Inleiding
[Regeling vervallen per 30-11-2023 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2023]
Taak Inspectie van het Onderwijs
De Inspectie van het Onderwijs (verder: de inspectie) is interbestuurlijk toezichthouder
op de uitvoering van Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko) door alle gemeenten in Nederland. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het
eerstelijns toezicht op de kwaliteit van de kinderopvang en de peuterspeelzalen. In
opdracht van de gemeenten worden de inspecties op de kinderopvanginstellingen en peuterspeelzalen
uitgevoerd door de GGD. De gemeenten handhaven indien een GGD-inspectierapport daartoe
aanleiding geeft. De inspectie draagt met het tweedelijns toezicht op gemeenten indirect
bij aan kwaliteitsverbetering van de opvang van kinderen in Nederland in kindercentra,
gastouderopvang en peuterspeelzalen.
De Minister van SZW is verantwoordelijk voor het beleid van het toezicht op de uitvoering
van de Wko. De inspectie is via een Aanwijzingsbesluit (Staatscourant nr. 19731 d.d. 28 september 2012) door de minister aangewezen om het
interbestuurlijk toezicht uit te voeren.
Huidige werkwijze
Vanaf 2005 wordt in het kader van de Wet kinderopvang tweedelijnstoezicht uitgeoefend op gemeenten die als eerstelijns toezichthouder verantwoordelijk
zijn voor naleving van de wet. Sinds 2008 voert het team Kinderopvang van de inspectie
dit tweedelijnstoezicht uit op de uitvoering van de wettelijke taken betreffende het
toezicht en de handhaving op de kinderopvang en peuterspeelzalen door gemeenten. Omdat
de inspectie toezicht houdt op een andere overheidsinstelling dient de Code Interbestuurlijke
Verhoudingen en de Wet revitalisering generiek toezicht in acht te worden genomen. Uitgangspunt is vertrouwen; het vertrouwen dat een bestuurslaag
zijn taken goed uitoefent. Hiermee wordt gestreefd naar zo min mogelijk regeldruk
en toezichtlast. De inspectie doet geen documentenonderzoek als daar geen aanleiding
toe is. Zij vraagt de gemeente naar de uitvoering van haar taken en gebruikt dat voor
haar oordeel.
De missie van de inspectie is dat het effect van het tweedelijnstoezicht bijdraagt
aan het ‘bevorderen dat alle gemeenten in Nederland de kwaliteit in de kinderopvang
op hoog niveau brengen en/of houden’.
Doordat er toezicht is op de uitvoering van de wettelijke taken door gemeenten, draagt
de inspectie indirect bij aan het verbeteren van de kwaliteit van de kinderopvang.
Immers, als door het toezicht gemeenten hun taken (nog) meer conform de regels oppakken,
wordt de kwaliteit van de kinderopvang beter.
Jaarlijks wordt een landelijk beeld uitgebracht dat ingaat op de vraag of gemeenten
de aan hen opgedragen wettelijke taken naar behoren uitvoeren. Het geeft geen 'overall
oordeel’ over de kinderopvang in Nederland. Daarnaast heeft de inspectie tot 2010
vooral thematische onderzoeken gehouden onder gemeenten en GGD’en. In 2010 is de inspectie
op verzoek van de Staatssecretaris begonnen verbeterafspraken met individuele gemeenten
te maken. De gemeenten konden zich hierbij, zo gewenst, laten ondersteunen door de
VNG om verbeteringen te realiseren. Hiermee is het tweedelijnstoezicht in de vorm
van landelijke themarapportages opgeschoven naar een meer op individuele gemeenten
gericht toezicht.
In zijn brief van november 2013 heeft de Minister van SZW aangegeven dat de individuele
benadering van gemeenten en het maken van verbeterafspraken, geïntegreerd worden in
het reguliere tweedelijns toezicht.
Met een risicogerichte benadering is het de intentie de meest risicovolle gemeenten,
in de uitvoering van de wettelijke taken, te gaan onderzoeken.
