikelijke betekenissen moet worden gebruikt.

Aanwijzing 64

Volzinnen of zinsneden worden niet tussen haakjes geplaatst.

Toelichting:

Plaatsing van volzinnen of zinsdelen tussen haakjes leidt tot onduidelijkheden in de regelgeving. Wel kan dit aanvaardbaar zijn, als het een enkel woord betreft. Zie bijvoorbeeld artikel 70 Grondwet.

Aanwijzing 65

Het einde van een periode of reeks wordt aangeduid met de uitdrukking "tot en met".

Voorbeeld: De artikelen 5 tot en met 10 zijn van overeenkomstige toepassing.

Toelichting:

Het gebruik van een streepje of het woord "tot" kan tot misverstand aanleiding geven. Zie ook aanwijzing 168, tweede lid.

Aanwijzing 66

  • 1 De uitdrukking "onderscheidenlijk" wordt gebruikt overeenkomstig het volgende voorbeeld:

    Indien het betreft de verkiezing van de leden van provinciale staten of de gemeenteraad, geschiedt de kennisgeving op de in de provincie, onderscheidenlijk de gemeente, gebruikelijke wijze.

  • 2 Het gebruik van de uitdrukking "c.q." blijft achterwege.

Toelichting:

In plaats van "onderscheidenlijk" kan ook "respectievelijk" worden gebruikt.

Aanwijzing 67

Een ontwerp voor een formele wet wordt vanaf de voordracht aan de Koningin in officiële stukken aangeduid als "voorstel van wet". Bij rijkswetgeving wordt gesproken van "voorstel van rijkswet".

Toelichting:

Deze grondwettelijke aanduiding wordt in ieder geval gebruikt in de voordracht aan de Koningin (de brief aan de Koningin ter aanhangigmaking van een wetsvoorstel bij de Raad van State), de aanhef en het slot van het nader rapport, de brief waarbij een vervolgstuk aan de Tweede of de Eerste Kamer wordt gezonden en wetsartikelen waarin naar een wetsvoorstel wordt verwezen. Overigens kan de term "wetsvoorstel" of "wetsontwerp" worden gebruikt. Dit geldt ook in het stadium voorafgaand aan de voordracht aan de Koningin.

Aanwijzing 68

  • 1 Voor het aanduiden van door de regering vast te stellen of vastgestelde besluiten wordt de term "algemene maatregel van bestuur" of "koninklijk besluit" gebruikt.

  • 2 De term "Wij" of "Ons" wordt alleen gebruikt, indien een redactie met gebruikmaking van de term "koninklijk besluit" niet mogelijk is.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 28.

In sommige gevallen wordt "koninklijk" voor "besluit" weggelaten. Zie de aanwijzingen 106, 178, 180, 194 en 195.

Aanwijzing 69

Een door een minister of staatssecretaris vastgesteld algemeen verbindend voorschrift of ander besluit van regelende aard wordt aangeduid als "ministeriële regeling".

Toelichting:

In sommige gevallen wordt "ministeriële" voor "regeling" weggelaten. Zie de aanwijzingen 106, 179 en 196 tot en met 199.

Besluiten van algemene strekking die niet (primair) van regelende aard zijn, zoals besluiten tot instelling van een commissie, plegen als "besluit" te worden aangeduid. De term "beschikking" wordt alleen gebruikt voor besluiten inzake een concreet geval.

Aanwijzing 70

Het geheel van dienstonderdelen onder leiding van een minister wordt aangeduid als "ministerie". Als bijvoeglijke aanduiding voor ministerie wordt de term "departementaal" gebruikt.

Toelichting:

Aangezien de Grondwet van "ministerie" spreekt, dient de term "departement" niet meer te worden gebezigd.

De onder een minister ressorterende diensten, instellingen en bedrijven behoren tot het ministerie. Dient een regeling daarop geen betrekking te hebben, dan moeten ze uitdrukkelijk worden uitgezonderd, tenzij al uit de aard der zaak volgt dat de regeling daarvoor niet geldt.

De term "ministerieel" heeft alleen betrekking op "minister", niet op "ministerie".

Aanwijzing 71

  • 1 Bij de aanduiding van het grondgebied van Nederland wordt het woord "Nederland" gebruikt.

  • 2 Bij de aanduiding van het grondgebied van Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba gezamenlijk wordt het woord "Koninkrijk" gebruikt.

  • 3 Het woord "land" wordt gebruikt ter aanduiding van Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba als component van het Koninkrijk.

  • 4 Het woord "Rijk" kan aanduiding zijn van Nederland of van het Koninkrijk. Indien de betekenis onduidelijk zou zijn, wordt gebruik van dit woord vermeden.

Toelichting:

De uitdrukking "Rijk in Europa" als aanduiding van Nederland is verouderd. Wel kan in toelichtingen worden gesproken van het Europese deel of de Caraïbische delen van het Koninkrijk.

Aanwijzing 72

Voor meeteenheden worden de wettelijk vastgestelde aanduidingen gebruikt.

Toelichting:

Zie voor deze aanduidingen de IJkwet en het Eenhedenbesluit. Hierin wordt uitvoering gegeven aan de desbetreffende EG-richtlijnen.

Aanwijzing 72a

  • 1 Indien uit een regeling rechten of verplichtingen van niet-financiële aard voortvloeien voor twee meerderjarigen die, anders dan als elkaars echtgenoot, met elkaar een nauwe persoonlijke betrekking onderhouden, worden zij aangeduid als: levensgezel.

  • 2 Indien uit een regeling rechten of verplichtingen van financiële aard voortvloeien voor twee meerderjarigen die, anders dan als elkaars echtgenoot, een gezamenlijke huishouding voeren, worden zij aangeduid als: ongehuwd samenlevende.

  • 3 In een regeling als bedoeld in het tweede lid worden enkele begripsbepalingen opgenomen, waarvoor zoveel mogelijk het volgende model wordt gebruikt:

    • 1. In deze wet (dit besluit/deze regeling) (en de daarop berustende bepalingen) wordt verstaan onder ongehuwd samenlevende: de ongehuwde meerderjarige die met een andere ongehuwde meerderjarige een gezamenlijke huishouding voert (met uitzondering van bloedverwanten in de eerste graad).

    • 2. In het eerste lid wordt mede verstaan onder ongehuwd: duurzaam gescheiden levend van zijn echtgenoot.

    • 3. In het eerste lid wordt verstaan onder het voeren van een gezamenlijke huishouding de situatie waarin de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning, en

      • a. zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins, of

      • b. zij met elkaar gehuwd zijn geweest, of

      • c. zij eerder met elkaar ongehuwd samenlevend zijn geweest, of

      • d. de man het kind van de vrouw heeft erkend.

    • (4. Voor de toepassing van artikel ...../de artikelen ..... wordt een persoon eerst aangemerkt als ongehuwd samenlevende, indien hij gedurende ..... (aantal weken, maanden of jaren) een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd.)

    • (5. Voor de toepassing van artikel ..../de artikelen ..../deze wet (dit besluit/deze regeling) wordt een ongehuwd samenlevende gelijkgesteld met een echtgenoot.)

Toelichting:

Eerste lid: Voorbeelden van de in het eerste lid bedoelde regelingen zijn de regeling waarbij de bevoegdheid wordt toegekend tot het geven van toestemming tot een medische behandeling namens iemand met wie men een nauwe persoonlijke betrekking onderhoudt (vgl. artikel 465, derde lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek) of de regeling waarbij men tot curator van die ander kan worden benoemd (vgl. artikel 383, derde lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek).

Tweede en derde lid: In veel regelingen worden financiële rechtsgevolgen verbonden aan het ongehuwd samenleven. Wanneer iemand als ongehuwd samenlevende wordt aangemerkt, is in een modelbepaling aangegeven. Sommige uitdrukkingen en begrippen gebruikt in die modelbepaling zullen in een wettelijke regeling op grond van de context waarin de bepaling staat, niet altijd kunnen worden overgenomen. Zo kan “betrokkenen” in de betreffende regeling worden vervangen door “belanghebbenden” of “belastingplichtigen”. Op inhoudelijke punten dient de bepaling overeen te stemmen met deze modelbepaling.

In sommige gevallen zou een gelijkstelling van bloedverwanten in de eerste graad met ongehuwd samenlevenden tot maatschappelijk ongewenste situaties leiden. Zo is het niet wenselijk dat indien het kind en de ouder allebei alleenstaand zijn, het kind er om financiële redenen van zou worden weerhouden om die ouder ter verzorging in huis te nemen, omdat ze dan beiden voortaan als ongehuwd samenlevenden worden aangemerkt en het kind, de ouder of beiden gekort worden op hun uitkering, terwijl die korting niet plaatsvindt indien het kind of de ouder niet-alleenstaand is, op het moment dat de ouder bij het kind intrekt.

In uitzonderlijke situaties kan aan de modelbepaling een termijn gekoppeld worden voor de inwerkingtreding van de rechtsgevolgen voor de ongehuwd samenlevenden. Daarvoor wordt het model gebruikt dat als vierde lid is aangegeven. Een termijn kan slechts bij uitzondering worden gesteld, bijvoorbeeld ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling. Zo bestaat in de successiewetgeving een termijn om te voorkomen dat personen, zodra het voorzienbaar is dat één van hen op korte termijn zal overlijden, gaan samenleven om op die manier voor een verlaagd successietarief in aanmerking te komen. In de toelichting dient niet alleen gemotiveerd te worden waarom gekozen wordt voor een termijn, maar ook waarom gekozen wordt voor juist die termijn. Indien in een regeling een termijn gebruikt wordt, kan in beginsel in die regeling tevens bepaald worden dat die termijn eerst begint te lopen op het tijdstip waarop volgens de woonadresgegevens in de gemeentelijke basisadministratie betrokkenen op hetzelfde woonadres staan ingeschreven. Op deze wijze kan worden voorkomen dat onduidelijk is hoe lang betrokkenen precies een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd.

Sommige regelingen kennen specifieke rechtsgevolgen toe aan het ongehuwd samenleven. De meeste regelingen beogen echter aan het ongehuwd samenleven dezelfde rechtsgevolgen te verbinden als aan het huwelijk. Daarvoor is wel een gelijkstellingsbepaling noodzakelijk. Het vijfde lid voorziet in een dergelijke bepaling.

Ingevolge deze modelbepaling worden niet als ongehuwd samenlevenden beschouwd voormalig ongehuwd samenlevenden, van wie één van beide partners bijvoorbeeld voor het werk voor langere tijd in het buitenland gedetacheerd wordt, terwijl de ander in Nederland blijft wonen. Er is dan immers geen sprake meer van een situatie waarin de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dit laat onverlet dat, indien noodzakelijk, in een regeling kan worden bepaald dat die personen voor de toepassing van die regeling met ongehuwd samenlevenden worden gelijkgesteld.

§ 3.2. Aanduiding van ministers en staatssecretarissen

Aanwijzing 73

In een wet of koninklijk besluit wordt een minister aangeduid met "Onze Minister van ......" of, indien die aanduiding in de begripsbepalingen nader is gedefinieerd, met "Onze Minister ".

Aanwijzing 74

  • 1 In geval van formele betrokkenheid van meer dan één minister bij de uitvoering van een wet of algemene maatregel van bestuur, worden dezen, indien mogelijk, met de naam van hun ministerie genoemd.

  • 2 Indien vermelding bij naam niet doelmatig is, kan de uitdrukking "Onze Minister(s) wie het mede aangaat" worden gebruikt.

Toelichting:

Eventueel kan bepaald worden dat de aanwijzing van bij de uitvoering van de regeling betrokken ministers bij koninklijk besluit geschiedt. Indien de uitdrukking "Onze Ministers wie het mede aangaat" wordt gebezigd, verdient het aanbeveling in de toelichting uiteen te zetten aan welke ministers wordt gedacht. Overigens wordt verwezen naar aanwijzing 30.

De aanduidingen "Onze met de uitvoering van deze wet belaste minister" en "Onze minister, belast met de zorg voor ......" worden niet gebruikt.

Aanwijzing 75

In een regeling wordt een minister zonder portefeuille aangeduid met de voor hem vastgestelde benaming.

Voorbeeld: Onze (de) Minister voor Ontwikkelingssamenwerking.

Aanwijzing 76

De minister die de aangelegenheden betreffende de Nederlandse Antillen en Aruba behartigt, wordt aangeduid als "Onze (de) Minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken".

Aanwijzing 77

  • 1 In de aanhef en de ondertekening van een regeling wordt een staatssecretaris aangeduid als "de Staatssecretaris van ...... (naam van het ministerie)". Indien voor een ministerie meer staatssecretarissen zijn benoemd, wordt hieraan in de aanhef van de regeling de naam van de staatssecretaris toegevoegd.

  • 2 In een regeling worden taken en bevoegdheden altijd aan een minister opgedragen, ook indien een staatssecretaris op het desbetreffende terrein als verantwoordelijk bewindspersoon fungeert.

Toelichting:

Het tweede lid geldt ook voor het slotformulier van een klein koninklijk besluit. Zie aanwijzing 195.

§ 3.3. Aanhaling en verwijzing

Aanwijzing 78

  • 1 Verwijzing naar andere bepalingen wordt vermeden, indien de toegankelijkheid van de regeling daardoor onnodig wordt geschaad.

  • 2 Verwijzing naar bepalingen die zelf een verwijzing inhouden en verwijzing naar latere bepalingen van de regeling worden bij voorkeur vermeden.

Toelichting:

Verwijzing kan wenselijk zijn, indien anders meermalen in een regeling dezelfde bepaling zou moeten worden uitgeschreven.

Met name bij begripsbepalingen zal verwijzing naar latere bepalingen onvermijdelijk kunnen zijn.

Aanwijzing 79

  • 1 De verwijzing naar een regeling wordt zo mogelijk verbijzonderd tot verwijzing naar artikelen.

  • 2 Indien dit de duidelijkheid van de verwijzing vergroot, wordt de verwijzing naar een artikel verbijzonderd tot een verwijzing naar een onderdeel van het artikel.

Aanwijzing 80

  • 1 Verwijzing naar een lid van een artikel geschiedt overeenkomstig het volgende voorbeeld:Artikel 5, tweede lid, is van toepassing.

  • 2 Naar het voorafgaande artikel of lid van een artikel wordt verwezen door vermelding van het nummer van dat artikel of lid.

