De toelichting bevat een verantwoording van de regeling. Daarbij komen, voor zover
van toepassing, in ieder geval de volgende punten aan de orde:
-
a. de doelen die met de regeling worden nagestreefd of, in het geval van een implementatieregeling,
de aanleiding en achtergronden van de te implementeren internationale regeling of
bindende EU-rechtshandeling;
-
b. de noodzaak tot overheidsinterventie, mede bezien in relatie tot het zelfregulerende
vermogen in de betrokken sector of sectoren, alsmede de overwogen varianten en de
te verwachten neveneffecten van de regeling;
-
c. de uitvoerings- en handhavingsaspecten van de regeling, zoals de keuze van het handhavingsstelsel
en de mate waarin te verwachten is dat de toepassing van de regeling aanleiding geeft
tot conflicten;
-
d. de gevolgen voor de informatievoorziening van de rijksoverheid en voor de verwerking
van persoonsgegevens;
-
e. de lasten voor burgers, bedrijven en instellingen en de lasten voor de overheid, waaronder
de lasten verbonden aan rechtsbescherming;
-
f. de verenigbaarheid met hoger recht en de verhouding tot andere regelingen;
-
g. de wijze waarop recht is gedaan aan het primaat van de wetgever, alsmede een motivering
van de keuze van de overheidslaag waaraan bevoegdheden zijn toegedeeld;
-
h. de positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de wijze waarop rekening is gehouden
met eventuele factoren waardoor die eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het
Europese deel van Nederland;
-
i. het overgangsrecht en de inwerkingtreding van de regeling;
-
j. de inbreng van externe partijen bij de totstandkoming van de regeling, alsmede de
bij de totstandkoming van de regeling voorgeschreven bijzondere procedures;
-
k. de voorgenomen evaluatie van de regeling;
-
l. overige aspecten van de regeling waarop kabinetsbeleid inzake regelgeving toepasselijk
is.
Toelichting
Onderdelen a en b. In de toelichting bij een regeling die uitvoering geeft aan nationaal beleid wordt,
na een korte inleiding waarin de inhoud en de aanleiding van de regeling worden beschreven,
ingegaan op de doelen die met de regeling worden nagestreefd en de noodzaak om daartoe
nieuwe regelgeving tot stand te brengen of bestaande regelgeving te wijzigen. Zie
in dit verband ook de aanwijzingen 2.2 (noodzaak van regelgeving), 2.3 (voorafgaand onderzoek), 2.5 (zelfregulering) en 2.9 (neveneffecten).
In de toelichting bij een implementatieregeling worden na een korte inleiding de aanleiding
en achtergronden van de te implementeren internationale of Europese regeling geschetst.
Zie voor de inleiding van de toelichting bij een EU-implementatieregeling aanwijzing 9.11. In de toelichting bij een EU-implementatieregeling moet ook een transponeringstabel
worden opgenomen: zie aanwijzing 9.12. In de transponeringstabel kan – tenzij een uitgebreidere toelichting nodig is –
ook worden aangegeven welke bepalingen uit een bindende EU-rechtshandeling naar hun
aard geen implementatie behoeven (zie aanwijzing 9.6) of reeds door middel van bestaand recht zijn geïmplementeerd (zie aanwijzing 9.13).
Zie voor de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel tot goedkeuring van een verdrag
aanwijzing 8.13.
Onderdelen c en d. Bij de uitvoerings- en handhavingsaspecten van de regeling dient onder meer aandacht
te worden besteed aan het bestuursorgaan of overheidsonderdeel dat met de uitvoering
of de handhaving van de regeling zal zijn belast. Zie met betrekking tot de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van de regeling ook de aanwijzingen 2.7 en 2.8. Zie voorts paragraaf 5.4 en meer specifiek de aanwijzingen 5.8 tot en met 5.11, indien in de regeling taken worden opgedragen aan een zelfstandig bestuursorgaan.
In de toelichting dient in voorkomend geval ook te worden ingegaan op de gevolgen
die de regeling heeft voor de informatievoorziening van de rijksoverheid of de verwerking
van persoonsgegevens: zie de aanwijzingen 5.32 en 5.33. Aanwijzing 5.32 schrijft voor dat de gevolgen voor de informatievoorziening van de rijksoverheid
worden toegelicht in een aparte informatieparagraaf. Gelet op het belang van de bescherming
van persoonsgegevens ligt het in de rede om dat onderwerp eveneens in een aparte paragraaf
te behandelen.
Verder dient in de toelichting aandacht te worden besteed aan de eventuele instelling
van een adviescollege (aanwijzing 5.6) of het opnemen van een hardheidsclausule in de regeling (aanwijzing 5.25).
Onderdeel e. Dit onderdeel houdt verband met aanwijzing 2.10, dat moet worden gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor de maatschappij
en voor de overheid. Zie in dit verband ook de aanwijzingen 7.5 (bedrijfseffectentoets) en 7.6 (toetsing gevolgen voor decentrale overheden). Zie met betrekking tot EU-implementatieregelingen
ook aanwijzing 9.5 (lastenluwe implementatie).
