I. Toelichting behorend bij de Selectielijst voor de handelingen van de Raad van State
op het beleidsterrein Tijdelijke waarneming van het Koninklijk gezag over de periode
1945–2000
1. Inleiding
De Archiefwet 1995 en het Archiefbesluit 1995 verplichten de overheid haar archiefbescheiden
in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren, alsmede zorg
te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende bescheiden. Onder
‘archiefbescheiden’ is niet alleen papier te verstaan. Alle bescheiden, ongeacht de
vorm, die door een overheidsorgaan zijn ontvangen of opgemaakt (en naar hun aard bestemd
zijn daaronder te berusten) behoren daartoe. Bijvoorbeeld ook digitaal vastgelegde
informatie.
Het in goede en geordende staat bewaren van archiefbescheiden houdt mede in dat een
overheidsarchief op gezette tijden wordt geschoond. In dat verband geldt zowel een
verplichting tot vernietiging als een overbrengingsplicht. Beide rusten op degene
die de bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt voor het beheer van het desbetreffende
archief, de zorgdrager. De vernietigingsplicht van de zorgdrager is in artikel 3 van
de Archiefwet 1995 neergelegd. De verplichting tot overbrenging in artikel 12 van
die wet bepaalt dat de zorgdrager zijn archiefbescheiden die niet voor vernietiging
in aanmerking komen, ter blijvende bewaring overbrengt naar een archiefbewaarplaats
wanneer zij ouder zijn dan 20 jaar.
De zorgdrager is verplicht selectielijsten op te stellen waarin wordt aangegeven welke
archiefbescheiden voor vernietiging, welke voor blijvende bewaring in aanmerking komen
(artikel 5, eerste lid, van de Archiefwet 1995). Voorts dient een selectielijst de
termijnen aan te geven, waarna de te vernietigen bestanddelen inderdaad moeten worden
vernietigd.
Bij het ontwerpen van een selectielijst dient ingevolge artikel 2, eerste lid, van
het Archiefbesluit 1995 rekening te worden gehouden met:
-
– de taak van het betrokken overheidsorgaan;
-
– zijn verhouding tot andere overheidsorganen;
-
– de waarde van de archiefbescheiden als bestanddeel van het cultureel erfgoed;
-
– het belang van de in de bescheiden voorkomende gegevens voor de overheidsorganen,
voor recht- of bewijszoekenden en voor historisch onderzoek.
Verder moeten ingevolge artikel 3 van het Archiefbesluit 1995 bij het ontwerpen van
een selectielijst ten minste betrokken zijn een deskundige op het gebied van de organisatie
en taken van het betrokken overheidsorgaan, een deskundige ten aanzien van het beheer
van de archiefbescheiden van dat orgaan en (een vertegenwoordiger van) de algemene
rijksarchivaris: dit is het zogeheten (archiefwettelijke) driehoeksoverleg.
In het onderhavige besluit wordt een selectielijst vastgesteld ten behoeve van de
Raad van State voorzover het neerslag betreft van handelingen van de Raad van State
op het beleidsterrein Tijdelijke waarneming van het Koninklijk gezag over de periode
1945–2000. Aangezien de Raad van State één van de Hoge Colleges van Staat is, dient
deze selectielijst bij Koninklijk besluit te worden vastgesteld (artikel 5, tweede
lid, onder a, van de Archiefwet 1995). Met dit besluit wordt aan dit vereiste voldaan.
2. Organisatie
De Raad van State in pleno, in de wandelgangen de Volle Raad genoemd, wordt in de
praktijk gevormd door de vice-president en de staatsraden. De omvang van de Volle
Raad is thans, naast vice-president, ten hoogste achtentwintig leden. De Volle Raad
vergadert als regel eenmaal per week. In de vergadering van de Volle Raad nemen de
staatsraden (en na hen de staatsraden in buitengewone dienst) zitting naar rang en
benoeming.