  • 3 Verwijzing naar een onderdeel van een opsomming geschiedt met behulp van de aanduidingen "onder" of "onderdeel". Verwijzing naar een verdere onderverdeling geschiedt met een combinatie van deze aanduidingen.

  • 4 Slechts indien de aard van een verwijzing dit noodzakelijk maakt, wordt bij verwijzing naar een onderdeel van een opsomming mede verwezen naar de aanhef van de opsomming.

Toelichting:

Vermeldingen als "lid 2", "sub a", "of letter b" worden dus vermeden. Bij verwijzing naar een onderdeel van een opsomming wordt achter de letter- of cijferaanduiding geen punt geplaatst.

Voorbeelden bij derde lid:

  • - de personen, genoemd in artikel 5, onder b.

  • - Artikel 8, onderdeel c, vervalt.

  • - de gevallen, bedoeld in artikel 10, onderdeel a, onder 2°.

Aanwijzing 81

  • 1 Een volledige zin wordt aangehaald als "volzin" of "zin".

  • 2 Een zinsnede of zinsdeel wordt aangehaald door vermelding van de volledige tekst of van het begin en einde daarvan.

    Voorbeelden bij tweede lid:

    • - de zinsnede "wanneer hij daarin heeft toegestemd".

    • - de zinsnede beginnend met "tenzij het stemcijfer" en eindigend met "bedoeld in artikel P 5".

Aanwijzing 82

  • 1 Met de uitdrukking "genoemd" wordt verwezen naar bepaalde personen of zaken die met name worden aangeduid.

  • 2 Met de aanduiding "bedoeld" wordt verwezen naar bepaalde personen of zaken die in algemene of omschrijvende zin worden aangeduid.

  • 3 De aanduiding "als bedoeld" wordt gebruikt, indien het voorafgaande begrip een onbepaald lidwoord of geen lidwoord heeft.

    Voorbeelden:

    • - de organen, genoemd in artikel 5, (met komma's);

    • - de omstandigheden, bedoeld in artikel 8, (met komma's);

    • - een aantekening als bedoeld in artikel 15 (zonder komma's).

Aanwijzing 83

  • 1 De uitdrukking "is van toepassing" wordt gebruikt, indien de bepaling waarnaar wordt verwezen, letterlijk kan worden toegepast.

  • 2 De uitdrukking "is van overeenkomstige toepassing" wordt gebruikt, indien de bepaling waarnaar wordt verwezen, niet geheel letterlijk kan worden toegepast, maar misverstand over de toe te passen tekst uitgesloten is.

  • 3 De uitdrukking "is van toepassing, met dien verstande dat ......" wordt gebruikt, indien de bepaling waarnaar wordt verwezen, gedeeltelijk of met wijziging van bepaalde onderdelen moet worden toegepast.

Aanwijzing 83a

  • 1 De term ’deze wet’ wordt uitsluitend gehanteerd bij verwijzing naar een ander onderdeel van de wet zelf waarin de verwijzing is opgenomen.

  • 2 Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling.

Toelichting:

Gebruik van deze term bij verwijzing naar een andere wet leidt tot verwarring en dient daarom achterwege te blijven. Bij verwijzing naar een andere wet wordt die andere wet aangeduid als ’die wet’.

Aanwijzing 83b

Verwijzing naar een artikel uit het Burgerlijk Wetboek geschiedt overeenkomstig het volgende voorbeeld: artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.

Toelichting:

Anders dan in wetteksten kan in toelichtingen e.d. een kortere aanduiding worden gebruikt, zoals: artikel 6:162 BW.

Aanwijzing 84

Indien het wenselijk is om een van de openbare voorbereidingsprocedures van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren, wordt het volgende model gebruikt:

Op de voorbereiding van een besluit/beschikking als bedoeld in artikel ..., is de in ...... (aanduiding afdeling of paragrafen) van de Algemene wet bestuursrecht geregelde procedure van toepassing.

Aanwijzing 85

De uitdrukkingen "onverminderd artikel ..." en "in afwijking van artikel ..." worden alleen gebruikt, indien dit noodzakelijk is om de onderlinge verhouding tussen de ene en de andere bepaling duidelijk te maken.

Toelichting:

De term "onverminderd" houdt in dat het genoemde artikel in het omschreven geval onverkort van toepassing is. Daarbij kan het zowel gaan om de onderlinge verhouding van bepalingen binnen één wet als om die van bepalingen in verschillende wetten. Dit geldt ook voor de term "in afwijking van", die onder andere moet worden gebruikt als in een bijzondere wet wordt afgeweken van een algemene wet (overigens slechts bij hoge uitzondering: zie aanwijzing 49), tenzij de algemene wet uitdrukkelijk de mogelijkheid tot afwijken opent door middel van een zinsnede als "tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald".

Aanwijzing 86

Bij aanhaling van een regeling met de citeertitel wordt het Staatsblad of de Staatscourant waarin zij is geplaatst, niet vermeld.

Toelichting:

Een regeling die een citeertitel heeft, wordt daardoor afdoende geïdentificeerd. Als verwijzing naar de vindplaats van de tekst van de regeling heeft vermelding van het Staatsblad- of Staatscourantnummer geen zin, omdat die tekst veelal later gewijzigd zal zijn. Zie voor vermelding van dit gegeven bij wijziging van een regeling aanwijzing 191.

Aanwijzing 87

Een regeling zonder citeertitel wordt aangehaald overeenkomstig het volgende model:

rijkswet/wet/koninklijk besluit/regeling van de Minister van ...... van ...... (datum) (bij ministeriële regeling:, nr. ...... ) tot/, houdende ...... ( Stb./Stcrt. ......).

Aanwijzing 88

  • 1 Een verdrag wordt aangehaald overeenkomstig het volgende voorbeeld:

    het op 20 juni 1956 te New York tot stand gekomen Verdrag inzake verhaal in het buitenland van uitkeringen tot onderhoud (Trb. 1957, 121).

  • 2 Bij verdragen met een citeertitel of daarmee vergelijkbare aanduiding kunnen datum en plaats van totstandkoming en het nummer van het Tractatenblad worden weggelaten.

    Voorbeelden bij tweede lid: Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie.

Toelichting:

Het aangehaalde Tractatenblad dient de authentieke tekst van het verdrag te bevatten.

Aanwijzing 88a

Verkorte verwijzing in de toelichting bij een regeling naar artikelen van het Verdrag betreffende de oprichting van de Europese Unie, het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie geschiedt respectievelijk overeenkomstig de volgende voorbeelden:

artikel 7 EU;

artikel 88 EG;

artikel 41 KS;

artikel 150 EA.

Toelichting:

In verband met de leesbaarheid van toelichtingen kan een verkorte verwijzing naar artikelen van de gemeenschapsverdragen aangewezen zijn. Deze verwijzingen zijn conform de door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen gepubliceerde Mededeling over de citeerwijze van verdragsartikelen in teksten van het Hof van Justitie en van het Gerecht (PbEG 1999, C 246).

Aanwijzing 89

  • 1 Een communautair besluit wordt aangehaald overeenkomstig het volgende voorbeeld: richtlijn nr. 1999/2/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 februari 1999 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake de behandeling van voedsel en voedselingrediënten met ioniserende straling (PbEG L 66).

  • 2 Een communautair wijzigingsbesluit wordt aangehaald overeenkomstig het volgende voorbeeld: verordening (EG) nr. 1253/1999 van de Raad van de Europese Unie van 17 mei 1999 (PbEG L 160) tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1766/92 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2731/75 tot vaststelling van de standaardkwaliteit van zachte tarwe, rogge, gerst, maïs en durumtarwe.

Toelichting:

Deze wijze van aanhalen moet zowel bij statische als bij dynamische verwijzing in acht worden genomen (zie aanwijzingen 341 en 343).

De voorbeelden betreffen communautaire regelgeving die na de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie (op 1 november 1993) tot stand is gekomen. Uit dit verdrag vloeide een aantal naamswijzigingen van de instellingen van de Europese Gemeenschappen voort (zie aanwijzing 340b). Bij aanhaling van vóór die datum tot stand gekomen communautaire besluiten moeten de toenmalige aanduidingen van de instellingen van de EG worden aangehouden. Bij het aanhalen van communautaire besluiten van andere instellingen (bijvoorbeeld van EGKS of Euratom) of van andere communautaire besluiten (bijvoorbeeld beschikkingen) vinden de genoemde voorbeelden overeenkomstige toepassing.

Indien in een regeling veelvuldig naar een verordening of richtlijn wordt verwezen, wordt in de begripsbepalingen een verkorte aanduiding opgenomen (zie aanwijzing 122). Bij verwijzing naar communautaire besluiten die voor 1 januari 1999 zijn gepubliceerd worden slechts de laatste twee cijfers van het jaartal in het nummer vermeld.

Aanwijzing 90

  • 1 Vermelding van vindplaatsen in het Staatsblad, de Staatscourant en het Tractatenblad geschiedt door toevoeging tussen haakjes van aanduidingen overeenkomstig de volgende voorbeelden: Stb. 1981, 35; Stcrt. 1985, 247; Trb. 1976, 175.

  • 2 Indien het jaartal van het Staatsblad of de Staatscourant in de aanduiding van de regeling zelf voorkomt, wordt dit in de aanduiding van de vindplaats weggelaten. Het jaartal van het Tractatenblad wordt altijd vermeld.

  • 3 Indien de regeling waarnaar wordt verwezen nog niet in het Staatsblad, de Staatscourant of het Tractatenblad is bekendgemaakt, wordt de vindplaats in ontwerpen van die regeling aangeduid door aanduiding van het jaartal en nummer van het publicatieblad met puntjes, overeenkomstig de volgende voorbeelden:

    Stb. ....; Stcrt. ...; Trb. ...

  • 4 Het invullen van het jaartal en nummer van het desbetreffende publicatieblad geschiedt door het betrokken ministerie, uiterlijk bij de bekendmaking van de regeling.

Toelichting:

Vierde lid: Het invullen van het jaartal en nummer in wetten en algemene maatregelen van bestuur kan derhalve uiterlijk geschieden bij het corrigeren van de drukproeven. Hiervoor is geen uitdrukkelijke opdracht in de desbetreffende regeling vereist, zoals bijvoorbeeld wel het geval is voor het publiceren van de integrale tekst van een regeling (zie aanwijzing 246).

Aanwijzing 91

  • 1 Voor het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen wordt de afkorting PbEG gebezigd. Bij aanduiding van een nummer van het Publicatieblad gaat aan het nummer vooraf de aanduiding " L" (Legislatio) of "C" (Communicatio).

  • 2 Indien het jaartal van het Publicatieblad in de aanduiding van de regeling zelf voorkomt, wordt dit in de aanduiding van de vindplaats weggelaten.

    Voorbeelden: PbEG 1987, L 54; PbEG L 379.

Aanwijzing 92

  • 1 Indien een regeling verwijst naar normen die zijn vervat in een andere Nederlandse publiekrechtelijke regeling, omvat die verwijzing mede nadien in werking getreden wijzigingen van die regeling, tenzij uitdrukkelijk anders is vermeld.

  • 2 Indien een regeling verwijst naar normen die niet publiekrechtelijk van aard zijn, geschiedt de verwijzing in beginsel naar die normen zoals zij op een gegeven tijdstip luidden. Omvat de verwijzing mede latere wijzigingen, dan wordt tevens voorzien in mededeling van deze wijzigingen in de Staatscourant.

    Voorbeeld bij tweede lid: In deze regeling wordt verstaan onder NEN-EN 81-1: Veiligheidsvoorschriften voor het vervaardigen en het aanbrengen van personen- en goederenliften, Deel 1, Elektrische personenliften, uitgegeven door het Nederlands Normalisatie-Instituut, zoals deze luidden op 1 juni 1979.

Toelichting:

Met verwijzing naar een andere regeling kan bedoeld zijn een verwijzing naar de tekst zoals die met inbegrip van sinds de totstandkoming vastgestelde wijzigingen luidt of zal luiden (dynamische verwijzing), of een verwijzing naar de tekst zoals die op een bepaald tijdstip luidde (statische verwijzing).

Bij verwijzing naar andere regelingen van de centrale overheid is dynamische verwijzing het normale geval. Uitzonderingen zijn echter denkbaar, bij voorbeeld in het overgangsrecht. Bij dynamische verwijzing naar lagere regelgeving dient men overigens bedacht te zijn op het gevaar van ongeoorloofde delegatie.

Bij normen die niet van publiekrechtelijke aard zijn, kan worden gedacht aan normalisatienormen en aan bepalingen die in het kader van zelfregulering tot stand zijn gebracht. Bij verwijzing naar dergelijke normen is een met de maatstaven van de Bekendmakingswet vergelijkbaar niveau van bekendmaking niet gegarandeerd. Daarom dient naar deze normen in het algemeen altijd statisch te worden verwezen.

§ 3.4. Hoofdletters

Aanwijzing 93

  • 1 Het gebruik van hoofdletters wordt zoveel mogelijk beperkt.

  • 2 Het gebruik van hoofdletters in de Grondwet wordt zoveel mogelijk gevolgd of als uitgangspunt genomen.

  • 3 Voor officiële benamingen wordt de schrijfwijze in de desbetreffende basisregeling gevolgd.

  • 4 Bij nieuwe benamingen wordt in beginsel alleen het eerste woord met een hoofdletter geschreven.

  • 5 Aanduidingen van afzonderlijke ministers en ministeries, als eigennaam gebruikt, worden met een hoofdletter geschreven.

    Toelichting bij vijfde lid: Uit deze aanwijzing volgt mede dat de term "minister-president" wordt geschreven als Minister-President, indien op een bepaalde persoon wordt gedoeld, en als minister-president, indien de term als soortnaam wordt gebruikt.

    Voorbeelden:

    • a. Met hoofdletter: Koningin, Kroon, Eerste (Tweede) Kamer, Staten-Generaal, Raad van State, Algemene Rekenkamer, Hoge Raad (der Nederlanden), Koninkrijk (der Nederlanden), Rijk, ’s Rijks kas, Kabinet der Koningin, Minister van Justitie, Onze Minister(s) (gebruikt als aanduiding van bepaalde in begripsbepalingen genoemde minister(s)), Ministerie van Justitie, Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht.

    • b. Met kleine letter: parlement, kamer, regering, kabinet, minister, ministerraad, staat, lid-staat, gemeente, provinciale staten, gedeputeerde staten, commissaris van de Koning(in), voorzitter, koninklijk besluit, voorstel van wet, algemene maatregel van bestuur, memorie van toelichting, nota van wijziging, regeringscommissaris, presidium, rijksoverheid, rijkswet, kroonberoep, kroonlid, raad, commissie.

