Overheid.nl| Zoekpagina

De wegwijzer naar informatie en diensten van alle overheden

Naar zoeken

Aanwijzing voor de opsporing en vervolging van overheden

Geldend van 01-05-1998 t/m heden

Aanwijzing voor de opsporing en vervolging van overheden

Achtergrond

Op 28 mei 1997 heeft het College van procureurs-generaal de richtlijn opsporing en vervolging overheden vastgesteld. Deze richtlijn is op 1 juni 1997 in werking getreden.

Op 6 januari 1998 heeft de Hoge Raad arrest gewezen in de zg. Pikmeer-II zaak. De Hoge Raad is hierin teruggekomen op zijn eerdere opvatting dat lagere overheden, die een verboden gedraging verrichten ter behartiging van een bij de wet aan deze overheden opgedragen specifieke bestuurstaak, niet strafrechtelijk kunnen worden vervolgd. De Hoge Raad oordeelt thans dat voortaan een openbaar lichaam en diens ambtenaren slechts strafrechtelijk immuun zijn als de betreffende bestuurshandeling alleen door bestuursfunctionarissen kon worden verricht in het kader van een aan dat lichaam opgedragen bestuurstaak.

Als gevolg van de gewijzigde opvatting van de Hoge Raad over de strafrechtelijke aansprakelijkheid van decentrale overheden dient het in genoemde richtlijn vervatte opsporings- en vervolgingsbeleid te worden bijgesteld zoals aangegeven in deze aanwijzing.

Algemene uitgangspunten

Door de gewijzigde opvatting van de Hoge Raad is er meer ruimte om lagere overheden te vervolgen. Dit betekent niet dat het openbaar ministerie nu zonder meer alle strafbare feiten moet gaan vervolgen, waartoe het vervolgingscriterium van de Hoge Raad op zich de mogelijkheid geeft.

Uitgangspunt dient te zijn dat voorzover strafrechtelijke immuniteit daaraan niet in de weg staat, de (lagere) overheid in beginsel op dezelfde manier strafrechtelijk aansprakelijk wordt gesteld voor overtredingen als privaatrechtelijke rechtspersonen, die een vergelijkbare verboden gedraging hebben verricht. Hieraan ligt het gelijkheidsbeginsel ten grondslag. Dit uitgangspunt impliceert een actief opsporen.

Zoals de Hoge Raad heeft aangegeven moet voor de strafrechtelijke beoordeling van het overheidshandelen aansluiting worden gezocht bij het stelsel van strafrechtelijke rechtvaardigingsgronden. Ook al ontbreekt er een rechtvaardigingsgrond in strikte zin, dan kan gelet op de verschillende vaak met elkaar conflicterende belangen die de overheid heeft te behartigen, in het algemeen belang in de zin van artikel 167 Sv. worden afgezien van vervolging. Een reden van algemeen belang in de zin van artikel 167 Sv. kan bijvoorbeeld zijn gelegen in de omstandigheid dat ingrijpen van de strafrechter ontijdig is of de goede gang van een bestuurlijk proces verstoort.

Ook kan op gronden van doelmatigheid een plaats gehad hebbend of te verwachten bestuurlijk, bestuursrechtelijk of politiek ingrijpen aanleiding zijn om af te zien van strafvervolging. Een andere strafrechtelijke reactie dan vervolgen zoals een brief van de hoofdoY cier van justitie, kan voldoende corrigerend werken indien het vertrouwen bestaat dat het aangesproken overheidslichaam maatregelen zal nemen ter voorkoming van herhaling. Al deze aspecten moeten betrokken worden bij de vervolgingsbeslissing.

Samenvatting

De kern van het in deze aanwijzing neergelegde opsporings- en vervolgingsbeleid kan aldus kort en bondig als volgt worden geformuleerd: ’actief opsporen, genuanceerd vervolgen’.

Opsporing

Waar een openbaar lichaam mogelijk bij het begaan van delicten is betrokken, heeft overeenkomstig het eerder verwoorde algemene uitgangspunt een actieve opsporing plaats. Alleen wanneer op voorhand duidelijk is dat redelijkerwijs geen grond aanwezig is voor vervolging van het openbare lichaam of de betrokken ambtenaren uit hoofde van hun eigen strafrechtelijke aansprakelijkheid, dient opsporing achterwege te blijven.

Zolang echter de officier van justitie nog niet over voldoende gegevens beschikt met betrekking tot de vermoedelijk gepleegde feiten en de daarvoor verantwoordelijke instanties/personen, kunnen de gebruikelijke opsporingsactiviteiten worden verricht.

Vervolging

Met inachtneming van het vorenstaande dient de vervolgingsbeslissing tot stand te komen aan de hand van de volgende vraagpunten, waarbij de systematiek van de artikelen 348-350 Sv. is aangehouden.

1. Ontvankelijkheid

Allereerst dient te worden nagegaan of ambtenaren mogelijk uit eigen hoofde (en dus niet als opdrachtgever of feitelijk leidinggevende in de zin van artikel 51 Sr.) strafrechtelijk aansprakelijk gesteld moeten worden voor een door hen gepleegd (ambts)delict. Zo niet, dan komt vervolgens de vraag aan de orde of het een openbaar lichaam in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet betreft. Zo ja, dan speelt de vraag of het gedragingen betreft die naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht. Indien dit laatste het geval is, dan dient t.a.v. het openbare lichaam een technisch sepot te volgen wegens niet ontvankelijkheid van het openbaar ministerie. Is het openbaar ministerie ontvankelijk, dan zijn de volgende vragen relevant.