De Volle Raad wordt gehoord in wet- en regelgeving. In de vergadering van de Volle
Raad wordt het uiteindelijk te geven advies over onder meer wetsvoorstellen en ontwerpen
van een algemene maatregel van bestuur vastgesteld. De adviezen, met redenen omkleed,
die de Volle Raad uitbrengt worden geheel schriftelijk afgedaan. Sedert 1 mei 1980
worden de adviezen openbaar gemaakt. De Raad van State is verdeeld in afdelingen die
ieder in relatie staan tot één of meer departementen. Een afdeling doet het voorbereidend
onderzoek ten aanzien van een onderwerp betrekking hebbend op het departement waartoe
zij in relatie staat, brengt verslag uit in de Volle Raad en doet dit vergezeld gaan
van een concept-advies.
De afdelingen bestaan thans uit minimaal drie en maximaal vijf staatsraden. Gelet
op het aantal afdelingen dat correspondeert met het aantal departementen, hebben de
staatsraden vaak in meer dan één afdeling zitting. In elke afdeling treedt een der
leden als voorzitter op.
Op basis van de Grondwet en de Wet op de Raad van State is de Koning voorzitter van
de Raad van State. In de praktijk wordt het voorzitterschap door de vice-president
uitgeoefend. De Vorst woont namelijk zelden de reguliere vergaderingen van de Raad
van State bij. Daarnaast is formeel vastgelegd dat de vice-president leiding geeft
aan de werkzaamheden van de Raad van State. Voorts is hij het bevoegde gezag ten aanzien
van de ambtenaren. Naast zijn formeel vastgelegde bevoegdheden heeft de vice-president
een belangrijke bevoegdheid die niet formeel is vastgelegd. De vice-president treedt
van oudsher op als persoonlijk (constitutioneel) adviseur van het staatshoofd en de
regering. De vice-president wordt benoemd door de Koning. Sinds 1975 wordt hij, op
voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken, in overeenstemming met de Minister
van Justitie en de Raad van State benoemd voor het leven, met dien verstande dat hem
(thans) ontslag wordt verleend bij het bereiken van de zeventigjarige leeftijd.
Sinds 1975 worden staatsraden, net als de vice-president, op voordracht van de Minister
van Binnenlandse Zaken, in overeenstemming met de Minister van Justitie en op aanbeveling
van de Raad van State, benoemd voor het leven. Ook aan hen wordt (thans) bij het bereiken
van de zeventigjarige leeftijd ontslag verleend.
Tot de Staatsraden kunnen ook de Staatsraden in buitengewone dienst worden gerekend
voor zover deze door de Koning zijn aangewezen om een deel van de taak van een lid
van de Raad van State te vervullen, of indien zij door de vice-president worden opgeroepen
om deel te nemen aan werkzaamheden van de Raad.
Momenteel bestaat de Raad van State, buiten de vice-president, uit ten hoogste achtentwintig
Staatsraden. Tezamen vormen zij de Volle Raad waarin zij ieder een stem hebben met
betrekking tot advisering inzake wet- en regelgeving. Heeft een Staatsraad in de vergadering
van de plenaire Raad van State een mening kenbaar gemaakt die afwijkt van de mening
van de meerderheid, dan kan hij of zij die mening kenbaar maken door een afzonderlijk
advies uit te brengen dat bij het advies van de Raad van State wordt gevoegd. Bij
de samenstelling van de afdelingen werd en wordt zoveel mogelijk rekening gehouden
met de deskundigheid en de persoonlijke voorkeur van de diverse Staatsraden. Als lid
van een afdeling kunnen zij, na aanwijzing door de vice-president, individueel voorbereidend
onderzoek doen, verslag en advies uitbrengen aan de actor Volle Raad. Ten slotte verrichten
de Staatsraden ook de rechtsprekende taak van de Raad van State.