    Voorbeeld bij vierde lid: Voorlopige raad voor verkeer en waterstaat.

§ 3.5. Indeling

Aanwijzing 94

Een regeling is opgebouwd uit de volgende elementen:

  • a. opschrift van de regeling;

  • b. aanhef;

  • c. lichaam van de regeling;

  • d. slotformulier;

  • e. ondertekening;

  • f. eventuele bijlagen

.

Toelichting:

Tot de aanhef behoort mede de in een wet op te nemen considerans. Zie aanwijzing 109.

Een inhoudsopgave is geen onderdeel van een regeling. Wel kan zij bij de bekendmaking van de regeling in het Staatsblad of de Staatscourant worden opgenomen. Zie aanwijzing 192.

Aanwijzing 95

  • 1 Het lichaam van een regeling wordt vervat in een of meer artikelen.

  • 2 De artikelen worden doorlopend genummerd met Arabische cijfers.

  • 3 Bestaat een regeling uit één artikel, dan wordt daarboven de aanduiding "Enig artikel" geplaatst.

Toelichting:

Ook bij verdeling van een regeling in hoofdstukken, paragrafen, titels en afdelingen, wordt de doorlopende nummering van artikelen aangehouden. Bij aanbouwwetgeving kan er reden zijn tijdelijk van het systeem van doorlopende nummering af te wijken (zie bijvoorbeeld de Algemene wet bestuursrecht). Er worden geen artikelnummers opgenomen zonder tekst of met de aanduiding "gereserveerd". Zie voor de nummering van artikelen van wijzigingsregelingen aanwijzing 234.

Aanwijzing 96

De hierna genoemde bepalingen van een regeling worden in voorkomende gevallen in afzonderlijke artikelen en in de aangegeven volgorde aan het slot van een regeling opgenomen:

  • a. bepaling over intrekking van een regeling;

  • b. bepaling inzake publicatie van de integrale tekst van een regeling;

  • c. bepaling inzake inwerkingtreding;

  • d. bepaling tot vaststelling van een citeertitel.

Aanwijzing 97

  • 1 Indien dit voor de toegankelijkheid van een regeling van belang is, wordt deze systematisch in Arabisch genummerde onderdelen verdeeld.

  • 2 Bij een verdeling op één niveau worden de onderdelen "hoofdstuk" of "paragraaf" genoemd.

  • 3 Bij een verdeling op twee niveaus worden de onderdelen van het eerste niveau "hoofdstuk" en de onderdelen van het tweede niveau "paragraaf" genoemd.

  • 4 Bij een verdeling op meer dan twee niveaus worden de onderdelen in volgorde van omvang "deel", " hoofdstuk", "titel", " afdeling" en "paragraaf" genoemd, met dien verstande dat in ieder geval de aanduidingen "hoofdstuk" en "paragraaf" worden gebruikt.

Toelichting:

De benaming "boek" wordt alleen voor een deel van een wetboek gebruikt.

Het verdient aanbeveling voor de aanduiding van paragrafen het §-teken te gebruiken.

Aanwijzing 98

  • 1 De in aanwijzing 97 bedoelde onderdelen van een regeling worden voorzien van een opschrift, waarin de inhoud van het onderdeel beknopt wordt aangeduid.

  • 2 Artikelen worden slechts van een opschrift voorzien, indien dit voor de toegankelijkheid van de regeling noodzakelijk is.

Toelichting:

De gewoonte om opschriften van onderdelen met "Van" te laten beginnen is verouderd.

De toegankelijkheid van een regeling dient in de eerste plaats verzekerd te worden door een systematische indeling. Het plaatsen van kopjes boven de artikelen is slechts een additioneel hulpmiddel.

Aanwijzing 99

  • 1 Artikelen kunnen worden verdeeld in leden welke worden aangeduid met Arabische cijfers.

  • 2 Een lid wordt niet verdeeld in alinea's.

  • 3 Indien de inhoud van een artikel zou leiden tot een groot aantal leden, wordt het artikel zo mogelijk gesplitst in meer artikelen.

Aanwijzing 100

Indien het bij een opsomming in een artikel ter wille van de duidelijkheid wenselijk is elk onderdeel daarvan op een nieuwe regel te laten beginnen, wordt de volgende werkwijze gevolgd:

  • a. de onderdelen worden aangegeven met de letters a, b, c enzovoort, een eventuele verdere onderverdeling met 1°, 2°, 3° enzovoort, waarbij achter deze letters en cijfers een punt wordt geplaatst;

  • b. binnen de onderdelen wordt niet met een nieuwe zin begonnen;

  • c. de onderdelen worden, met uitzondering van het laatste onderdeel, afgesloten met een puntkomma of een komma.

Toelichting:

Is bij een onderdeel van een opsomming een in een afzonderlijke volzin vervatte nadere bepaling nodig, dan wordt deze in een afzonderlijk artikellid opgenomen.

Aanwijzing 101

  • 1 Indien dit voor de duidelijkheid nodig is, wordt door gebruik van het woord "of" dan wel "en" aan het slot van het voorlaatste onderdeel van een opsomming het alternatieve, onderscheidenlijk cumulatieve karakter van de opsomming tot uitdrukking gebracht.

  • 2 Uit de formulering van het artikel moet blijken of een opsomming een limitatief of een enuntiatief karakter heeft.

Toelichting:

Het enuntiatieve karakter van een opsomming kan worden uitgedrukt door de woorden "in ieder geval" of "ten minste", het limitatieve karakter door de woorden "slechts", "uitsluitend", "alleen".

Aanwijzing 102

Bij een regeling worden geen bijlagen opgenomen, tenzij het gaat om de vaststelling van een tabel, formulier, model, kaart of lijst van regelingen of bepalingen dan wel dit anderszins onvermijdelijk is.

Toelichting:

De inhoud van een bijlage is in gelijke mate bindend als de regeling waarbij zij behoort. Bijlagen waarin louter toelichtende informatie wordt verschaft, behoren niet bij een regeling te worden opgenomen. Eventueel kunnen dergelijke bijlagen worden opgenomen bij de toelichting op de regeling.

Aanwijzing 103

Op een bijlage bij een regeling wordt vermeld bij welk artikel van de regeling zij hoort, tenzij dit door het grote aantal artikelen niet doelmatig is.

Aanwijzing 104

In een uitvoeringsregeling wordt zo mogelijk de volgorde van de artikelen van de hogere regeling in acht genomen.

Aanwijzing 104a

In een regeling worden, tenzij dit onvermijdelijk is, bepalingen uit een andere regeling, die hetzelfde onderwerp regelen, niet herhaald.

Toelichting:

Het gaat hierbij met name om het vermijden van herhaling in een uitvoeringsregeling van bepalingen uit de delegerende regeling en herhaling in een bijzondere regeling van bepalingen uit algemenere regelingen, zoals het Burgerlijk Wetboek, de Algemene wet bestuursrecht, de Gemeentewet en de Wet milieubeheer.

Hoofdstuk 4. Bijzondere bestanddelen van regelingen

§ 4.1. Opschrift

Aanwijzing 105

Regelingen worden voorzien van een opschrift.

Toelichting:

Het "opschrift" komt overeen met wat voorheen werd aangeduid als "intitulé".

Aanwijzing 106

  • 1 Bij de formulering van het opschrift wordt het volgende model gevolgd: Rijkswet/Wet/Besluit/Regeling (van de Minister van ......) van ...... (datum) (bij ministeriële regeling: , nr. ......) tot/, houdende ......

  • 2 In het opschrift van een wetsvoorstel worden de woorden "Rijkswet/Wet van ...... tot/, houdende" niet opgenomen.

    Voorbeelden:

    - (Wet van 12 december 1985 tot) wijziging van een aantal bepalingen in de wetgeving in verband met het verkrijgen van de hoedanigheid van land in het Koninkrijk door Aruba

    - Besluit van (3 juni 1992), houdende regels voor de horecabedrijven

Toelichting:

Voor een algemene maatregel van bestuur wordt de aanduiding "Besluit" gebezigd, voor een ministeriële regeling de aanduiding "Regeling".

De woorden "Wet van ..... tot/, houdende" worden pas toegevoegd bij de bekendmaking van de wet in het Staatsblad. Degene die de drukproef aanvraagt, draagt hiervoor zorg. In het opschrift van (het ontwerp van) een algemene maatregel van bestuur worden de woorden "Besluit van ... tot/, houdende" wel reeds van begin af aan opgenomen.

Na het opschrift wordt geen punt geplaatst.

Aanwijzing 107

  • 1 Het opschrift bevat zo mogelijk enige materiële aanduiding van het onderwerp van de regeling.

  • 2 Het opschrift wordt beknopt gehouden.

    Voorbeelden:

    • - Wet van 26 oktober 1983 tot wijziging van de Kieswet met betrekking tot het stemmen per brief

    • - Wet van 21 juni 1989 tot wijziging van de Veewet (ziekte van Aujeszky)

Toelichting:

Opschriften die slechts een verwijzing inhouden naar artikelen, data en nummers van verdragen, wetten of besluiten, zijn in het algemeen onwenselijk, omdat ze geen informatie geven over het onderwerp van de regeling. Dit geldt ook bij wijzigingsregelingen.

Aanwijzing 108

Indien aan een regeling een citeertitel wordt gegeven, wordt deze aan het slot van het opschrift tussen haakjes vermeld.

Voorbeeld: Wet van 20 december 1984, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen (Wet gemeenschappelijke regelingen)

Toelichting:

Bij een wijzigingsregeling kan aan het slot van het opschrift tussen haakjes een aanduiding van het onderwerp van de wijziging worden opgenomen. Zie het tweede voorbeeld bij aanwijzing 107. Dit is echter geen citeertitel en daarin komt niet de term wet, besluit of regeling voor. Slechts in bijzondere gevallen wordt bij een wijzigingsregeling een citeertitel opgenomen (zie aanwijzing 184).

Zie ook aanwijzing 185.

§ 4.2. Aanhef

Aanwijzing 109

  • 1 Voor de aanhef van een wet wordt het volgende model gebruikt:

    Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

    Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

    Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat ...... (considerans);

    Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

  • 2 Indien het een rijkswet betreft, luidt de laatste alinea:

    Zo is het, dat Wij, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, de bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk in acht genomen zijnde, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

Aanwijzing 110

  • 1 Voor de aanhef van een algemene maatregel van bestuur of een ander koninklijk besluit van regelende aard wordt het volgende model gebruikt:

    Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

    Op de voordracht van Onze Minister(s)/de Staatssecretaris(sen) van ...... van ...... (datum en nummer), gedaan mede namens/in overeenstemming met/na overleg met Onze Minister(s)/de Staatssecretaris(sen) van ......;

    Gelezen ......;

    Gelet op ......;

    De Raad van State gehoord (advies van ...... (datum en nummer));

    Gezien het nader rapport van Onze Minister(s)/de Staatssecretaris(sen) van ...... van ...... (datum en nummer), uitgebracht mede namens/in overeenstemming met/na overleg met Onze Minister(s)/de Staatssecretaris(sen) van ......;

    Hebben goedgevonden en verstaan:

  • 2 Indien het een algemene maatregel van rijksbestuur betreft, wordt gesproken van de Raad van State van het Koninkrijk en wordt als voorlaatste zinsnede ingevoegd:

    De bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk in acht genomen zijnde;

  • 3 In een koninklijk rijksbesluit, geen algemene maatregel van rijksbestuur zijnde, wordt niet naar het Statuut verwezen, tenzij de raad van ministers van het Koninkrijk ter zake heeft overlegd. In dat geval wordt als voorlaatste zinsnede ingevoegd:

    Artikel 10 van het Statuut voor het Koninkrijk in acht genomen zijnde;

Toelichting:

Een voordracht "mede namens" houdt in dat de minister of staatssecretaris namens wie de voordracht plaatsvindt, zelf ook een van de voordragende bewindslieden is (zie aanwijzing 111).

Een voordracht "in overeenstemming met" houdt in dat de betrokken minister of staatssecretaris niet zelf mede voordraagt, maar wel uitdrukkelijk met de vaststelling van het besluit heeft ingestemd.

Een voordracht "na overleg met" houdt in dat bij de voorbereiding van het besluit met de betrokken minister of staatssecretaris overleg is gepleegd.

Voor de wijze waarop de keuze voor een van deze vormen van medebetrokkenheid wordt bepaald zie ook aanwijzing 201 en de toelichting bij aanwijzing 29.

De zinsneden, volgend op de vermelding van de voordracht, worden alleen opgenomen, indien zij van toepassing zijn.

Aanwijzing 111

Indien bij de voordracht tot een voorstel van wet, een algemene maatregel van bestuur of een ander koninklijk besluit van regelende aard meer dan één minister of staatssecretaris is betrokken, verdient een voordracht, uitgaande van één van hen mede namens de andere(n), in het algemeen de voorkeur boven een gezamenlijke voordracht.

Toelichting:

Een gezamenlijke voordracht komt alleen in aanmerking, indien van belang is dat de gelijkwaardigheid van de bemoeienis van de verschillende bewindslieden ook in de voordracht tot uitdrukking wordt gebracht.

Een voordracht "mede namens" veronderstelt uiteraard dat er tussen de betrokken bewindslieden overeenstemming bestaat.

Bij een voordracht ’mede namens’ kan volstaan worden met ondertekening van de memorie of nota van toelichting door de eerstverantwoordelijke bewindspersoon. De medebetrokken bewindspersonen dienen wel allen de wet of het besluit te contrasigneren (zie de aanwijzingen 202 en 221).

Na een voordracht "mede namens" wordt ook het nader rapport "mede namens" uitgebracht, tenzij in het advies een bijzondere reden is gelegen het nader rapport gezamenlijk te ondertekenen. Bij een voordracht "in overeenstemming met" vindt geen medeondertekening van stukken plaats.

Aanwijzing 112

Voor de aanhef van een ministeriële regeling wordt het volgende model gebruikt:

De Minister/Staatssecretaris van ......,

Handelende in overeenstemming met de Minister/Staatssecretaris van ...... /in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad/na overleg met de Minister/Staatssecretaris van ......;

Gelezen ......;

Gelet op ......;

Besluit:

Aanwijzing 113

De uitdrukking "Gelezen" wordt gebruikt bij verwijzing naar een ingediend verzoekschrift.