De implementatie van dit individuele toezicht als regulier toezicht heeft handen en
voeten gekregen met het project ‘Achterblijvende gemeenten’. Doel is dat gemeenten
die hun wettelijke taken van toezicht en handhaving onvoldoende uitvoeren, dit gaan
verbeteren. Gemeenten die voldoen aan hun wettelijke taken krijgen een A-status; gemeenten
die niet voldoen en waar verbeterafspraken met de inspectie zijn gemaakt ontvangen
de B-status. Gemeenten die niet voldoen en die niet of onvoldoende meegewerkt hebben
aan het maken en uitvoeren van verbeterafspraken, ontvangen de C-status. De status
van een gemeente en het onderliggend rapport worden gepubliceerd op de website van de inspectie.
De uitgangspunten van de inspectie bij de uitoefening het tweedelijns toezicht zijn:
-
• het stimuleren van gemeenten om aan de wettelijke eisen te voldoen,
-
• het aanspreken van gemeenten indien niet voldaan wordt aan de wettelijke eisen,
-
• op basis van feiten en vanuit professional judgement aangeven of er voldoende vertrouwen is dat de gemeente voldoet aan de wettelijk eisen,
-
• het maken van afspraken en informeren van gemeenten om te (kunnen) voldoen aan de
wettelijke eisen,
-
• het informeren van belanghebbenden via de website en via overleggen over de individuele
kwaliteit van het gemeentelijk toezicht.
Regulier toezicht vanaf 2014
Vanaf 2014 worden hier in het kader van de uitvoering van het toezicht de volgende
punten aan toegevoegd:
-
• door het op de website publiceren van het toezichtkader, algemeen bekend maken van
de werkwijze van het toezicht op de gemeenten;
-
• het prioriteit geven in het toezicht door de inspectie aan de grootste risico’s in
de uitvoering door gemeenten;
-
• bewerkstelligen dat gemeenten die goed presteren minder toezichtlast ervaren, o.a.
door risicogericht toezicht.
Binnen de inspectie wordt eerstelijnstoezicht gehouden op voor- en vroegschoolse educatie
(vve). Het team Kinderopvang werkt waar mogelijk en in toenemende mate samen met de
vve-inspecteurs, aangezien vve zowel in groep 1 en 2 van het primair onderwijs wordt
gegeven, als in kinderdagverblijven en peuterspeelzalen.
Het voorliggend toezichtkader is de weerslag van de inrichting van het toezichtproces
door de inspectie op de gemeenten op het terrein van kinderopvang en peuterspeelzalen.
Het is geen statisch product; als de wetgeving of uitvoeringsvraagstukken daar toe
nopen, kan dit kader worden aangepast en opnieuw worden vastgesteld.
Wettelijke grondslagen
Tot eind 2012 lag de wettelijke grondslag voor het uitvoeren van tweedelijnstoezicht
op gemeenten besloten in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen. De uitvoering van toezicht door de inspectie is sinds 2007 opgenomen in de WOT (Wet op het onderwijstoezicht).
Met de Wet revitalisering generiek toezicht van oktober 2012, vormen niet langer de materiewetten (zoals de Wet kinderopvang), maar de Gemeentewet de basis voor alle vormen van toezicht. De inspectie is met de eerder genoemde regeling (Staatscourant nr. 19731 d.d. 28 september 2012) door de minister aangewezen om het
interbestuurlijk toezicht uit te voeren.
Belangrijk onderdeel van de Wet revitalisering generiek toezicht is de vereenvoudiging van het stelsel van interbestuurlijk toezicht, waarbij de gemeenteraad
toeziet op de uitvoering van de wettelijke taken van het eigen gemeentebestuur. Daarnaast
zijn gemeenten verplicht om generieke toezichtinformatie aan de inister te verstrekken.
In dit geval betreft het de Minister van SZW.