Net zoals voor de andere Hoge Colleges van Staat is het Nationaal Archief in Den Haag
de aangewezen archiefbewaarplaats voor de archiefbescheiden van de Raad van State.
3. Taakgebied
Het onderhavige besluit heeft betrekking op een van de taakgebieden van de Raad van
State, te weten de tijdelijke waarneming door de Raad van het Koninklijk gezag.
3.1. Publiekrechtelijke waarneming
De tijdelijke waarneming van het Koninklijk gezag heeft betrekking op specifieke gebeurtenissen.
Het Koninklijk gezag is een term voor de rechten en plichten die aan de uitoefening
van het gezag door de Vorst zijn verbonden. De waarneming van het Koninklijk gezag
kan onderverdeeld worden in de publiekrechtelijke en de privaatrechtelijke waarneming.
De publiekrechtelijke waarneming voorziet in de uitoefening van de staatsrechtelijke
functie van de Koning door de Regent en de Raad van State. Sedert de eerste Grondwet
van het Koninkrijk der Nederlanden van 1814 is vastgelegd dat het Koninklijk gezag
wordt waargenomen door een Regent indien de Koning:
-
– minderjarig is;
-
– buiten staat is de regering waar te nemen;
-
– uitoefening van het Koninklijk gezag tijdelijk heeft neergelegd;
-
– na overlijden (of afstand doen) geen opvolger heeft;
-
– een nog niet geboren kind is dat tot het Koningschap is geroepen.
Wanneer er geen Regent is benoemd, wordt de continuïteit van het Koninklijk gezag
gewaarborgd doordat volgens de Grondwet de Raad van State met de waarneming of uitoefening
van het Koninklijk gezag wordt belast. In deze speciale situatie wordt het hier onderzochte
taakgebied betreden.
Sedert 1814 zijn in de Grondwet bepalingen opgenomen over de situaties waarin en de
procedure volgens welke een dergelijke waarneming dient plaats te vinden. De waarneming
is beperkt tot het geval er geen opvolger naar de Grondwet aanwezig is, de troonopvolging
onzeker is of de Koning niet in staat is persoonlijk het gezag uit te oefenen.
In de Grondwet van 1814 werd vastgelegd dat de Raad van State, ‘zamengesteld uit de
leden, daarin gewone zitting hebbende,’ (mede) voorziet in de waarneming van het Koninklijk
gezag wanneer op het tijdstip van het wegvallen van de Koning geen troonopvolger of
Regent aanwezig is en waarop dan, een enige tijd in beslagnemende, benoemingsprocedure
noodzakelijk zou zijn. Sedert 1983 neemt de Raad van State de uitoefening van het
Koninklijk gezag waar zolang niet in de uitoefening is voorzien (afwachting benoeming
Regent).
Waar in de Grondwet sprake is van ‘Raad van State’ wordt gedoeld op de Volle Raad.
Tijdens herzieningen en vaststellingen van nieuwe Grondwetten in de periode van 1814
tot heden heeft een zekere ontwikkeling in de bepalingen betreffende de waarneming
door de Raad van State plaatsgehad. Dit varieerde van relatief ingrijpende veranderingen
in de artikelen (Grondwet 1848, Grondwet 1887 en Grondwet 1983) tot incidentele veranderingen
(Grondwet 1815, Grondwet 1922).
De verandering van de bepalingen voor waarneming in 1983 betekende een beperking van
de rol van de Raad van State ten aanzien van twee gevallen. Ingeval van een nog niet
geboren kind dat tot het Koningschap is geroepen en ingeval van het ontbreken van
een opvolger na overlijden van – of afstand doen van de Koning, is bij de Grondwetswijziging
van 1983 de waarneming van het Koninklijk gezag toegewezen aan een Regent in plaats
van de Raad van State. Bovendien heeft door de verandering in de Grondwet van 1983
de Raad van State niet meer de taak om de Staten-Generaal te convoceren om een nieuwe
opvolger te benoemen.