Toelichting:

Verwijzing naar een ingediend verzoekschrift dient in ieder geval plaats te vinden, indien het verzoek een constitutief vereiste is voor het tot stand brengen van de betrokken regeling. Zie bijvoorbeeld artikel 4, tweede lid, van de Vestigingswet Bedrijven 1954.

Aanwijzing 114

  • 1 De uitdrukking "Gelet op" verwijst naar de hogere regeling waarop de regelgevende bevoegdheid berust en in voorkomend geval naar de internationale of communautaire regeling ter uitvoering waarvan de regeling strekt.

  • 2 Bij uitvoering van een bepaling van een algemene maatregel van bestuur wordt alleen naar deze bepaling verwezen en niet tevens naar de wetsbepaling waarop de algemene maatregel van bestuur steunt.

  • 3 Verwezen wordt naar de afzonderlijke artikelen van de hogere regeling, tenzij dit door het grote aantal artikelen niet doelmatig is.

Toelichting:

Indien een bepaling die regelgevende bevoegdheid verleent, in een andere bepaling van overeenkomstige toepassing is verklaard op een ander gebied, wordt, ingeval ten aanzien van dat gebied regels worden gesteld, verwezen naar laatstbedoelde bepaling. Indien dat voor de duidelijkheid wenselijk is, kan daaraan een verwijzing naar de van toepassing verklaarde bepaling worden toegevoegd. Voorbeeld: artikel 35 in samenhang met artikel 8.

In een wijzigingsregeling wordt niet "gelet op" het te wijzigen besluit.

In geval van verwijzing naar een internationale of communautaire en een nationale regeling wordt de internationale of communautaire regeling eerst vermeld.

Bij wijziging van een bijlage bij een uitvoeringsregeling moet worden verwezen naar de bepaling waarop de uitvoeringsregeling steunt en niet (tevens) naar de bepaling in de uitvoeringsregeling die de bijlage daarmee verbindt.

Zie ook aanwijzing 119.

§ 4.3. Considerans

Aanwijzing 117

  • 1 In de aanhef van een wet wordt een considerans opgenomen.

  • 2 In een andere regeling wordt geen considerans opgenomen.

Toelichting:

Zie met betrekking tot wijziging van een considerans aanwijzing 226.

De reden voor de vaststelling van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling kan kenbaar worden gemaakt in de (nota van) toelichting (zie aanwijzing 211). Bij wetten verplicht additioneel artikel XIX van de Grondwet tot opneming van een considerans. Voor de term "considerans" wordt in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer de term "beweegreden" gebruikt.

Aanwijzing 118

In een considerans worden de strekking van en, indien daartoe aanleiding is, het motief tot de vaststelling van de wet in hoofdzaak kort weergegeven.

Toelichting:

Vaak is het voldoende te vermelden dat het wenselijk is ten aanzien van een bepaald onderwerp een regeling te treffen, bij voorbeeld "dat het wenselijk is de bepalingen met betrekking tot de vermelding van de kandidaten op de lijsten voor de verkiezing van de leden van de vertegenwoordigende lichamen te wijzigen". Niet kan echter worden volstaan met bij voorbeeld de overweging "dat het wenselijk is enige wijzigingen aan te brengen in de Kieswet".

Aanwijzing 119

Strekt een wet tot uitvoering van de Grondwet, een verdrag of een bindend besluit van een orgaan van de Europese Gemeenschappen, dan wel ander besluit van een volkenrechtelijke organisatie, dan wordt dit in de considerans vermeld.

Toelichting:

Bij een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling wordt het verband met een hogere regeling tot uitdrukking gebracht door de formule "gelet op" (zie aanwijzing 114).

Deze aanwijzing geeft tevens invulling aan het tegenwoordig in EG-richtlijnen opgenomen voorschrift dat naar de geïmplementeerde richtlijn wordt verwezen in de nationale uitvoeringsbepalingen of bij de officiële bekendmaking van die bepalingen, op een wijze die door de Lidstaten wordt vastgesteld.

Zie voor zelfstandige algemene maatregelen van bestuur de toelichting op aanwijzing 21.

Aanwijzing 120

In de considerans worden geen elementen opgenomen die niet in het lichaam van de regeling zelf voorkomen.

Toelichting:

De werkingssfeer van een regeling moet uit de regeling zelf blijken.

§ 4.4. Begripsbepalingen

Aanwijzing 121

  • 1 Termen die een te weinig bepaalde of een van het spraakgebruik afwijkende betekenis hebben, worden gedefinieerd.

  • 2 In een begripsbepaling wordt aan een term geen sterk van het normale spraakgebruik afwijkende betekenis gegeven.

Toelichting:

Soms zullen op zichzelf duidelijke termen uit juridisch oogpunt nadere definiëring behoeven, bijvoorbeeld "ambtenaar" en "bouwen".

In een begripsbepaling onder "landbouw" mede verstaan tuinbouw is aanvaardbaar. Onder "landbouw" mede verstaan visserij is daarentegen onjuist.

Het tweede lid is te beschouwen als een specifering van aanwijzing 61 ten aanzien van begripsbepalingen. Zie ook aanwijzing 54.

Aanwijzing 122

Veelvuldige herhaling in een regeling van omvangrijke omschrijvingen wordt vermeden door in de begripsbepalingen een verkorte aanduiding op te nemen.

Aanwijzing 123

  • 1 Voor een begripsbepaling wordt de volgende formulering gebruikt:

    In deze wet (dit besluit/deze regeling) (en de daarop berustende bepalingen) wordt (mede) verstaan onder ......: ......

  • 2 De term "verstaan" wordt gebruikt, indien een begrip in algemene zin wordt gedefinieerd.

  • 3 De term "mede verstaan" wordt gebruikt, indien aan de, al dan niet gedefinieerde, betekenis van een begrip uitbreiding wordt gegeven.

  • 4 In een begripsbepaling worden geen aanhalingstekens gebruikt.

Toelichting:

Door toevoeging van de zinsnede "en de daarop berustende bepalingen" wordt vermeden dat begrippen in een uitvoeringsregeling een afwijkende betekenis hebben van die in de delegerende regeling (zie ook aanwijzing 55).

De formulering "wordt begrepen onder" (synoniem van "wordt mede verstaan onder") dient niet meer gebruikt te worden, omdat deze misverstand kan wekken.

In begripsbepalingen kan ook worden verwezen naar de definiëring van een begrip in een andere regeling.

§ 4.5. Adviescolleges en interdepartementale commissies

Aanwijzing 123a

  • 1 In de toelichting bij een regeling waarbij een adviescollege wordt ingesteld of een adviestaak wordt opgedragen, wordt gemotiveerd waarom onafhankelijke advisering op het desbetreffende terrein noodzakelijk wordt geacht.

  • 2 In de toelichting bij een regeling waarbij een adviescollege wordt ingesteld, wordt gemotiveerd waarom de adviestaak niet aan een bestaand adviescollege wordt opgedragen.

Toelichting:

Deze aanwijzing ziet op alle adviescolleges, ongeacht of het gaat om een vast of tijdelijk college of een college voor de eenmalige advisering over een bepaald vraagstuk en ongeacht of het gaat over wetgeving of te voeren beleid dan wel over uitvoeringsaangelegenheden.

Aanwijzing 123b

In een regeling wordt niet voorzien in de verplichting advies te vragen over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk.

Aanwijzing 124

Bij de opneming in een regeling van bepalingen over een interdepartementale commissie worden de Aanwijzingen inzake interdepartementale commissies in acht genomen.

§ 4.5a. Zelfstandige bestuursorganen

Aanwijzing 124a

Onder zelfstandig bestuursorgaan wordt verstaan: bestuursorgaan op het niveau van de centrale overheid, dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister en niet is een adviescollege, als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges, waarvan de adviestaak de hoofdtaak is.

Toelichting:

Het belangrijkste kenmerk van een zelfstandig bestuursorgaan is dat het niet, zoals een departements-onderdeel, hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister. Een zelfstandig bestuursorgaan kan een bestuurstaak verrichten voor het gehele Nederlandse rechtsgebied of voor een onderdeel daarvan, zoals bij een Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening. Als zelfstandige bestuursorganen worden niet beschouwd: binnen de departementale organisatie verzelfstandigde eenheden, zoals agentschappen, en evenmin privaatrechtelijke instellingen die geen openbaar gezag uitoefenen, zoals geprivatiseerde instellingen en instellingen waaraan op grond van een overeenkomst overheidswerkzaamheden zijn uitbesteed.

Aanwijzing 124b

  • 1 Een zelfstandig bestuursorgaan heeft in beginsel een publiekrechtelijke organisatievorm.

  • 2 Aan een privaatrechtelijke organisatie kan openbaar gezag worden toegekend indien:

    • a. dat in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht en

    • b. er voldoende waarborgen zijn dat de bestuurstaak onafhankelijk van de overige bestaande en toekomstige werkzaamheden van die organisatie kan worden uitgeoefend.

  • 4 Uit de memorie van toelichting blijkt waarom wordt voorgesteld de privaatrechtelijke organisatie niet op andere wijze bij de bestuurstaak te betrekken.

  • 5 Door de overheid worden geen privaatrechtelijke organisaties opgericht met het oogmerk daaraan openbaar gezag toe te kennen.

  • 6 Indien nieuwe taken worden toegekend aan een zelfstandig bestuurs-orgaan zijn de aanwijzingen in deze paragraaf zo veel mogelijk van overeenkomstige toepassing.

Toelichting:

Eerste lid: Een wet tot instelling van een publiekrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorgaan wordt in deze paragraaf aangeduid als instellingswet.

Tweede lid: Naast de hoofdregel van de publiekrechtelijke organisatievorm bestaat de mogelijkheid voor privaatrechtelijke vormgeving van een zelfstandig bestuursorgaan. In het bijzonder moet dan worden gedacht aan het toekennen van openbaar gezag aan een op de markt werkzame privaatrechtelijke organisatie die bij uitstek geschikt is voor het behartigen van een bestuurstaak (omdat deze bij voorbeeld specifieke technische deskundigheid vergt) die bij haar normale werkzaamheden aansluit, zoals keuringen of certificatie.

In de toelichting wordt uiteraard aandacht besteed aan de verhouding tussen de bestuurstaken en de overige werkzaamheden, zowel huidige als toekomstige, van het privaatrechtelijk vormgegeven bestuursorgaan en aan de waarborgen die zijn getroffen om vermenging van beide te voorkomen (zoals maatregelen tegen kruissubsidiëring).

Vierde lid: Voorbeelden van het op andere wijze betrekken bij de bestuurstaak zijn: advisering ten behoeve van en voorbereiding van de besluitvorming door een minister of een ander bestuursorgaan.

Vijfde lid: Nieuwe zelfstandige bestuursorganen worden in beginsel publiekrechtelijk vormgegeven. Vanwege dit uitgangspunt worden in elk geval onder verantwoordelijkheid van de ministers geen privaatrechtelijke rechtspersonen opgericht.

Een heldere inrichting van het openbaar bestuur is daarmee gediend.

Zesde lid: Met name de aanwijzingen in deze paragraaf over de aansturing van een zelfstandig bestuursorgaan zijn hier van belang, doch onder omstandigheden kunnen ook de aanwijzingen over de inrichting van een zelfstandig bestuursorgaan van betekenis zijn.

Aanwijzing 124c

Een zelfstandig bestuursorgaan kan uitsluitend in het leven worden geroepen indien:

  • a. er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid;

  • b. er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen, of

  • c. participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht en bovendien:

    de voordelen van een vermindering van de ministeriële bevoegdheden voor de betrokken bestuurstaak opwegen tegen de nadelen van verminderde mogelijkheden van controle door de Staten-Generaal.

Toelichting:

Het voldoen aan de in deze aanwijzing opgenomen noodzakelijke voorwaarden laat onverlet dat er overigens politiek-bestuurlijke overwegingen kunnen zijn om een bestuurstaak onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid te blijven behartigen. Zo zal van geval tot geval een politieke afweging worden gemaakt bij verzelfstandiging van een onderdeel van de rijksdienst.

Onderdeel b: Het betreft hier het geven van beschikkingen (voorbeeld: de uitvoering van de Wet op de studiefinanciering).

Onderdeel c: Het gaat hier om zelfstandige bestuursorganen waarin deelname aan het bestuur door personen afkomstig van maatschappelijke organisaties (zoals organisaties van werkgevers en werknemers of beroepsorganisaties), al dan niet naast anderen (onafhankelijke leden), een toegevoegde waarde heeft. Men denke hier aan de wenselijkheid om (tevens) over het benodigde inzicht te beschikken in de betrokken maatschappelijke sector, of dat maatschappelijke organisaties (mede)verantwoordelijkheid dragen voor de uitvoering van een bestuurstaak. Voorbeelden: subsidieverlening door een kunstenfonds, de publiekrechtelijke beroeps- en bedrijfsorganisatie en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.

Aanwijzing 124d

In de toelichting bij de regeling waarbij taken aan een zelfstandig bestuursorgaan worden opgedragen, wordt het voornemen daartoe gemotiveerd. Daarbij worden in ieder geval de volgende vragen beantwoord:

  • a. waarom moet de overheid de taak behartigen of blijven behartigen?

  • b. waarom is toekenning van de taak aan provincie- en gemeentebesturen niet aangewezen?

  • c. waarom wordt de taak niet onder volledige ministeriële verantwoorde-lijkheid uitgeoefend?

  • d. welke afweging is er gemaakt inzake de kosten, bestuurlijke lasten en doelmatigheid in vergelijking met het toekennen of blijven toekennen van de taak aan een minister?

  • e. hoe is de taakuitoefening afgestemd op de taken van andere bestuursorganen op rijks-, provinciaal of gemeentelijk niveau?

Toelichting:

Het gaat hierbij om het instellen van een publiekrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorgaan en het daaraan toekennen van taken, het aan een bestaand publiekrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorgaan toekennen van nieuwe taken en het toekennen van openbaar gezag aan privaatrechtelijke organisaties. Zie in dit verband aanwijzing 16.

Onderdeel a: Het Handboek privatisering van de Commissie Bundeling ervaringen bij privatisering (Sdu, Den Haag 1990) biedt een leidraad indien wordt geconcludeerd dat de taak niet meer door de overheid moet worden behartigd.

Onderdeel c: In de toelichting wordt uiteengezet dat de voordelen van het onderbrengen van een bestuurstaak bij een zelfstandig bestuursorgaan zwaarder wegen dan de nadelen van een vermindering van de mogelijkheden van ministeriële verantwoording aan en controle door de Staten-Generaal (zie ook aanwijzing 124c).