De uitvoering van toezicht en handhaving op de kinderopvang en peuterspeelzalen is
de verantwoordelijkheid van de gemeenten. De inspectie onderzoekt of gemeenten voldoen aan de volgende wettelijke taken: het
uitvoeren van de verplichte inspecties (bijvoorbeeld van kinderdagverblijven), het
tijdig behandelen van de aanvraag tot registratie, de uitvoering van de handhaving en het bijhouden van het Landelijk Register Kinderopvang
en Peuterspeelzalen (LRKP).
De inspectietaak wordt uitgevoerd door de GGD. Gemeenten ondernemen actie, met inachtneming
van het advies van de GGD, ten aanzien van de handhaving. Gemeenten hebben beleidsvrijheid
bij de keuze in het handhavingsinstrument en hebben ook de mogelijkheid om in individuele
gevallen gemotiveerd af te wijken van hun handhavingsbeleid. Tevens zijn gemeenten
verantwoordelijk voor het juist, volledig en actueel houden van het LRKP. Dit is onder
andere van belang voor ouders; zij komen namelijk alleen in aanmerking voor kinderopvangtoeslag
als zij gebruik maken van voorzieningen voor kinderopvang die in dit register zijn
opgenomen.
De verantwoordingsinformatie van gemeenten richting de inspectie wordt systematisch
uitgevraagd via het jaarverslag. Het jaarverslag (ook wel de matrix genoemd) met de verantwoordingsinformatie wordt
voor 1 juli ingediend door gemeenten en betreft het verslag van het voorgaande jaar
(het jaar t-1). Met het indienen van het jaarverslag geeft de gemeente tevens aan
dat zij de gemeenteraadheeft geïnformeerd.
Vaststelling Toezichtkader
Dit toezichtkader is ontwikkeld om inzicht en transparantie te bieden aan gemeenten
en overige betrokkenen in het toezichtproces van de inspectie. Er is waar mogelijk
aangesloten of gebruik gemaakt van zichzelf bewezen toezicht methodes of bestaande
kennis bij de overige sectoren van de inspectie. Zo is meer uniformiteit gecreëerd
waar dit efficiënt is (denk aan het automatiseringsproces en invoeren risicogericht
toezicht).
Dit toezichtkader is ter informatie en voor het leveren van input voorgelegd aan de
VNG, PGVN (voormalig GGD-NL) en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
De Inspecteur-generaal van het Onderwijs heeft dit toezichtkader op 20 februari 2014
vastgesteld.
1. Werkwijze
[Regeling vervallen per 30-11-2023 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2023]
1.1 Risiccogericht
De inspectie houdt (tweedelijns) toezicht op de uitvoering door de gemeenten van de
wettelijke toezicht- en handhavingstaken die zij hebben. Na enkele jaren individueel
toezicht te hebben uitgevoerd door middel van het project ‘Achterblijvende gemeenten’,
start vanaf begin 2014 het risicogerichte individuele tweedelijns toezicht.
De inspectie heeft zijn werkwijze ingericht met een risicoanalyse. Bij deze risicoanalyse
maakt de inspectie op basis van het jaarverslag (van het jaar t-1) een eerste beoordeling.
Het jaarverslag wordt aangeleverd via de site ‘waarstaatjegemeente.nl’. Bij de eerste
beoordeling worden ook de ontvangen signalen (die onder meer via het loket van de
inspectie kunnen binnenkomen), de toezichthistorie en overige informatie van de gemeente
meegenomen. Gemeenten die als mogelijk risicovol naar boven komen in het voldoen aan
een of meer van de wettelijke taken die de inspectie onderzoekt, komen in aanmerking
voor nader onderzoek.
Er wordt tevens een steekproef genomen van die gemeenten die in de risicoanalyse niet
als mogelijk risicovol naar voren komen. Zij worden ook onderworpen aan een nader
onderzoek, maar met een ander doel: zij dienen als controlegroep om de validiteit
van het systeem van risicoanalyse vast te stellen. Dit zal naar verhouding een kleine
groep gemeenten zijn.