3.2. Privaatrechtelijke waarneming
De privaatrechtelijke waarneming van het Koninklijk gezag heeft betrekking op de persoon
van de Koning en zijn vermogen en wordt uitgeoefend door de Voogd(en) en de Raad van
Voogdij. Behalve in de waarneming van de uitoefening van de staatsrechtelijke functie
van de Koning, heeft de Grondwet ook altijd voorzien in een privaatrechtelijke vertegenwoordiging
van de Vorst wanneer hij op minderjarige leeftijd tot de troon zou worden geroepen,
namelijk door een regeling van Voogdijschap. Deze regeling voorziet in de benoeming
van een voogd die wordt bijgestaan door een Raad van Voogdij. De Raad van State (Volle
Raad) is bij de Raad van Voogdij betrokken, in de (gewone) hoedanigheid als adviserend
college. De vice-president van de Raad van State is lid van de Raad van Voogdij.
Sedert 1814 is in de Grondwet de bepaling opgenomen dat de Koning het Koninklijk gezag
alleen kan uitoefenen ingeval van meerderjarigheid. De Koning is meerderjarig wanneer
zijn achttiende jaar is bereikt. Deze bepaling geldt tot op heden. Conform de Grondwet
moet de benoeming van een Voogd nog bij het leven van de Vorst gebeuren en door de
Staten-Generaal worden aangenomen. De Voogd of Voogden worden benoemd bij wet, is
alles wat de Grondwet na 1887 op dit punt voorschrijft.
Het Voogdijschap eindigt, net als het Regentschap, wanneer de Koning de meerderjarige
leeftijd heeft bereikt. Conform de Grondwet treedt het Voogdijschap, ofwel de privaatrechtelijke
waarneming van het Koninklijk gezag, ook in werking wanneer de Koning buiten staat
te regeren wordt verklaard.
4. Basisselectiedocument
De selectie voor vernietiging of voor bewaring van de archiefbescheiden van de Raad
van State geschiedt aan de hand van selectiecriteria die zijn vastgelegd in een zogenoemd
basisselectiedocument (verder: BSD). Een BSD is een selectiedocument ten behoeve van
een bepaald beleidsterrein van de overheid. Het bezit een aantal specifieke kenmerken.
Ten eerste heeft een BSD in de regel niet zozeer betrekking op de archiefbescheiden
van een (enkele) organisatie, als wel op het geheel van de bescheiden die de administratieve
neerslag vormen van het overheidshandelen op een bepaald terrein. Voor elk van de
organisaties die zelfstandige zorgdragers zijn in archiefwettelijke zin, is in een
BSD een selectielijst opgenomen. Het BSD in het kader van het onderhavige besluit
heeft echter alleen betrekking op de Raad van State en wel voor zover het betreft
diens advisering inzake de tijdelijke waarneming van de Raad van het Koninklijk gezag.
De aan het BSD gegeven titel luidt dan ook: ‘Tijdelijke waarneming van het Koninklijk
gezag door de Raad van State 1945–2000’.
Ten tweede is in een BSD het niveau waarop wordt geselecteerd niet dat van de stukken
zelf, maar dat van de handelingen waarvan die archiefbescheiden de administratieve
neerslag vormen. Daarbij is elke handeling voorzien van een waardering en (indien
van toepassing) een vernietigingstermijn.
Ten derde is een BSD altijd gebaseerd op een rapport dat is opgesteld volgens de zogenoemde
methode institutioneel onderzoek. Deze methode is ontwikkeld in het kader van het
Project invoering verkorting overbrengingstermijn (verder: het PIVOT) en houdt in
dat de handelingen van overheidsorganen op een bepaald terrein, alsmede de (historische)
context van het beleidsterrein worden beschreven. Door die beschrijving wordt duidelijk
in welke context het archiefmateriaal tot stand is gekomen. De resultaten van het
institutioneel onderzoek worden vastgelegd in een Rapport institutioneel onderzoek
(verder: RIO). Ook voor het onderhavige beleidsterrein is een RIO tot stand gekomen:
het rapport Driemaal ’s Raads Recht. Een drietal institutionele onderzoeken op taakgebieden
van de Raad van State PIVOT-rapport nr. 17 (Den Haag 1994).