Aanwijzing 124e

  • 1 Een zelfstandig bestuursorgaan wordt bij of in bijzondere gevallen krachtens de wet ingesteld.

  • 2 Het toekennen van openbaar gezag geschiedt bij of in bijzondere gevallen krachtens de wet.

  • 3 Wat het verstrekken van subsidies betreft, kan in bijzondere gevallen worden afgeweken van het tweede lid.

Toelichting:

Eerste lid: Instelling bij wet is aangewezen in verband met de beperkte ministeriële verantwoordelijkheid voor een zelfstandig bestuursorgaan. Omdat de mogelijkheden van parlementaire controle op de uitoefening van de desbetreffende taak niet volledig zijn, is het noodzakelijk dat de Staten-Generaal zich over het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan kunnen uitspreken. In bijzondere gevallen is instelling krachtens wet mogelijk, bij voorbeeld indien de regeling een hele categorie gelijksoortige zelfstandige bestuursorganen betreft (bij voorbeeld landelijk gespreide organen op een bepaald taakgebied). In een dergelijk geval worden de algemene kenmerken van deze organen bij wet geregeld, maar de afzonderlijke organen kunnen dan krachtens wet worden ingesteld.

Tweede lid: Uitgangspunt is dat toekenning van openbaar gezag aan een zelfstandig bestuursorgaan bij formele wet geschiedt. Niet iedere toekenning van openbaar gezag is echter zo gewichtig dat de volksvertegenwoordiging daarbij rechtstreeks moet worden betrokken. Afhankelijk van de aard van de taak kan volstaan dan worden met opneming in een lagere regeling. Overigens is ook voor belangrijke bestuurstaken die niet gepaard gaan met het uitoefenen van openbaar gezag (zoals het verrichten van feitelijke uitvoeringshandelingen, bijv. het geven van onderwijs), een wettelijke basis wenselijk of vereist. Het toekennen van verschillende taken wordt gemotiveerd.

Derde lid: Zie voor de mogelijkheden hiertoe artikel 4:23 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel III van de wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Derde tranche Algemene wet bestuursrecht) (Stb. 333).

Aanwijzing 124f

  • 1 Regelgevende bevoegdheden worden aan een zelfstandig bestuursorgaan uitsluitend toegekend:

    • a. voor zover het betreft organisatorische of technische onderwerpen, of

    • b. in bijzondere gevallen mits voorzien is in de bevoegdheid tot goedkeuring van de regeling door een minister.

  • 2) Aan een zelfstandig bestuursorgaan wordt geen adviestaak opgedragen ten aanzien van algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk.

Toelichting:

Algemeen verbindende voorschriften worden in beginsel niet vastgesteld door anderen dan regering (en Staten-Generaal), provincies en gemeenten. Daarnaast kan aan een orgaan van een openbaar lichaam van beroep of bedrijf of een ander openbaar lichaam, als bedoeld in artikel 134 van de Grondwet die bevoegdheid worden toegekend. Het is in dat licht in beperkte mate aanvaardbaar dat aan een zelfstandig bestuursorgaan regelgevende bevoegdheid wordt toegekend. Niet uitgesloten is dat in bijzondere gevallen over andere dan organisatorische of technische onderwerpen regels worden gesteld, doch uitsluitend indien voorzien is in ministeriële goedkeuring. Aan de motivering hiervan in de toelichting worden vanwege het uitzonderlijk karakter zware eisen gesteld.

Aanwijzing 124g

Bij of in bijzondere gevallen krachtens de wet wordt een nauwkeurige omschrijving van de taak van een zelfstandig bestuursorgaan opgenomen.

Toelichting:

Zelfstandige bestuursorganen hebben een gesloten huishouding. Zij verrichten als bestuursorgaan geen taken, ongeacht of dit nu hoofd- of neventaken zijn, die niet bij of krachtens de wet aan hen zijn opgedragen en kunnen derhalve niet zelf bepalen of zij nieuwe bestuurstaken gaan verrichten. Op de markt werkzame privaatrechtelijke organisaties die met openbaar gezag zijn bekleed, kunnen dat uiteraard wel ten aanzien van hun andere (private) werkzaamheden. Gelet op de rechtsfiguur van zelfstandig bestuursorgaan verleent een minister, behoudens in overgangssituaties bij verzelfstandiging, uiteraard geen mandaat aan een zelfstandige bestuursorgaan.

Aanwijzing 124h

  • 1 Indien het toekennen van rechtspersoonlijkheid wenselijk wordt geacht, wordt in de instellingswet het volgende model gebruikt:

    (Naam dienst waarvan het zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt) bezit rechtspersoonlijkheid.

  • 2 Het toekennen van rechtspersoonlijkheid wordt in de memorie van toelichting gemotiveerd.

Toelichting:

Tweede lid: De toekenning is ingegeven door de wens om een vermogen af te zonderen; dit is met name van belang voor de vermogensrechtelijke positie van een zelfstandig bestuursorgaan. Vermogensrechtelijke bevoegdheden kunnen overigens uitsluitend worden uitgeoefend ter verwezenlijking van de bestuurstaak van het zelfstandig bestuursorgaan; vgl. artikel 14 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.

Aanwijzing 124i

  • 1 De inrichting van het bestuur, de wijze van benoeming, herbenoeming, schorsing en ontslag van bestuursleden door een minister of de Kroon, alsmede de termijn waarvoor bestuursleden worden benoemd, worden in de instellingswet geregeld.

  • 2 In het bestuur worden geen aan een minister ondergeschikte ambtenaren benoemd.

  • 3 In een geval als bedoeld in aanwijzing 124c, onderdeel c, worden personen afkomstig van maatschappelijke organisaties in het bestuur benoemd, indien dat bijzonder aangewezen is in verband met de aard van de bestuurstaak.

  • 4 Deze aanwijzing is van overeenkomstige toepassing indien er naast het bestuur andere organen worden ingesteld.

Toelichting:

Eerste lid: Met de ’inrichting van het bestuur’ wordt bedoeld de omvang van het bestuur, alsmede de kwalificaties waaraan de te benoemen bestuursleden moeten voldoen. Voorbeeld: artikel 5 van de Wet op de Pensioen- en Uitkeringsraad en artikel 7 van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank.

Tweede lid: Op deze wijze wordt voorkomen dat een minister via aan hem ondergeschikte ambtenaren invloed kan uitoefenen op de besluitvorming in het bestuur.

Derde lid: Hier wordt aanwijzing 124c, onder c, nader uitgewerkt voor de bestuurssamenstelling van een zelfstandig bestuursorgaan. Benoeming geschiedt uit de kring van, dan wel op aanbeveling van de betrokken maatschappelijke organisaties.

Aanwijzing 124j

Indien naast het bestuur nog andere organen worden ingesteld worden in de instellingswet de onderlinge verhoudingen en bevoegdheden van deze organen vastgelegd.

Toelichting:

Bestuursbevoegdheden worden veelal ongedeeld opgedragen aan een zelfstandig bestuursorgaan. Vooral bij complexe taken en grotere organisaties kan het echter raadzaam zijn de bevoegdheden over meer organen te verdelen. Gedacht kan worden aan de constructie van een dagelijks bestuur met daarnaast een toezichthoudend orgaan. Zij worden dan elk als zelfstandig bestuursorgaan aangemerkt. Indien voor een gedeelde opzet wordt gekozen, dient duidelijk te zijn welke bevoegdheden aan elk orgaan toekomen en wat de onderlinge verhouding tussen de organen is. In dat geval is deze paragraaf van toepassing op die organen in hun onderling verband.

Voorbeeld: paragraaf 3 van hoofdstuk IA van de Wegenverkeerswet 1994.

Aanwijzing 124k

In de instellingswet wordt voor de regeling van interne aangelegenheden het volgende model gebruikt:

(Naam zelfstandig bestuursorgaan) stelt een bestuursreglement vast.

Toelichting:

In het reglement wordt onder andere geregeld hoe het bestuur vergadert, hoe het besluiten neemt, hoe de eventuele andere organen vergaderen. Aldus worden de inrichting, voor zover zij niet uit de instellingsregeling volgt, en de werkwijze vastgelegd.

Aanwijzing 124l

  • 1 Bij wet wordt de verhouding tussen minister en zelfstandig bestuursorgaan geregeld.

  • 2 Ten einde de ministeriële verantwoordelijkheid te effectueren worden voldoende bevoegdheden toegekend aan een minister dan wel de Kroon in de verhouding tot een zelfstandig bestuursorgaan.

  • 3 In de wet wordt aan een minister de bevoegdheid toegekend tot goedkeuring van tarieven en heffingen voor het verrichten van de bestuurstaak, indien deze door een zelfstandig bestuursorgaan worden vastgesteld. In geval er sprake is of kan zijn van concurrentie tussen meer aanbieders, zoals bij wettelijk verplichte certificatie, kan de goedkeuringsbevoegdheid achterwege blijven, dan wel worden volstaan met het vaststellen van een maximumtarief.

  • 4 In de instellingswet wordt aan een minister de bevoegdheid toegekend tot goedkeuring van het bestuursreglement en, voor zover het betreft een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden, de bevoegdheid tot instemming met de begroting en de meerjarenraming.

  • 5 Afhankelijk van de aard van de taak van het zelfstandig bestuursorgaan kunnen voorts de volgende bevoegdheden aan een minister worden toegekend:

    • a. het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften inzake in de wet limitatief opgesomde onderwerpen;

    • b. het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels ten aanzien van de uitoefening van de taak;

    • c. de bevoegdheid tot goedkeuring, schorsing of vernietiging van daarbij aan te geven besluiten of de bevoegdheid tot instemming met andere bestuurshandelingen van het orgaan.

  • 6 Aan een minister wordt niet de bevoegdheid toegekend bijzondere aanwijzingen te geven.

  • 7 Zodra blijkt dat een minister over ontoereikende bevoegdheden beschikt om de ministeriële verantwoordelijkheid te effectueren, bevordert de minister een wijziging van de wettelijke regeling.

Toelichting:

Tweede lid: Bij een duidelijke doelstelling en de behartiging van een afgebakend belang dat vooral goed door deskundigen is te beoordelen, kan worden volstaan met een minimum-pakket aan ministeriële bevoegdheden (zoals benoeming, inlichtingenrecht, bekostigingsregeling en verslaglegging). Op het ministerie dienen uiteraard adequate voorzieningen te worden getroffen met het oog op het gebruik van deze bevoegdheden.

Het geven van meer bevoegdheden aan de minister kan aangewezen zijn indien het bij voorbeeld gaat om een zelfstandig bestuursorgaan als bedoeld in aanwijzing 124c, onderdeel c.

Vijfde lid: Het toekennen van boven het minimumpakket uitgaande aanvullende bevoegdheden is facultatief, doch met name van belang indien er sprake is van uitvoering van EG-regelgeving of een complexe taakuitoefening, waarbij op alle niveaus van de besluitvorming een afweging moet worden gemaakt en waarbij naast deskundigheid ook de afweging van veel belangen aan de orde is.

De toezichtsbevoegdheden worden met name toegekend ten aanzien van bepaalde besluiten van algemene strekking (naast de in het derde lid genoemde besluiten kan worden gedacht aan het werkplan).

Naarmate wordt overwogen vele extra bevoegdheden aan een minister toe te kennen, doet zich overigens de vraag voor of het wel aangewezen is een zelfstandig bestuursorgaan in het leven te roepen (vgl. ook de toelichting op aanwijzing 124c). Dat kan bij voorbeeld het geval zijn in het geval sprake is van complexe, meer omvattende taken, waarbij op alle niveaus van de besluitvorming een afweging van veel belangen moet worden gemaakt.

Onderdelen a en b: Het spreekt overigens voor zich dat met het oog op de uitvoering een minister aan een zelfstandig bestuursorgaan tijdig de nodige inlichtingen verstrekt over de hier genoemde maatregelen.

Zesde lid: Hier wordt alleen over bijzondere aanwijzingen gesproken en niet over algemene aanwijzingen, omdat deze laatste in het systeem van de Algemene wet bestuursrecht geen zelfstandige categorie vormen naast de in de tekst onderscheiden algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels.

Voorbeeld bij het vierde lid: artikel 16 van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank.

Aanwijzing 124m

In de wet wordt in beginsel een taakverwaarlozingsregeling opgenomen.

Toelichting:

Deze regeling biedt een voorziening in gevallen van ernstige verwaarlozing van de bestuurstaak waarbij ontwrichting van de uitoefening van de taak dreigt en ingrijpen door een minister niet achterwege kan blijven. Een reden voor het opnemen van een taakverwaarlozingsregeling is onder meer de aansprakelijkheid van de Staat bij eventuele taakverwaarlozing indien het zelfstandig bestuursorgaan een rol speelt bij de uitvoering van EG-regelgeving. Gedacht kan dan worden aan het bij ministeriële regeling treffen van de nodige voorzieningen, maar ook aan een voorziening tot intrekking van de aanwijzing van een rechtspersoon die is aangewezen om een bepaalde taak te verrichten. Van de voorziening wordt, gelet op de zelfstandigheid van het zelfstandig bestuursorgaan, alleen gebruik gemaakt bij ernstige taakverwaarlozing. Een taakverwaarlozingsregeling wordt slechts opgenomen indien de mogelijkheid tot wetswijziging bedoeld in aanwijzing 124l, zevende lid, niet toereikend wordt geacht.

Voorbeeld: Artikel 4x van de Wegenverkeerswet 1994.

Aanwijzing 124n

  • 1 In de instellingswet van een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden wordt de wijze van bekostiging geregeld.

  • 2 Indien bekostiging niet uitsluitend geschiedt door heffingen en tarieven verdient het aanbeveling om titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren. In dat geval kunnen de aanwijzingen 124o en 124p buiten beschouwing blijven. Zo nodig worden bepaalde artikelen van die titel uitdrukkelijk uitgezonderd.

  • 3 Uit de memorie van toelichting blijkt hoe een zelfstandig bestuursorgaan ten behoeve van de door hem te verrichten bestuurstaken zal worden bekostigd.

Toelichting:

Eerste en derde lid: De bekostiging van een zelfstandig bestuursorgaan kan op verschillende wijzen plaatsvinden. In veel gevallen zal een minister ten laste van de rijksbegroting een bijdrage leveren. Zelfstandige bestuursorganen die onderdeel uitmaken van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden worden via de begroting, al dan niet op een afzonderlijke begrotingspost, van het betrokken ministerie bekostigd.