Buiten de nadere onderzoeken die worden uitgevoerd naar aanleiding van de risicoanalyse,
kan een nader onderzoek ook worden ingezet op grond van een signaal. Als uit een door
de inspectie onderzocht signaal blijkt dat een gemeente mogelijk in strijd met de
wettelijke voorschriften handelt, wordt een nader onderzoek gestart.
1.2 Werkwijze op hoofdlijnen
In de voorgaande jaren is tijdens het project ‘Achterblijvende gemeenten’ van de inspectie,
aan alle gemeenten een status toegekend. Met de start van het risicogericht toezicht
worden alle gemeenten met hun huidige A-status aan een risicoanalyse onderworpen.
Gemeenten die niet uit de risicoanalyse als mogelijk risicovol naar voren komen, ontvangen
een brief dat zij hun huidige A-status behouden en worden niet nader onderzocht. Gemeenten
die wel uit de risicoanalyse naar voren komen, maar die vanwege een combinatie van
een lage prioritering en capaciteitsafwegingen niet of op een later moment onderzocht
worden, krijgen een brief waarin aangegeven wordt dat zij hun huidige status behouden.
De inspectie benadert vervolgens de gemeenten die een nader onderzoek krijgen. De
inspectie checkt in eerste instantie of de informatie, voortkomend uit de risicoanalyse
dat er mogelijke tekortkomingen op een of meer criteria zijn, klopt. Als dit zo is,
onderzoekt de inspectie of de geconstateerde tekortkoming(en) inmiddels zijn verholpen en of de gemeente aan de door de inspectie
onderzochte wettelijke criteria voldoet.
Ook de vraag of de uitvoeringstaak voldoende is geborgd, wordt bekeken. De inspectie
kan hiervoor nadere documentatie opvragen.
Als er op basis van de risicoanalyse geen aanleiding is om onderzoek te doen naar de overige wettelijke criteria, vraagt de inspecteur
aan de gemeente of de uitvoering van de wettelijke taken op orde is. Bij een bevestigend
antwoord, wordt deze uitspraak van de gemeente overgenomen. Hierbij wordt aangegeven
wat de consequenties zullen zijn indien later mocht blijken dat de gemeente niet de waarheid heeft gesproken.
Het overnemen van het antwoord wordt dus als onderdeel van het nader onderzoek beschouwd
(vertrouwen dat een bestuurslaag haar taak goed uitvoert en transparant is over de
uitvoering richting een andere bestuurslaag). Een ontkennend antwoord van de gemeente betekent dat de inspecteur het nader onderzoek
verbreedt naar dit criterium (deze criteria).
Het vertrouwen vanuit interbestuurlijk toezicht wordt toegepast tijdens de uitvoering
van het nader onderzoek en vormt onderdeel van de oordeelsvorming, inclusief de statusbepaling.
Een nader onderzoek mondt altijd uit in een oordeel en een statusbepaling.
De uitkomst van het nader onderzoek kan zijn dat de gemeente de uitvoering van de
wettelijke taken op orde heeft en dat voldoende borging is gerealiseerd. Op dat moment
voldoet de gemeente aan alle wettelijke criteria en kan de inspectie tot het oordeel
komen dat de gemeente de A-status (ook wel basisarrangement genoemd) behoudt. Dit
oordeel is gebaseerd op de actuele situatie.
De uitkomst van het nader onderzoek kan ook zijn dat de gemeente (nog) niet voldoet
aan de wettelijke criteria: de gemeente krijgt bericht dat de inspectie voornemens
is een B-status (ook wel aangepast arrangement genoemd) toe te kennen. Bij een oordeel
met status B volgt automatisch een verbetertraject. Hierbij maken de inspectie en
de gemeente verbeterafspraken inclusief de datum waarop de gemeente dient aan te tonen
dat de geconstateerde tekortkomingen zijn opgelost. De inspectie beoordeelt met een
nader onderzoek op die datum de nieuwe situatie en komt dan opnieuw met een oordeel.