Ook moet worden aangegeven of en in hoeverre de belasting van de met rechtspraak belaste
instanties in verband met de handhaving van de regeling en de rechtsbescherming ter
zake van de toepassing wordt beïnvloed.
Zie voor de financiële gevolgen van de regeling voor de rijksoverheid of voor decentrale
overheden de aanwijzingen 4.45 en 4.46. Voor een wetsvoorstel geldt dat indien er geen financiële gevolgen zijn, dit ook
uitdrukkelijk in de memorie van toelichting moet worden vermeld (aanwijzing 4.45, vijfde lid).
Onderdeel f. Zie voor de verenigbaarheid met hoger recht in algemene zin aanwijzing 2.15. Zie voor grondwettelijke delegatieverboden aanwijzing 2.20. Zie voorts de aanwijzingen 5.28 (motivering niet opnemen wederzijdse erkenningsclausule) en 5.29 (motivering toepassing conflictregel uit de Dienstenrichtlijn).
Bij de verhouding tot andere regelingen valt onder meer te denken aan de verhouding
tot algemene wetten. Zie aanwijzing 2.46. Bij het tot stand brengen van een nieuwe regeling of het wijzigen of intrekken van
een bestaande regeling dient ook aandacht te worden besteed aan de gevolgen die dat
heeft voor andere regelingen. Zie in dat verband ook de aanwijzingen 6.8 en 6.24 met betrekking tot de gevolgen voor lagere regelingen.
Bij de verenigbaarheid met hoger recht en de verhouding tot andere regeling moet niet
alleen rekening worden gehouden met bestaand recht, maar ook met eventuele in voorbereiding
zijnde regelingen. Een bijzonder aandachtspunt is daarbij de mogelijke samenloop van
wetsvoorstellen: zie paragraaf 5.15.
Onderdeel g. Zie voor het primaat van de wetgever en de delegatie van regelgevende bevoegdheid
de aanwijzingen 2.19, 2.21, 2.22, 2.24 en – met betrekking tot EU-implementatieregelingen – 9.8.
Zie voor de keuze van de overheidslaag waaraan bevoegdheden worden toegedeeld aanwijzing 2.13. Zie ook de aanwijzingen 5.23 (toekenning van bevoegdheden aan decentrale overheden) en 5.24 (interbestuurlijk toezicht).
Onderdeel h. Zie ook aanwijzing 2.16.
Onderdeel i. Zie voor overgangsrecht in algemene zin paragraaf 5.14 en voor inwerkingtreding paragraaf 4.4. Met betrekking tot de inwerkingtreding wordt in ieder geval aandacht besteed aan
de keuze voor een bepaald tijdstip van inwerkingtreding in relatie tot de vaste verandermomenten
en de minimuminvoeringstermijn (aanwijzing 4.17). Afwijking van de vaste verandermomenten of van de minimuminvoeringstermijn dient
steeds te worden gemotiveerd. Hetzelfde geldt voor het gebruik van een bijzondere
inwerkingtredingsbepaling (aanwijzing 4.22), toepassing van artikel 12, eerste lid, van de Wet raadgevend referendum (aanwijzingen 4.18 en 4.23) en het verlenen van terugwerkende kracht (aanwijzing 5.63).
Onderdeel j. In de toelichting moet ook de inbreng van externe partijen bij de totstandkoming
van de regeling worden besproken. Hetzelfde geldt voor bij de totstandkoming van de
regeling gevolgde bijzondere procedures. Zie voor beide aspecten aanwijzing 4.44.
Bij gevolgde bijzondere procedures dient ook te worden gedacht aan notificatieprocedures,
voor zover die niet al in het kader van de verenigbaarheid met hoger recht aan de
orde zijn geweest. Zie ook paragraaf 7.2.
Onderdeel k. Indien de regeling een evaluatiebepaling bevat, wordt in de toelichting ook aandacht
besteed aan de voorgenomen evaluatie van de regeling. In de toelichting bij een experimenteerregeling
dient in ieder geval te worden aangegeven hoe die regeling zal worden geëvalueerd.
Zie aanwijzing 2.42.
Onderdeel l. Dit onderdeel correspondeert met aanwijzing 2.12 inzake overige kwaliteitseisen en ziet op de situatie dat de regeling een element
bevat waar specifiek kabinetsbeleid voor geldt (denk onder meer aan subsidieverstrekking,
het verrichten van marktactiviteiten en privatisering of verzelfstandiging). In zo’n
geval dient in de toelichting ingegaan te worden op de verhouding tussen de regeling
en het beleid ter zake, met name indien van dat beleid zou worden afgeweken.
Zie voor overige aspecten die in de toelichting aan de orde kunnen zijn ook de aanwijzingen 2.27 (afspraken over de voordracht en ondertekening van een algemene maatregel van bestuur),
3.24 (toelichting bij ‘Onze Minister die het mede aangaat’), 4.24 (suggestie voor afkorting van citeertitel), 4.32 (vermelding adres waar bijlagen bij de regeling ter inzage zijn gelegd), 5.59 (in een invoeringswet opgenomen overgangsrecht) en 6.21 (vergelijkend overzicht van oude en nieuwe bepalingen bij een complexe wijzigingsregeling).