Ook zijn er zelfstandige bestuursorganen ‐ in het bijzonder privaatrechtelijk vormgegeven zelfstandige bestuursorganen waarvan de bestuurstaak niet de hoofdactiviteit van de werkzaamheden betreft ‐ die (geheel of gedeeltelijk) bekostigd worden uit heffingen of tarieven. Uit artikel 104 van de Grondwet vloeit reeds voort dat bij zelfstandige bestuursorganen die deel uitmaken van het Rijk de bekostiging dan bij of krachtens de wet wordt geregeld.

Afhankelijk van de aard van de taak kan daarnaast van belanghebbenden of van gebruikers van een bepaalde dienst van het zelfstandig bestuursorgaan een vergoeding of retributie gevraagd worden. Indien geen sprake is van concurrentie geldt als uitgangspunt dat tarieven kostendekkend zijn. Bij voorkeur is de bekostiging gerelateerd aan prestaties.

Ingevolge artikel 59 van de Comptabiliteitswet kan de Algemene Rekenkamer onderzoek instellen naar deze zelfstandige bestuursorganen.

Voorbeeld: artikel 23 van de Wet op de Pensioen- en Uitkeringsraad, hoofdstuk III van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank en artikel 4p van de Wegenverkeerswet 1994.

Tweede lid: Door het van toepassing verklaren van het genoemde onderdeel uit de Algemene wet bestuursrecht is tevens voorzien inde mogelijkheid van controle op de besteding van de gelden. De subsidietitel uit de Algemene wet bestuursrecht biedt een handzaam kader voor regeling van de bekostigingsrelatie, waarbinnen nadere keuzes kunnen worden gemaakt (men denke aan de artikelen 4:41, 4:54, 4:63 en 4:64). Gelet op de zelfstandige positie van het zelfstandig bestuursorgaan wordt de bekostigingsverhouding in beginsel in de wet geregeld (zie ook aanwijzing 124l). In dit verband is ook van belang dat afdeling 4.2.4 van de Algemene wet bestuursrecht een minister aanzienlijke sturingsmogelijkheden biedt om zijn verantwoordelijkheid te effectueren.

Voorbeelden van uit te zonderen artikelen: de artikelen 4.2.4.0, eerste lid, onderdeel a, 4.2.4.1, en 4.2.4.3.

Aanwijzing 124o

  • 1 De instellingswet bepaalt dat een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden een begroting opstelt. Daarvoor wordt het volgende model gebruikt:

    .....(Naam dienst waarvan het zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt) stelt voor .....(vermelding datum) een begroting vast voor het volgende boekjaar/kalenderjaar.

  • 2 De wet regelt het financieel toezicht.

  • 3 De wet bepaalt voor welke privaatrechtelijke rechtshandelingen een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden, voorafgaande toestemming van de minister, onderscheidenlijk de minister en de Minister van Financiën behoeft.

Toelichting:

Eerste lid: De begroting vormt enerzijds het instrument om inkomsten en uitgaven te plannen en dient anderzijds als basis voor de financiële controle achteraf.

Tweede lid: Ten behoeve van de aansturing van het zelfstandig bestuursorgaan behoeft de minister het nodige inzicht in de planning, financiële vooruitzichten en controle. Zie in het bijzonder aanwijzing 124l, derde en vierde lid. Naarmate het financieel beslag op publieke middelen omvangrijker is, zal ook het inzicht groter moeten zijn. In dit verband ligt het in de rede dat, voor zover de algemene wetgeving (Algemene wet bestuursrecht, boek 2 Burgerlijk Wetboek) daarin niet reeds voorziet, bij privaatrechtelijk vormgegeven zelfstandige bestuursorganen regels worden opgenomen over in elk geval het uitbrengen van een financieel verslag, voorzien van een accountantsverklaring, een jaarverslag en zo nodig een begroting en meerjarenraming inzake de bestuurstaak.

Voorbeeld: artikel 24 van de Organisatiewet Kadaster.

Derde lid: Bij de toestemming ten aanzien van privaatrechtelijke rechtshandelingen die bepaalde grensbedragen te boven gaan kan aansluiting worden gezocht bij het Besluit privaatrechtelijke rechtshandelingen. Deze bepaling ziet op zelfstandige bestuursorganen die geheel of grotendeels worden bekostigd uit de collectieve middelen. De aard of omvang van het beslag op die middelen kan de betrokkenheid van de Minister van Financiën met zich brengen.

Voorbeeld: het (mede) oprichten van of deelnemen in rechtspersonen, het wijzigen van de statuten, het aangaan van lease-overeenkomsten of leningen.

Aanwijzing 124p

  • 1 De instellingswet bepaalt dat een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden, jaarlijks een financieel verslag opmaakt en aan de minister uitbrengt, dat vergezeld gaat van een verklaring van een accountant. Daarvoor wordt het volgende model gebruikt:

    • 1. .....(Naam dienst waarvan het zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt) brengt jaarlijks aan Onze Minister voor .....(vermelding datum) een financieel verslag uit, dat vergezeld gaat van een verklaring omtrent de getrouwheid en de rechtmatigheid, afgegeven door een accountant als bedoeld in artikel 393 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.

    • 2. .....(Naam dienst) stelt de in het eerste lid bedoelde stukken algemeen verkrijgbaar.

  • 2 In de instellingswet van een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden wordt de volgende bepaling opgenomen:

    Onze Minister kan regels stellen over de inrichting van de begroting, het financieel verslag en aandachtspunten voor de accountantscontrole.

Toelichting:

Eerste lid: Het financieel verslag dient als basis voor het afleggen van rekening en verantwoording tegenover de minister. Het omvat ten minste een overzicht van inkomsten en uitgaven (exploitatierekening), een balans, alsmede een toelichting op beide stukken. Voor de inhoud van deze stukken kan aansluiting worden gezocht bij de bepalingen van de afdelingen 1 tot en met 6 van titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.

De inrichting van de begroting en van het financieel verslag zijn op elkaar afgestemd. Het financieel verslag wordt zowel op zijn getrouwheid als op rechtmatigheid onderzocht.

Tweede lid: Deze mogelijkheid is onder meer van belang voor de beoordeling van de naleving van (bekostings)voorwaarden en voor de reikwijdte en intensiteit van de accountantscontrole.

Aanwijzing 124r

De openbaarheid van vergaderingen wordt voorgeschreven volgens in de instellingswet te stellen regels.

Toelichting:

Waar mogelijk en relevant wordt openbaarheid van vergaderingen voorgeschreven, zodat de door het bestuur gemaakte afwegingen kenbaar zijn. Dat doet zich bij voorbeeld voor bij vergaderingen waarin beslissingen van algemene aard worden genomen, zoals over de begroting, de jaarrekening, beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften, of bij beslissingen waarbij tegengestelde of uiteenlopende belangen worden afgewogen zoals in zelfstandige bestuursorganen waarin maatschappelijke organisaties participeren.

Aanwijzing 124s

  • 1 Bij of krachtens de instellingswet wordt een zelfstandig bestuursorgaan verplicht jaarlijks aan de minister verslag uit te brengen. Hiervoor wordt het volgende model gebruikt:

    .....(Naam zelfstandig bestuursorgaan) stelt jaarlijks voor .....(vermelding datum) een verslag op van de werkzaamheden, het gevoerde beleid in het algemeen en de doelmatigheid en doeltreffendheid van zijn werkzaamheden en werkwijze in het bijzonder in het afgelopen kalenderjaar. Het verslag wordt aan Onze Minister toegezonden en algemeen verkrijgbaar gesteld.

  • 2 Overwogen wordt om bij of krachtens de wet te bepalen aan welke eisen het jaarverslag moet voldoen, en welke onderwerpen daarin in ieder geval worden behandeld.

Toelichting:

Tweede lid: Bij het toekennen van openbaar gezag aan een privaatrechtelijke organisatie wordt overwogen of volstaan kan worden met de regeling in het Burgerlijk Wetboek van de verslaglegging door die organisaties. Indien in de instellingswet titel 4.2, met inbegrip van titel 4.2.8, van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is verklaard, maakt het in afdeling 4.2.8 vereiste activiteiten verslag onderdeel uit van het hier bedoelde verslag.

Aanwijzing 124t

In de wet wordt de volgende bepaling opgenomen:

.....(Naam zelfstandig bestuursorgaan) verstrekt desgevraagd aan Onze Minister de voor de uitoefening van zijn taak benodigde inlichtingen. Onze Minister kan inzage vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden, voor zover dat voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig is.

Aanwijzing 124u

In de instellingswet van een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel is van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden wordt de volgende bepaling opgenomen:

  • 1. Op de rechtspositie van het personeel van ..... (naam zelfstandig bestuursorgaan) zijn de regels die gelden voor ambtenaren die zijn aangesteld bij ministeries van toepassing, met dien verstande dat waar in deze regels een bevoegdheid is toegekend aan een andere minister dan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, deze bevoegdheid wordt uitgeoefend door .... (het daarvoor aangewezen orgaan).

  • 2. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden afgeweken van de in het eerste lid bedoelde regels.

Toelichting:

Uitgangspunt is dat het personeel wordt aangesteld als ambtenaar; vermelding daarvan in de instellingswet is gelet op de Ambtenarenwet niet nodig. Vanwege de coördinatie van de arbeidsvoorwaarden wordt aansluiting gezocht bij de arbeidsvoorwaarden in de sector Rijk. Het uitgangspunt is dat de regelingen van de rechtspositie van deze sector, zoals het Algemeen Rijksambtenarenreglement en het Bezoldigingsbesluit Rijksambtenaren 1984, van overeenkomstige toepassing zijn. Veelal zal het bestuur worden belast met de hier bedoelde bevoegdheid.

Aanwijzing 124v

  • 1 In de instellingswet wordt in voorkomende gevallen bepaald hoe de overgang van personeel, rechten, bezittingen en verplichtingen van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden op een andere rechtspersoon waarvan het zelfstandig bestuursorgaan onderdeel uitmaakt, wordt geregeld.

  • 2 Hiervoor worden de volgende modellen gebruikt:

    (Artikel ..)

    1. Met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet zijn de personeelsleden van .....(naam dienstonderdeel), van wie naam en functie zijn vermeld op een door Onze Minister vastgestelde lijst, van rechtswege ontslagen en aangesteld als ambtenaar in dienst van .....(naam zelfstandig bestuursorgaan).

    2. De overgang van de in het eerste lid bedoelde personeelsleden vindt plaats met een rechtspositie die als geheel ten minste gelijkwaardig is aan die welke voor elk van hen gold bij .....(naam dienstonderdeel).

    3. De personen die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet krachtens een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht behoren tot het personeel van .....(naam dienstonderdeel), waarvan naam en functie zijn vermeld op een door Onze Minister vastgestelde lijst, zijn met ingang van dat tijdstip van rechtswege ontslagen en aangesteld in dienst van .....(naam zelfstandig bestuursorgaan) met een rechtspositie die in totaliteit ten minste gelijkwaardig is aan die welke voor elk van hen gold bij .....(naam dienstonderdeel).

    (Artikel ..)

    1. Onze Minister bepaalt in overeenstemming met Onze Minister van Financiën welke vermogensbestanddelen van de Staat die aan .....(naam dienstonderdeel) worden toegerekend, worden toebedeeld aan .....(naam dienst waarvan het zelfstandig bestuursorgaan onderdeel uitmaakt).

    2. De in het eerste lid bedoelde vermogensbestanddelen gaan met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet onder algemene titel over op .....(naam dienst) tegen een door Onze Minister in overeenstemming met Onze Minister van Financiën te bepalen waarde.

    3. Ingeval krachtens het eerste en het tweede lid registergoederen overgaan, doet Onze Minister van Financiën de overgang van die registergoederen onverwijld inschrijven in de openbare registers, bedoeld in afdeling 2 van titel 1 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 24, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is niet van toepassing.

    (Artikel ..)

    Archiefbescheiden van ..... (naam dienstonderdeel) betreffende zaken die op de datum van inwerkingtreding van deze wet nog niet zijn afgedaan, worden overgedragen aan ..... (naam zelfstandig bestuursorgaan), voor zover zij niet overeenkomstig de Archiefwet 1995 zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats.

Toelichting bij de derde modelbepaling:

Deze bepaling zorgt ervoor dat archiefbescheiden betreffende zaken die bij de instelling van het zelfstandig bestuursorgaan nog niet zijn afgedaan, worden overgedragen aan het zelfstandig bestuursorgaan dat die archiefbescheiden nodig heeft voor het afdoen van die zaken. Daarnaast kan het zelfstandig bestuursorgaan voor historisch onderzoek behoefte hebben aan archiefbescheiden betreffende zaken die bij de instelling van het zelfstandig bestuursorgaan wel zijn afgedaan. Dergelijke archiefbescheiden kunnen door de zorgdrager in de zin van de Archiefwet 1995 tijdelijk ter beschikking worden gesteld van het zelfstandig bestuursorgaan. Na afloop van de terbeschikkingstelling keren die archiefbescheiden terug naar het archief waaruit ze afkomstig zijn. Aldus wordt voorkomen dat het oorspronkelijke archief van een dienstonderdeel door overdracht van archiefbescheiden aan een zelfstandig bestuursorgaan incompleet wordt en zijn rol als bron voor verantwoording en voor historisch onderzoek niet meer optimaal kan vervullen.

Aanwijzing 124w

  • 1 Indien van belang wordt bij wet bepaald op welke wijze de op het moment van instelling van een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden, lopende wettelijke procedures en rechtsgedingen, respectievelijk onderzoeken door de Nationale ombudsman worden afgehandeld.

  • 2 Hiervoor wordt het volgende model gebruikt:

    • 1. In wettelijke procedures en rechtsgedingen, waarbij .....(naam dienstonderdeel) is betrokken, treedt met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet .....(naam dienst waarvan het zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt, dan wel zelfstandig bestuursorgaan) in de plaats van de Staat dan wel Onze Minister.

    • 2. In zaken waarin voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet op grond van artikel 12 van de Wet Nationale ombudsman aan de Nationale ombudsman is verzocht een onderzoek te doen dan wel de Nationale ombudsman op grond van artikel 15 van die wet een onderzoek heeft ingesteld naar een gedraging die kan worden toegerekend aan (naam dienstonderdeel), treedt .....(naam zelfstandig bestuursorgaan) op dat tijdstip als bestuursorgaan in de zin van de Wet Nationale ombudsman in de plaats van Onze Minister.