Als de tekortkomingen zijn opgelost, volgt toekenning van de A-status.
Figuur 1: Werkproces op hoofdlijnen
Figuur 1 geeft de werkwijze van de risicoanalyse en het nader onderzoek en verbetertraject
schematisch weer.
Het oordeel status C geeft niet alleen aan dat er tekortkomingen zijn geconstateerd,
maar ook dat de gemeente niet of niet voldoende meegewerkt heeft aan het maken en/of
realiseren van verbeterafspraken. In dergelijke gevallen kan de Minister van SZW besluiten
tot een procedure ‘Indeplaatsstelling’ (artikel 124 Gemeentewet). Dit betekent in grote lijnen dat de minister kan besluiten dat de tekortkoming
die de gemeente niet heeft opgelost, laat verhelpen door derden en dat de te maken
kosten daarvoor op conto van de betreffende gemeente komen.
1.3 Werkproces van de inspectie
Gemeenten die voor een nader onderzoek zijn geselecteerd, worden door de inspecteur
benaderd voor het maken van een afspraak. In principe vindt het nader onderzoek plaats
aan de hand van een telefonisch gesprek tussen inspecteur en gemeente. Mocht de inspecteur
hier aanleiding toe zien, dan kan er een bezoek worden gebracht aan de betreffende
gemeente. De gemeente kan ook zelf vragen om een bezoek van de inspectie.
Van het gesprek of het bezoek wordt een gesprekverslag opgesteld dat ter aanvulling
en goedkeuring aan de gemeente zal worden voorgelegd. Het is mogelijk dat na het gesprek
nog aanvullende informatie ter beschikking van de inspecteur wordt gesteld of nadere
toelichting wordt verschaft.
Om de toezichtlast tijdens het nader onderzoek te beperken en voor een effectiever
toezichtproces, kan de inspecteur een tijdelijke machtiging aanvragen om de uitvoeringsadministratie
van de gemeenten (de gemeenschappelijke inspectieruimte, GIR) in te zien. De gemeente
wordt vooraf om toestemming gevraagd. De inspecteur maakt een analyse op basis van
alle beschikbare informatie. Vervolgens komt de inspecteur tot een oordeel en kent
een status toe, met gebruikmaking van het waarderingskader (zie hoofdstuk 2).
Het oordeel en de toe te kennen status wordt in een concept-rapport opgenomen. Het
rapport maakt inzichtelijk bij welke onderdelen de inspecteur is afgegaan op de bevindingen
uit eigen onderzoek en bij welke onderdelen hij is afgegaan op het antwoord van de
gemeente (vertrouwen in transparantie vanuit de interbestuurlijke relatie). Vervolgens
wordt het concept-rapport voorgelegd aan de gemeente. De verbeterafspraken worden
op criteria-niveau in het rapport opgenomen.
De gemeente kan op het oordeel binnen twee weken zijn zienswijze geven, welke wordt
opgenomen in het rapport. Indien de zienswijze geen aanleiding geeft het oordeel te
wijzigen, wordt vervolgens het rapport gepubliceerd op de site van de inspectie en
is de toekenning van de status definitief.
De inspectie streeft ernaar het nader onderzoek binnen twaalf weken, gerekend vanaf
het eerste contact met de gemeente, af te ronden en te komen tot een actuele statusbepaling.
Op de volgende pagina is het werkproces van het nader onderzoek in beeld gebracht.
* De inspecteur zet alle beschikbare informatie op een rij voordat het nader onderzoek
feitelijk start
2. Waarderingskader
[Regeling vervallen per 30-11-2023 met terugwerkende kracht tot en met 01-01-2023]
Bij het onderzoek naar de uitvoering van de wettelijke taken door gemeenten omtrent
het toezicht en de handhaving op de kinderopvang en peuterspeelzalen, hanteert de
inspectie een waarderingskader. Een waarderingskader maakt inzichtelijk welke afwegingen
worden gemaakt bij de oordeelsvorming door de toezichthouder. Het waarderingskader
heeft als definitie ‘Interne beslisregels voor de beoordeling’: ‘wat’ wordt beoordeeld en ‘hoe’ wordt dat beoordeeld’.