5. Actor
In het BSD wordt de Raad van State als enige actor opgevoerd. Bij de diverse handelingen
in het BSD is wel steeds aangegeven of die handelingen betrekking hebben op de Volle
Raad of op de vice-president. In dit verband kan nog het volgende worden opgemerkt.
Bij de privaatrechtelijke waarneming van het Koninklijk gezag speelt de vice-president
een specifieke rol, hij is lid van de Raad van Voogdij.
Mede op grond van de opvatting dat de Raad van State als eenheid functioneert, is
echter niet gekozen voor een constructie met verschillende actoren, maar is volstaan
met de Raad van State als enige actor, waarbij bij de desbetreffende handelingen wel
is vermeld of de Volle Raad dan wel de vice-president met de betreffende handeling
belast is.
6. Selectiedoelstelling en selectiecriteria
Zowel aan het RIO als aan het BSD ligt de selectiedoelstelling ten grondslag, zoals
die door de toenmalige Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur bij de behandeling
van het ontwerp van de Archiefwet 1995 in de Tweede Kamer op 13 april 1994 is verwoord.
Deze selectiedoelstelling houdt in dat de belangrijkste bronnen van de Nederlandse
samenleving en cultuur veilig worden gesteld voor blijvende bewaring. Met het te bewaren
materiaal moet het mogelijk zijn om een reconstructie te maken van de hoofdlijnen
van het handelen van de rijksoverheid ten opzichte van haar omgeving, maar ook van
de belangrijkste historisch-maatschappelijke gebeurtenissen en ontwikkelingen, voor
zover deze zijn te reconstrueren uit overheidsarchieven.
De genoemde selectiedoelstelling is geoperationaliseerd voor onder meer het terrein
van de tijdelijke waarneming door de Raad van State inzake het Koninklijk gezag. Dat
wil zeggen dat de handelingen zijn gewaardeerd op de bijdrage die zij leveren aan
de verwezenlijking van de selectiedoelstelling. De selectie geldt de vraag ten aanzien
van welke handelingen de administratieve neerslag noodzakelijk zou zijn om een reconstructie
mogelijk te maken van de hoofdlijnen van het handelen van de Raad van State op het
beleidsterrein van de tijdelijke waarneming van het Koninklijk gezag.
Uitgaande van de selectiedoelstelling en met gebruikmaking van het RIO is in het BSD
een lijst van algemene selectiecriteria geformuleerd. Met behulp van die algemene
criteria is vervolgens in het BSD een waardering toegekend aan de handelingen die
door middel van het institutioneel onderzoek in kaart zijn gebracht.
De algemene selectiecriteria op basis van PIVOT zijn positief geformuleerd. Het zijn
bewaarcriteria. Is een handeling op grond van een criterium gewaardeerd met ‘B’ (‘blijvend
te bewaren’), dan betekent dit dat de administratieve neerslag van die handeling te
zijner tijd geheel dient te worden overgebracht naar het Nationaal Archief in Den
Haag. De neerslag van een handeling die niet aan een van de selectiecriteria voldoet,
wordt dus niet overgebracht. De waardering van de desbetreffende handeling luidt dan
‘V’ (‘op termijn te vernietigen’), onder vermelding van de periode waarna de vernietiging
dient plaats te vinden. In dat laatste geval wordt de neerslag die uit de handeling
voortvloeit, niet noodzakelijk geacht voor het realiseren van de selectiedoelstelling.