Aanwijzing 124x

  • 1 Over een ontwerp voor een regeling als bedoeld in aanwijzing 124d en een voornemen daartoe wordt in een vroegtijdig stadium overleg gepleegd met de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën.

Toelichting:

Eerste lid: ten behoeve van het overleg is er het Begeleidingsteam verzelfstandigingen.

Aanwijzing 124ij

In de wet wordt de volgende bepaling opgenomen:

Onze Minister van (..) zendt binnen vier jaar na de inwerkingtreding van deze wet en vervolgens telkens na vier jaar aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van .....(aanduiding zelfstandig bestuursorgaan).

Toelichting:

Indien in de instellingswet titel 4.2. van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is verklaard, maakt het in artikel 4:24 van die wet genoemde verslag onderdeel uit van het hier bedoelde verslag.

Aanwijzing 124z

Deze paragraaf is niet van toepassing op universiteiten en hogescholen die hun grondslag vinden in artikel 1.8 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.

Toelichting:

Deze uitzondering is opgenomen omdat de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek voorschriften met gelijke strekking bevat, die bovendien uitputtend zijn waar het gaat om politieke en democratische controle en verantwoording, toegespitst op de specifieke taken die door openbare en bijzondere instellingen worden uitgevoerd (onderwijs en onderzoek). Aldus is wettelijk reeds voorzien in publieke controle en verantwoording.

§ 4.6. Toekenning van bestuursbevoegdheden

Aanwijzing 125

  • 1 Voor een besluit waarbij een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt voor een categorie van gevallen, wordt de term "vrijstelling" gebruikt.

  • 2 Voor een beschikking waarbij in een individueel geval een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt, wordt de term "ontheffing" gebruikt.

  • 3 Voor een beschikking waarbij een bepaalde handeling wordt toegestaan, wordt de term "vergunning" gebruikt.

  • 4 Voor een beschikking waarbij wordt vastgesteld dat een persoon of instelling aan bepaalde eisen voldoet, wordt de term "erkenning" gebruikt.

Toelichting:

Het gebruik van andere termen voor deze figuren zoals toestemming, instemming of verlof wordt vermeden.

Aanwijzing 126

  • 1 Voor de voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan wordt de term "goedkeuring" gebruikt.

  • 2 Voor de voor het nemen van een besluit door een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan wordt de term "verklaring van geen bezwaar" gebruikt.

Toelichting:

Zowel bij goedkeuring als bij een verklaring van geen bezwaar is sprake van voorafgaand toezicht op bestuursorganen. Het verschil is dat een besluit omtrent goedkeuring wordt genomen ten aanzien van een al bestaand maar nog niet werkend besluit, terwijl een verklaring van geen bezwaar een belemmering opheft voor het onder toezicht gestelde orgaan om een bepaald besluit te nemen.

Aanwijzing 127

Indien de bevoegdheid wordt toegekend om bij het verlenen van een vrijstelling, ontheffing of vergunning een begrenzing naar tijd of plaats dan wel anderszins aan te brengen, wordt de term "beperking" gebruikt.

Toelichting:

Naast begrenzingen naar tijd of plaats kan bij voorbeeld worden gedacht aan een begrenzing ten aanzien van het aantal te verrichten handelingen of een begrenzing in de aard van de te verrichten handelingen.

Aanwijzing 128

  • 1 Indien wordt beoogd de verplichtingen van een belanghebbende die hem bij het geven van een beschikking zijn opgelegd, door middel van straffen te handhaven, wordt deze strafbaarstelling uitdrukkelijk geregeld.

  • 2 Voor dergelijke en andere bij het geven van een beschikking op te leggen verplichtingen wordt de term "voorschriften" gebruikt.

Toelichting:

Het is niet juist het handelen in strijd met de voorschriften bij een vergunning als handelen zonder vergunning en op die grond strafbaar te beschouwen. Een voorbeeld van een juiste wijze van strafbaarstelling biedt artikel 11, tweede lid, juncto artikel 56, eerste lid, van de Monumentenwet 1988. De term "voorwaarde" wordt niet gebruikt voor verplichtingen als bedoeld in deze aanwijzing.

Aanwijzing 129

Indien intrekking of wijziging van een op een regeling berustende beschikking mogelijk moet zijn, wordt de bevoegdheid daartoe uitdrukkelijk geregeld.

Aanwijzing 130

De gronden die kunnen of moeten leiden tot het intrekken of wijzigen van een beschikking, worden in de regeling gespecificeerd.

Toelichting:

Gronden voor intrekking of wijziging van een beschikking kunnen bijvoorbeeld zijn:

  • - de verstrekte gegevens blijken zodanig onjuist of onvolledig dat op de aanvraag een andere beslissing zou zijn genomen, indien bij de beoordeling daarvan de juiste gegevens bekend waren geweest;

  • - de beschikking is in strijd met wettelijke voorschriften gegeven;

  • - van de beschikking is gedurende een bepaalde achtereenvolgende periode geen gebruik gemaakt;

  • - in verband met verandering van wetgeving, gewijzigde omstandigheden of gewijzigde inzichten moet de bescherming van de belangen met het oog waarop het vereiste van de beschikking is gesteld, zwaarder wegen dan het belang van de betrokkene bij een ongewijzigde beschikking.

In het algemeen verdient het de voorkeur de intrekkings- of wijzigingsbevoegdheid als een facultatieve bevoegdheid te verlenen. Dit stelt het bestuursorgaan in de gelegenheid te beoordelen of intrekking of wijziging in een bepaald geval de juiste maatregel is.

Aanwijzing 130a

In een wet wordt geen delegatie van bestuursbevoegdheden aan ondergeschikten mogelijk gemaakt.

Toelichting:

Deze aanwijzing ziet alleen op delegatie van bestuursbevoegdheden via een wet in formele zin. Voor wetgeving in materiële zin geldt artikel 10:14 van de Algemene wet bestuursrecht.

§ 4.6a. Koppeling van overheidsprestaties aan juiste inschrijving in GBA

Aanwijzing 130b

  • 1 Indien in een regeling wordt voorzien in een aanspraak op een prestatie van de overheid, waarbij de adresgegevens van de aanvrager en andere betrokkenen van belang zijn voor het recht op of de omvang van de prestatie en de verstrekking van een onjuist adres de aanvrager of andere betrokkenen voordeel kan opleveren, wordt overwogen om het geldend kunnen maken van de aanspraak te koppelen aan een juiste inschrijving van betrokkene in een gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.

  • 2 Voor de koppeling wordt het volgende model als uitgangspunt genomen:

    • 1. Een aanvraag wordt slechts in behandeling genomen, indien het in de aanvraag vermelde adres van de aanvrager (, van zijn echtgenoot, (geregistreerd) partner of van een kind) overeenstemt met het woonadres dat van de betrokkene is opgenomen in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.

    • 2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien de aanvrager (of andere betrokkene) overeenkomstig de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens niet of niet met een woonadres is ingeschreven in een gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.

Toelichting:

Eerste lid: Het opnemen van een koppeling tussen overheidsprestatie en inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) is niet geformuleerd als een verplichting, doch als een uitdrukkelijke overweging bij het voorbereiden van regelingen op grond waarvan aanspraak kan worden gemaakt op een overheidsprestatie. Het kan namelijk voorkomen dat de uitvoeringskosten van een koppeling niet opwegen tegen de baten daarvan. Vooral bij `kleinere' regelingen kan zich dit voordoen.

Indien van het opnemen van een koppeling wordt afgezien, wordt overwogen om in de regeling een verplichting voor het betrokken bestuursorgaan op te nemen om een afwijking tussen het verstrekte adres van een betrokkene en het in de GBA opgenomen adres te melden bij de beheerder van de GBA. Voor een dergelijke terrugmeldingsverplichting kan het volgende model als uitgangspunt worden genomen:

`Indien het door de aanvrager verstrekte adres afwijkt van het in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van hem (of andere betrokkenen) opgenomen woonadres, meldt ..... (aanduiding betrokken bestuursorgaan of uitvoeringsorgaan) het in de aanvraag vermelde adres aan de verantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens in de basisadministratie waarin de aanvrager (of andere betrokkenen) als ingezetene staat ingeschreven.'

Tweede lid: Artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de aanvraag voor een beschikking de naam en het adres van de aanvrager moet vermelden. Dit adres is echter niet noodzakelijkerwijs het adres waar de aanvrager woont, het kan ook een correspondentie-adres zijn. Voor veel aanvragen is het woonadres van de aanvrager ook niet relevant.

Indien voor de beslissing op de (eerste) aanvraag wel relevant is waar de aanvrager (of een andere betrokkene) daadwerkelijk woont, dient de regeling te specificeren welk adres bij de aanvraag moet worden opgegeven. Daarbij wordt aangesloten bij het begrip woonadres zoals opgenomen in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.

Omdat niet van iedere potentiële betrokkene bij een beschikking een woonadres is opgenomen in de GBA, is in de modelbepaling een uitzondering geformuleerd. Deze betreft gevallen waarin de Wet GBA niet verplicht tot inschrijving met een woonadres (bijvoorbeeld binnenschippers, niet-ingezetenen, daklozen).

§ 4.7. Hardheidsclausules

Aanwijzing 131

  • 1 In een regeling wordt geen hardheidsclausule opgenomen tenzij er aanleiding is om te verwachten dat, gelet op het doel en de strekking van de regeling, de toepassing van de regeling kan leiden tot onbillijkheden van overwegende aard in niet precies te voorziene gevallen of groepen van gevallen.

  • 2 In een regeling wordt geen hardheidsclausule opgenomen voor situaties waarin het buiten toepassing laten of het afwijken van de regeling nadelige effecten heeft of in het algemeen kan hebben voor derden-belanghebbenden.

  • 3 Indien in een regeling een hardheidsclausule wordt opgenomen, wordt zo concreet en nauwkeurig mogelijk aangegeven op welke onderdelen van de regeling de clausule van toepassing is.

Toelichting:

Eerste lid: Het opnemen van een hardheidsclausule in een regeling opent de mogelijkheid voor een bestuursorgaan om, in gevallen waarin toepassing van de regeling - gegeven de doelstelling en de strekking van die regeling - een onbillijkheid van overwegende aard zou opleveren, een onderdeel van die regeling buiten toepassing te laten of daarvan af te wijken. Indien het afwijking van de wet betreft, betekent dit een inbreuk op het primaat van de wetgever. Naast dit mogelijke principiële bezwaar kleven er ook praktische bezwaren aan het opnemen van hardheidsclausules in de wetgeving. Niet zelden blijken dergelijke clausules conflictopwekkend te zijn. In de praktijk kan het opnemen van een hardheidsclausule leiden tot grote aantallen aanvragen om toepassing van de hardheidsclausule, terwijl inwilliging daarvan slechts in zeer beperkte mate aangewezen is. Daarbij dient te worden bedacht dat tegen de afwijzing van de aanvraag om toepassing van een hardheidsclausule beroep openstaat bij de administratieve rechter. Mede gelet op aanwijzing 12 leiden deze factoren tot de noodzaak grote terughoudendheid te betrachten met het opnemen van hardheidsclausules. Indien toch een hardheidsclausule wordt opgenomen, dient hiervoor in de memorie of de nota van toelichting een toereikende motivering opgenomen te worden.

Een hardheidsclausule onderscheidt zich van ontheffings- en vrijstellingsbepalingen, doordat vooraf niet (precies) te voorzien is of afwijking nodig zal zijn en zo ja, om welke gevallen of groepen gevallen het bij de toepassing zal gaan. Voorts beperkt de toepassing van een hardheidsclausule zich tot (eventuele) onbillijkheden van overwegende aard. Bij ontheffingen is het juist van meet af aan de uitdrukkelijke bedoeling om in bepaalde, individuele, voorzienbare gevallen een uitzondering te maken op de wettelijke regel. Alleen wanneer een ontheffings- of vrijstellingssysteem zeer gebonden bevoegdheden bevat, kan voor het daarnaast opnemen van een hardheidsclausule nog ruimte zijn.

Het primaat van de wetgever brengt met zich dat een hardheidsclausule in beginsel in de wet zelf wordt opgenomen. Zie ook aanwijzing 22. Het gaat echter te ver om uit te sluiten dat een hardheidsclausule onder omstandigheden in een algemene maatregel van bestuur wordt opgenomen. Delegatie van regelgevende bevoegdheid kan in bepaalde gevallen mede omvatten de mogelijkheid om een hardheidsclausule op te nemen. Dit betekent dat de mogelijkheid wordt geopend om in bepaalde gevallen van de desbetreffende krachtens delegatie gestelde regeling af te wijken. Uiteraard dient een eventuele afwijking dan wel binnen het kader van de wet te blijven.

In het algemeen zal de toepassing van een hardheidsclausule beperkt blijven tot individuele gevallen. Onder omstandigheden kan een hardheidsclausule evenwel ook op een concreet te traceren groep van gevallen worden toegepast. Dan zal er overigens al gauw sprake zijn van bestendig beleid dat overeenkomstig aanwijzing 131b uiteindelijk in een algemeen verbindend voorschrift moet worden neergelegd.

Tweede lid: Vermeden moet worden dat het in bijzondere omstandigheden buiten toepassing laten of afwijken van een regeling nadelige effecten heeft of in het algemeen kan hebben voor derden-belanghebbenden wier belang door de desbetreffende algemeen verbindende voorschriften wordt beschermd. De behoefte aan een hardheidsclausule doet zich in de praktijk soms gevoelen bij de toepassing van (meer) gebonden bestuursbevoegdheden. Dit geeft een verdere beperking van het gebruik van hardheidsclausules. In de praktijk betekent dit dat hardheidsclausules in bijzondere omstandigheden wel worden opgenomen in regelingen op het terrein van de belastingen, de sociale zekerheid, de rechtspositie en in bepaalde subsidieregelingen.

Derde lid: Gelet op de hierboven genoemde mogelijke bezwaren van het opnemen van hardheidsclausules in regelingen, is in dit lid vastgelegd dat zo concreet en nauwkeurig mogelijk wordt aangegeven op welke onderdelen van de regeling deze clausule van toepassing is. Daarmee blijft onverlet de mogelijkheid van een algemene hardheidsclausule in een algemene wet die geldt voor een aantal bijzondere wetten, zoals bijvoorbeeld het geval is in de belastingwetgeving. Bij de opneming in een regeling van bepalingen, gericht tot besturen van lagere openbare lichamen, inzake het vorderen en vragen van plannen of beleidsverslagen en inzake planprocedures worden de Aanwijzingen betreffende terughoudendheid met planverplichtingen en planprocedures gericht tot lagere overheden in acht genomen.