2.1 Wat wordt beoordeeld
De inspecteur bij het team Kinderopvang toetst de uitvoering van de wettelijke taken
door gemeenten aan de hand van de volgende wettelijke criteria:
-
• het uitvoeren van de verplichte inspecties (door de GGD) bij kinderdagverblijven,
buitenschoolse opvang, peuterspeelzalen, gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang;
-
• de tijdige afhandeling van de aanvragen voor registratie in het LRKP;
-
• voortvarende handhaving conform het gemeentelijk handhavingsbeleid
-
• het juist, volledig en actueel hebben van het LRKP.
De inspectie beoordeelt de wettelijke criteria als zijnde ‘op orde’ als de gemeente
voldoende aangetoond heeft, mede aan de hand van de risicoanalyse en door de uitkomsten
van het nader onderzoek, dat:
-
• alle verplichte inspecties tijdig worden uitgevoerd;
-
• alle aanvragen voor registratie tijdig worden behandeld;
-
• er voortvarend handhavend wordt opgetreden conform het eigen handhavingsbeleid;
-
• het LRKP juist, actueel en volledig is.
Hierbij wordt meegewogen dat de gemeente ‘in control’ is; ook na de uitgevoerde verbeterafspraken.
2.2 Hoe wordt beoordeeld
Het waarderingskader kent voor ieder wettelijk criterium een eigen afdeling/hoofdstuk.
Voor ieder criterium geldt dat eerst de feitencheck wordt gedaan naar aanleiding van
de uitkomsten uit de risicoanalyse. Gedurende het nader onderzoek wordt gekeken naar
de actuele (zo recent mogelijke) situatie bij de gemeente: wat heeft de gemeente inmiddels
voor acties ondernomen om de tekortkomingen die uit de feitencheck naar voren kwamen
op te lossen. Indien er sprake is van eerdere tekortkomingen en de gemeente heeft
hierop actie ondernomen, wordt ook beoordeeld wat de gemeente heeft gedaan om te borgen
dat deze tekortkomingen niet meer zullen plaatsvinden.
Hiervoor spreekt de inspecteur een aantal randvoorwaarden door met de gemeente (algemeen
en specifiek per wettelijk criterium). Op basis van gemaakte afspraken in het kader
van het toezicht door de inspectie, is gebleken dat deze randvoorwaarden nodig zijn
voor het structureel borgen van de verbeteringen. Deze randvoorwaarden of het ontbreken
ervan, helpen ook het oordeel van de inspecteur te onderbouwen (naast de feitencheck,
documentatie en het gesprek).
Enkele algemene randvoorwaarden zijn bijvoorbeeld bestuurlijk en ambtelijk commitment, de beschikbaarheid van voldoende
personele capaciteit bij de gemeente en GGD, en het inzetten van voldoende middelen.
Bij het gehele afwegingsproces, van feitencheck tot het bespreken van het gespreksverslag,
speelt het professional oordeel van de inspecteur een belangrijke rol. Alle toezichtinformatie
van de te onderzoeken wettelijke criteria betrekt de inspecteur bij zijn analyse en
uiteindelijke oordeel. Er wordt dus een integrale afweging gemaakt. Dit leidt tot
het toepassen van maatwerk. Tevens vindt er raadpleging plaats van een collega-inspecteur
(ten behoeve van de interbeoordelaarsbetrouwbaarheid). Een voorgenomen oordeel wordt pas voor zienswijze naar de gemeente gestuurd als
zowel de in lijn verantwoordelijke inspecteur, als de leidinggevende zijn fiat heeft
gegeven.