2. Bewijs

Kernvragen zijn hier of er voldoende bewijs is voor daderschap en schuld bij het verdachte openbare lichaam, op wiens handelen respectievelijk nalaten de toerekening gebaseerd kan worden en of deze perso(o)n(en) ook een persoonlijk verwijt is te maken.

3. Strafbaarheid van het feit

Bij de beoordeling van dit vraagpunt komt de kern van het vervolgingsbeleid tot uitdrukking. De officier van justitie dient steeds zorgvuldig te toetsen of het openbare lichaam zich wellicht kan beroepen op een rechtvaardigingsgrond als gevolg van een wettelijk voorschrift (artikel 42 Sr.) of een conflict van belangen (artikel 40 Sr.). Hij dient daarbij rekening te houden met de diverse, vaak conflicterende publieke belangen die het openbare lichaam heeft te behartigen. Doet zich een rechtvaardigingsgrond voor, dan dient sepot te volgen (feit niet strafbaar). Ontbreekt een rechtvaardigingsgrond, dan dient nog getoetst te worden of een vervolging wel opportuun is. Daarbij zijn onder meer indicaties voor vervolging:

  • evident onrecht, bijv. een ernstige vorm van een commuun misdrijf;

  • een opzettelijk gepleegde overtreding van zg. kernvoorschriften, bijv. op het gebied van milieu of arbeidsomstandigheden, met als gevolg een daadwerkelijke of dreigende ernstige aantasting van het te beschermen rechtsbelang;

  • ergerlijke recidive van al dan niet opzettelijk gepleegde overtredingen, die op zich weinig of geen schadelijke gevolgen hebben, maar door hun herhaling algemene ergernis opwekken. Contra-indicaties voor vervolging zijn onder meer:

  • een handelen, waarvoor geen rechtvaardigingsgrond in strikte zin bestaat, maar dat toch gezien kan worden als de uitkomst van een in strafrechtelijke zin te respecteren bestuurlijke belangenafweging. Een aanwijzing daarvoor is een zorgvuldige bestuurlijke procedure;

  • een effectieve politieke, bestuurlijke of bestuursrechtelijke reactie. In alle gevallen dat vervolging niet opportuun wordt geacht, dient sepot te volgen. Aan het sepot kunnen voorwaarden worden verbonden zoals het alsnog verrichten van hetgeen wederrechtelijk is nagelaten, tenietdoening van hetgeen wederrechtelijk is verricht en herstel van de oude toestand. Een sepot kan ook vergezeld gaan van een schriftelijke waarschuwing van de hoofdofficier van justitie.

Als de officier van justitie tot vervolging overgaat, dan dient tevens de verantwoordelijke ambtenaar als feitelijk leidinggever te worden vervolgd, als hem persoonlijk een verwijt treft ten aanzien van de verboden gedraging van het openbaar lichaam.

4. Procedure vervolgingsbeslissing

De beslissing om al dan niet te vervolgen kan politiek of bestuurlijk gevoelig liggen. Van een dergelijke beslissing dient dan ook de hoofdofficier van justitie in kennis te worden gesteld. Het is vervolgens ter beoordeling van de hoofdofficier van justitie of hij, rekening houdend met de ernst van het feit, de politieke gevoeligheid van de zaak en de in het geding zijnde bestuurlijke verhoudingen, overleg met de procureur-generaal in zijn ressort aangewezen acht.

Zowel in het geval van een beslissing tot vervolging alsook in het geval van een sepot licht de officier van justitie de (sectorale) toezichthouders in, zoals de Inspectie Milieuhygiëne, en/of het toezichthoudende hogere bestuursorgaan. Tevens wordt het betrokken openbare lichaam zelf geïnformeerd waarbij in de meer ernstige gevallen in overweging wordt gegeven ook het politieke controle-orgaan van de beslissing op de hoogte te stellen. Over beslissingen aangaande rijksoverheidsorganen wordt de minister van justitie geïnformeerd via het College.

Strafvordering

Een vervolging is enerzijds gericht op het verkrijgen van een rechterlijk oordeel over de strafwaardigheid van het bestuurlijk handelen van de betrokken overheid en kan anderzijds strekken tot de oplegging van een reparatoire sanctie tot herstel van de rechtmatige toestand. Wanneer de officier van justitie, alle in het geding zijnde belangen afwegend, tevens de oplegging van een geldboete op zijn plaats vindt, zal de meerwaarde van deze sanctie, naast de hiervoor genoemde doelstellingen van de vervolging, in het requisitoir tot uitdrukking moeten worden gebracht. Indien een transactie wordt aangeboden, dient de mogelijkheid van openbaarmaking in overweging te worden genomen.

Informatieverstrekking

Met het oog op de verdere ontwikkeling van de rechtspraak dienen de parketten alle rechterlijke uitspraken inzake vervolgde overheden toe te sturen aan het College. Daarnaast dienen tevens de bijzondere sepotbeslissingen met motivering ter kennis te worden gebracht van het College.

Overgangsrecht

Ten aanzien van reeds lopende strafzaken is deze aanwijzing van toepassing voorzover daarin nog geen vervolgingsbeslissing is genomen.