De gehanteerde algemene bewaarcriteria betreffen:
1. Handelingen die betrekking hebben op voorbereiding en bepaling van beleid op hoofdlijnen;
2. Handelingen die betrekking hebben op evaluatie van beleid op hoofdlijnen;
3. Handelingen die betrekking hebben op verantwoording van beleid op hoofdlijnen aan
andere actoren;
4. Handelingen die betrekking hebben op (her)inrichting van organisaties belast met
beleid op hoofdlijnen;
5. Handelingen die bepalend zijn voor de wijze waarop beleidsuitvoering op hoofdlijnen
plaatsvindt;
6. Handelingen die betrekking hebben op beleidsuitvoering op hoofdlijnen en direct
zijn gerelateerd aan of direct voortvloeien uit voor het Koninkrijk der Nederlanden
bijzondere tijdsomstandigheden en incidenten.
De criteria zijn vooral ontwikkeld door de selectiedoelstelling te koppelen aan het
uit de bestuurskunde afkomstige model van de beleidscyclus als voorstelling van feitelijk
overheidshandelen. De fasen van de cyclus zijn achtereenvolgens: beleidsvoorbereiding
(inclusief agendavorming), beleidsbepaling, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie
en -terugkoppeling. De toepassing van het model bij de selectie van overheidsarchief
is uiteengezet in de PIVOT-brochure Handelend optreden (Rijksarchiefdienst/PIVOT,
Den Haag 1993).
Naast algemene criteria kunnen, eveneens binnen het kader van de selectiedoelstelling,
in een BSD specifieke criteria worden geformuleerd voor handelingen die met behulp
van de algemene criteria niet kunnen worden gewaardeerd. Daar in dit geval de noodzaak
hiertoe niet aanwezig werd geacht, is (ook) in dit BSD de mogelijkheid om specifieke
selectiecriteria te formuleren niet benut.
Ingevolge artikel 5, onder e, van het Archiefbesluit 1995 kan neerslag van bepaalde,
als te vernietigen gewaardeerde handelingen betreffende personen en/of gebeurtenissen
van bijzonder cultureel of maatschappelijk belang, van vernietiging worden uitgezonderd.
7. De totstandkoming van het BSD
Nadat het BSD in concept gereed was, heeft in de loop van het jaar 2000 archiefwettelijk
driehoeksoverleg plaatsgevonden tussen de Rijksarchiefdienst, beleids- en archiefdeskundigen
van de Raad van State en een materiedeskundige op het beleidsterrein. Van het gevoerde
driehoeksoverleg over de waarderingen van de handelingen is door de vertegenwoordiger
van de algemene rijksarchivaris een verslag opgesteld dat in november 2000 is vastgesteld.
Het BSD is tezamen met het verslag van het driehoeksoverleg aangeboden aan de Staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap met het verzoek om vaststelling van de selectielijst.
Aansluitend is het ingediende BSD ‘Tijdelijke waarneming van het Koninklijk gezag
door de Raad van State 1945–2000’ met het bijbehorende rapport voor een periode van
acht weken (vanaf 24 november 2000 tot 19 januari 2001) ter inzage gelegd bij het
Algemeen Rijksarchief alsmede in de bibliotheken van de betrokken zorgdrager en de
rijksarchieven in de provincie. Deze terinzagelegging heeft niet geresulteerd in reacties.
Na afloop van de terinzagelegging is het BSD bij brief van 8 februari 2001 (kenmerk:
R&B/OSTA/2001/528) met de hierbovengenoemde stukken door de Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap om advies toegezonden aan de Raad voor Cultuur.
Het advies, voorbereid door de Bijzondere Commissie Archieven, is uitgebracht op 13
augustus 2001 (kenmerk: arc-2001.2447/2). Met de Raad van State heeft hierover nader
overleg plaatsgevonden. Het advies van de Raad voor Cultuur heeft geen aanleiding
gegeven tot wijzigingen in de ontwerp-selectielijst.