Aanwijzing 131a

Voor het opnemen van een hardheidsclausule wordt het volgende model als uitgangspunt genomen:

..... (aanduiding bestuursorgaan) kan artikel ..... buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van ..... (aanduiding doel of strekking van de regeling) zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.

Toelichting:

In de zinsnede "gelet op het belang van ....." moet zo concreet mogelijk het doel of de strekking van de regeling worden omschreven. Als dit niet goed mogelijk is, kan de volgende formulering worden gebruikt: "gelet op het belang dat dit artikel/deze regeling beoogt te beschermen". Een hardheidsclausule impliceert geen delegatie van regelgevende bevoegdheid: hij geeft slechts een beschikkingsbevoegdheid.

Aanwijzing 131b

Indien de toepassing van een hardheidsclausule voor bepaalde gevallen voldoende is uitgekristalliseerd en daardoor een bestendig karakter heeft gekregen, wordt dit bestendige beleid in een algemeen verbindend voorschrift neergelegd.

Toelichting:

Voor de realisering van het primaat van de wetgever en uit het oogpunt van duidelijkheid en rechtszekerheid verdient het de voorkeur om bestendig beleid dat in eerste instantie zal zijn neergelegd in een beleidsregel, uiteindelijk in wetgeving neer te leggen. Het is daarom van belang om de toepassing van hardheidsclausules periodiek te evalueren. Mocht evaluatie leiden tot de conclusie dat de gevallen waarin een hardheidsclausule is toegepast op bepaalde punten voldoende zijn uitgekristalliseerd, dan dient het bestendig gebleken beleid - bij gelegenheid - in de wet of onder omstandigheden in een gedelegeerde regeling te worden neergelegd.

§ 4.8. Toezicht en opsporing

Aanwijzing 132

  • 1 De werkzaamheden die door of namens een bestuursorgaan worden verricht om na te gaan of voorschriften worden nageleefd, worden aangeduid als "toezicht op de naleving" van die voorschriften.

  • 2 De werkzaamheden ter vaststelling in concrete gevallen of een strafbaar feit is gepleegd op basis van een redelijk vermoeden dat dit het geval is, worden aangeduid als "opsporing" van die feiten.

Toelichting:

Het is van belang toezicht te onderscheiden van opsporing. Weliswaar hebben toezichthouders soms ook opsporingsbevoegdheid, maar met het oog zowel op de rechten van de belanghebbende, respectievelijk verdachte, als op de verhouding tot het openbaar ministerie moet zoveel mogelijk duidelijk zijn wanneer sprake is van toezicht en wanneer van opsporing. Zie over de verhouding tussen toezicht en opsporing de parlementaire stukken inzake de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (met name Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 5, blz. 47-50 en Kamerstukken I 1995/96, 23 700, nr. 185b).

In de gevallen waarin hetzij toezicht, hetzij opsporing wordt bedoeld, worden voor deze activiteiten termen als "controle", "inspectie" of "handhaving" vermeden. Deze termen geven onvoldoende weer of het gaat om toezicht of om opsporing. Wel kan in toelichtende stukken de term "handhaving" worden gehanteerd voor het geheel van handhavingsmechanismen.

Aanwijzing 133

Voor de regeling van de aanwijzing van toezichthouders worden de volgende modellen gebruikt:

  • a. bij aanwijzing van toezichthouders bij de wet:

    Met het toezicht op de naleving van ... (aanduiding desbetreffende voorschriften) zijn belast ... (aanduiding ambtenaren of andere personen).

  • b. bij aanwijzing van toezichthouders krachtens de wet:

    • 1. Met het toezicht op de naleving van ... (aanduiding desbetreffende voorschriften) zijn belast de bij besluit van ... (aanduiding bestuursorgaan) aangewezen ambtenaren/personen.

    • 2. Van een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant.

Toelichting:

De bevoegdheden die toezichthouders bij de uitoefening van hun taak zijn ten algemene geregeld in afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Krachtens artikel 5:14 van die wet kunnen de bevoegdheden onder andere bij wettelijk voorschrift worden beperkt. Zie hiervoor het model in aanwijzing 134.

Aanwijzing 134

Voor het uitsluiten van toezichtsbevoegdheden wordt het volgende model gebruikt:

De toezichthouder beschikt niet over de bevoeghe(i)d)en), genoemd in (de) artikel(en) ... van de Algemene wet bestuursrecht.

Toelichting:

Als regel worden, gelet op de samenhang tussen beide bevoegdheden, de bevoegdheden met betrekking tot onderzoek van zaken (artikel 5:18 Awb) en de bevoegdheden met betrekking tot onderzoek van vervoermiddelen (artikel 5:19 Awb) steeds gezamenlijk uitgesloten. De bevoegdheid tot het vorderen van inlichtingen (artikel 5:16 Awb) wordt gelet op het basale karakter van deze bevoegdheid nimmer uitgesloten. Zie overigens deel 2, § 5.7, van de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I (Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr. 3).

Aanwijzing 136

Indien het in bijzondere gevallen wenselijk wordt geacht ook anderen dan de bij of krachtens artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering aangewezen algemene opsporingsambtenaren te belasten met de opsporing van bepaalde strafbare feiten die geen economisch delict zijn, wordt daarvoor het volgende model gebruikt:

  • 1. Met de opsporing van de bij artikel ... strafbaar gestelde feiten zijn, onverminderd artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering, belast ... (aanduiding ambtenaren). Deze ambtenaren zijn tevens belast met de opsporing van de feiten, strafbaar gesteld in de artikelen 179 tot en met 182 en 184 van het Wetboek van Strafrecht, voor zover deze feiten betrekking hebben op een bevel, vordering of handeling, gedaan of ondernomen door henzelf.

  • 2. Van een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant.

Toelichting:

Voor de aanwijzing van opsporingsambtenaren voor economische delicten bevat artikel 17 van de Wet op de economische delicten al een regeling. Het onderhavige model is bestemd voor gevallen waarin het wenselijk is om voor commune delicten in bijzondere wetten naast artikel 141 Wetboek van Strafvordering (Sv) andere ambtenaren met de opsporing van strafbare feiten te belasten. De feitelijke bevoegdheid tot aanwijzing kan in de bijzondere wet zelf geschieden of worden gedelegeerd.

Indien de bijzondere wet zelf de opsporingsambtenaren aanwijst (bijvoorbeeld de ambtenaren van een bepaalde dienst) wordt in het eerste lid van de modelbepaling na het woord ’belast’ ingevuld: de ambtenaren van ..... (volgt de naam van de dienst).

Indien de bijzondere wet de aanwijzing van de opsporingsambtenaren delegeert geschiedt deze delegatie bij voorkeur aan de Minister van Justitie; delegatie aan de minister van het desbetreffende vakdepartement is formeel mogelijk, doch wordt minder wenselijk geacht. Bij delegatie van de aanwijzingsbevoegdheid wordt in het eerste lid van de modelbepaling na het woord ’belast’ ingevuld: de bij besluit van Onze Minister van Justitie aangewezen ambtenaren.

De aldus bij of krachtens een bijzondere wet aangewezen opsporingsambtenaar zijn buitengewoon opsporingsambtenaar in de zin van artikel 142, eerste lid, onder c, Sv. Overigens dienen buitengewone opsporingsambtenaren, alvorens hun taak feitelijk te kunnen uitoefenen, aan bepaalde vakbekwaamheids- en betrouwbaarheidseisen te voldoen en beëdigd te worden. Hieromtrent zijn regels gesteld in het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar. Dit besluit bevat ook regels over de legitimatie door buitengewone opsporingsambtenaren.

Aanwijzing 138

Aan buitengewone opsporingsambtenaren worden in beginsel naast de hun op grond van het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten toekomende bevoegdheden geen bijzondere opsporingsbevoegdheden toegekend.

Aanwijzing 138a

  • 1 Het regelen van de mogelijkheid om bij de uitoefening van een bevoegdheid de assistentie van de politie in te roepen, geschiedt overeenkomstig het volgende model:

    Zo nodig ... (omschrijving bevoegdheid) met behulp van de sterke arm.

  • 2 Indien het de bedoeling is taken of bevoegdheden slechts op te dragen aan ambtenaren van politie die executieve werkzaamheden verrichten, worden de daarmee te belasten ambtenaren aangeduid als: de ambtenaren, aangesteld voor de uitvoering van de politietaak.

  • 3 Indien het de bedoeling is ook ander politiepersoneel taken of bevoegdheden op te dragen, worden de daarmee te belasten ambtenaren aangeduid als: de ambtenaar van politie.

Toelichting:

Tweede lid: Het gaat hier om de ambtenaren van politie, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de Politiewet 1993. De overige ambtenaren, genoemd in artikel 3 van de Politiewet 1993 zijn aldus uitgesloten. Deze formulering omvat mede de militairen van de koninklijke marechaussee die politietaken uitoefenen.

Derde lid: Het gaat hier om een uitbreiding tot de overige in artikel 3, eerste lid, van de Politiewet 1993 bedoelde ambtenaren, met name technisch, administratief en ondersteunend personeel. Zie bijvoorbeeld artikel 22 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

§ 4.9. Sancties

Aanwijzing 139

Als bestuursrechtelijke sancties worden met name de volgende mogelijkheden overwogen: intrekken of schorsen van een beschikking, toepassen van bestuursdwang, opleggen van een last onder dwangsom of opleggen van een bestuurlijke boete.

Toelichting:

Er zijn vier bestuursrechtelijke sancties die vanwege hun algemene karakter in een groot aantal gevallen en voor regelgeving van uiteenlopende aard in aanmerking komen als handhavingsmiddel. Voor het verlenen van de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang is in aanwijzing 142 een model opgenomen. De afdelingen 5.3 en 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht bevatten algemene regels over het toepassen van bestuursdwang en het opleggen van een last onder dwangsom. Een bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang impliceert automatisch een bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom (vgl. artikel 5:22, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht).

Bij het verlenen van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete dient artikel 6 van het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens in acht te worden genomen (zie bijvoorbeeld Europees Hof voor de rechten van de mens, 21 februari 1984, NJ 1988, 937).

Aanwijzing 140

Indien intrekking of schorsing van een beschikking bij wijze van sanctie mogelijk moet zijn, wordt de bevoegdheid daartoe uitdrukkelijk geregeld.

Toelichting:

Onder omstandigheden kan het ook aangewezen zijn wijziging van een beschikking bij wijze van sanctie mogelijk te maken. Zie bij voorbeeld artikel 18.12, tweede lid, van de Wet milieubeheer.

Aanwijzing 141

De gronden die kunnen of moeten leiden tot het intrekken of schorsen van een beschikking bij wijze van sanctie, worden in de regeling gespecificeerd.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 130.

Aanwijzing 142

Voor het verlenen van de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang wordt het volgende model gebruikt:

... (aanduiding bestuursorgaan) is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van ... (aanduiding desbetreffende verplichtingen)

Toelichting:

Gebruikmaking van dit model stelt buiten twijfel dat de bepalingen van afdeling 5.3 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zijn. Het model is met name van belang voor toekenning van bestuursdwangbevoegdheid aan bestuursorganen van de centrale overheid. De Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet bevatten reeeds een algemene bestuursdwangbevoegdheid voor de besturen van gemeenten, provincies en waterschappen.

Aanwijzing 144

Door sancties te handhaven bepalingen worden zo nauwkeurig mogelijk geformuleerd.

Toelichting:

In het bijzonder bij bepalingen die door sancties worden gehandhaafd is de rechtszekerheid van groot belang. De burger moet uit de bepalingen precies kunnen afleiden in welke gevallen een gedraging tot toepassing van een sanctie kan leiden. Als daarover door verwijzing naar andere bepalingen onduidelijkheid kan ontstaan betekent dat dus dat die verwijzing achterwege moet blijven (zie aanwijzing 78).

Aanwijzing 145

Ten aanzien van elk strafbaar feit dat door een wet in het leven wordt geroepen of dat krachtens een wet bij lagere regeling in het leven kan worden geroepen, wordt in de wet aangegeven of het een misdrijf of een overtreding is. Daarvoor wordt het volgende model gebruikt:

De in artikel ... strafbaar gestelde feiten zijn misdrijven.

De in (of krachtens) artikel ... strafbaar gestelde feiten zijn overtredingen.

Toelichting:

Indien het een misdrijf betreft, dient de delictsomschrijving in de wet zelf te geschieden.

Indien het economische delicten betreft, behoeft alleen indien zij worden vermeld in artikel 1, onder 3°, van de Wet op de economische delicten, te worden aangegeven of er sprake is van een misdrijf of een overtreding. Voor het overige wordt in artikel 2 van de Wet op de economische delicten zelf geregeld of er sprake is van een misdrijf of een overtreding (zie verder aanwijzing 147).

Aanwijzing 146

  • 1 Indien de omschrijving van een strafbaar feit aan een lagere regeling wordt overgelaten, wordt in de wet aangegeven welke straf kan worden opgelegd.

  • 2 De geldboete die ten hoogste kan worden opgelegd, wordt aangegeven door het noemen van een van de geldboetecategorieën, vermeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.

    Voorbeeld bij het tweede lid: Overtreding van artikel 9b wordt gestraft met geldboete van de eerste categorie.

  • 3 Voor de strafbaarstelling van een feit dat niet alleen met een geldboete maar ook met een vrijheidsstraf wordt bedreigd, wordt het volgende model gebruikt:

    Overtreding van artikel ..... wordt gestraft met gevangenisstraf (hechtenis) van ten hoogste ..... of geldboete van de ..... categorie.

Toelichting:

De strafsanctie op de overtreding van een voorschrift in een algemene maatregel van bestuur (of een ministeriële regeling) kan ingevolge artikel 89, tweede en vierde lid, van de Grondwet niet in het betrokken besluit worden geregeld. De wet dient de strafsoort en de maximaal op te leggen straf te bepalen.

Derde lid: Ingevolge artikel 9, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht kan de rechter, indien de wet dit bepaalt, naast gevangenisstraf of hechtenis ook een geldboete opleggen. Deze formulering geeft die mogelijkheid aan. Gevangenisstraf en hechtenis zijn altijd alternatieven, zodat daaruit derhalve gekozen moet worden.

Aanwijzing 147