Overheid.nl| Zoekpagina

De wegwijzer naar informatie en diensten van alle overheden

Naar zoeken

Aanwijzingen voor de regelgeving

Geldend van 11-05-2011 t/m heden

Circulaire van de Minister-President van 18 november 1992

Hoofdstuk 1. Toepassingsbereik

Aanwijzing 1

Deze aanwijzingen hebben betrekking op regelingen die onder ministeriële verantwoordelijkheid tot stand komen en, voor zover uitdrukkelijk aangegeven, op verdragen, bindende besluiten van instellingen van de Europese Unie en andere besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Toelichting:

Zie voor de toepasselijkheid van de aanwijzingen op internationale regelingen en bindende EU-rechtshandelingen de hoofdstukken 7 en 8.

Aanwijzing 2

  • 1 Onder regelingen worden in deze aanwijzingen verstaan:

    • a. algemeen verbindende voorschriften;

    • b. interne regelingen;

    • c. beleidsregels.

  • 2 Onder EU-regelgeving wordt in deze aanwijzingen verstaan:

    • a. verordeningen;

    • b. richtlijnen;

    vastgesteld door de instellingen van de Europese Unie of de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.

  • 3 Onder bindende EU-rechtshandelingen wordt in deze aanwijzingen verstaan:

    • a. verordeningen;

    • b. richtlijnen;

    • c. besluiten zonder dat adressaten worden vermeld;

    • d. besluiten met vermelding van adressaten voor zover mede tot Nederland gericht;

    vastgesteld door de instellingen van de Europese Unie of de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.

Toelichting:

Eerste lid:

Zie voor een nadere omlijning van deze begrippen aanwijzing 19 en titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht.

Tweede lid:

Zie voor een nadere omlijning van deze begrippen artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Onder deze benaming worden tevens verordeningen, richtlijnen en kaderbesluiten verstaan die tot stand zijn gekomen voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, alsmede verordeningen en richtlijnen vastgesteld op grond van artikel 106bis van het Euratomverdrag.

Derde lid:

Dit lid doelt op de juridisch bindende handelingen, genoemd in artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Ook in dit geval kan het tevens gaan om juridisch bindende handelingen vastgesteld op grond van artikel 106bis van het Euratomverdrag. Door de toevoeging van ‘bindende’ aan ‘EU-rechtshandelingen’’ worden de overige rechtsinstrumenten van artikel 288 VWEU uitgesloten.

Aanwijzing 3

Op beleidsregels zijn deze aanwijzingen van toepassing, voor zover de aard van de beleidsregels zich daartegen niet verzet.

Toelichting:

Aan beleidsregels behoeft niet altijd de eis te worden gesteld dat zij ook wat betreft vormgeving het karakter van regelgeving hebben. Indien mogelijk dienen echter beleidsregels te worden ingedeeld in artikelen. Op beleidsregels in artikelvorm zullen de op vormgeving van regelingen betrekking hebbende aanwijzingen onverkort kunnen worden toegepast. Aanwijzingen van inhoudelijke aard, met name die betreffende het gebruik van regelgeving (§ 2.1), zullen op alle vormen van beleidsregels toepassing kunnen vinden.

Aanwijzing 4

Deze aanwijzingen worden in acht genomen door de ministers en staatssecretarissen en de onder hen ressorterende dienstonderdelen en personen die bij de voorbereiding en vaststelling van regelingen zijn betrokken.

Toelichting:

De aanwijzingen kunnen zich naar hun aard niet richten tot niet onder het gezag van ministers en staatssecretarissen werkzame participanten in het proces van regelgeving, zoals de Staten-Generaal, adviescolleges op het terrein van de wetgeving, zelfstandige bestuursorganen, organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en decentrale overheden. De Aanwijzingen kunnen deze organen dus niet binden. Niettemin verdient het aanbeveling dat de Staten-Generaal met de aanwijzingen rekening houden. Wat de Tweede Kamer betreft, verdient het aanbeveling dat op de aanwijzingen acht wordt geslagen bij het opstellen van amendementen en initiatiefvoorstellen van wet. Met de beide kamers zijn overigens op sommige in deze aanwijzingen behandelde punten (§ 6.2 t/m 6.4) procedurele afspraken gemaakt. Dit laatste geldt ook voor de Raad van State. Desgewenst zal over de toepassing van de aanwijzingen door de Staten-Generaal nog nader overleg plaatsvinden. Voor zover adviescolleges en zelfstandige bestuursorganen betrokken zijn bij de opstelling van regelingen of de advisering daarover, is het van belang dat rekening wordt gehouden met de aanwijzingen. Wat betreft organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie wordt verwezen naar het nader standpunt van het kabinet over de toekomst van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (Kamerstukken II 1996/97, 25 091, nr. 2) waarin gesteld wordt dat PBO-regelingen in het algemeen dienen te voldoen aan de Aanwijzingen voor de regelgeving, met name aan de aanwijzingen 6 tot en met 18. In de bijlage bij dit kabinetsstandpunt is een overzicht gegeven van algemene aandachtspunten bij het opstellen van PBO-regelingen, welke punten uit deze aanwijzingen voortvloeien. Voorts zij er op gewezen dat overleg over de wederzijdse aanpak bij de verbetering van de kwaliteit van de regelgeving van de centrale overheid en van de decentrale overheden nuttig kan zijn.

Aanwijzing 5

Afwijking van deze aanwijzingen is slechts toegestaan, indien onverkorte toepassing daarvan uit een oogpunt van goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten zou leiden.

Toelichting:

De aanwijzingen hebben voor de in aanwijzing 4 genoemden bindende kracht. Er kunnen zich echter gevallen voordoen waarin toepassing van een aanwijzing uit een oogpunt van goede regelgeving niet tot aanvaardbare resultaten leidt. Daartoe is in de onderhavige aanwijzing een geclausuleerde afwijkingsmogelijkheid opgenomen. Het is in het bijzonder de taak van de departementale wetgevingsafdelingen erop toe te zien dat van deze mogelijkheid een terughoudend en gemotiveerd gebruik wordt gemaakt.

Voor zover aanwijzingen elementen bevatten die reeds uit algemeen verbindende voorschriften voortvloeien, zal uiteraard van afwijking geen sprake kunnen zijn.

Hoofdstuk 2. Algemene onderwerpen van regelgeving

§ 2.1. Gebruik van regelgeving

Aanwijzing 5a

Voor het normeren van gedragingen, handelingen of bevoegdheden worden algemeen verbindende voorschriften, interne regelingen of beleidsregels gebruikt.

Toelichting

De status van andere regulerende instrumenten zoals richtlijnen en circulaires is niet eenduidig en helder. Van gebruik van deze instrumenten voor normering dient dan ook zoveel mogelijk te worden afgezien.

Een uitzondering op dit uitgangspunt wordt gemaakt voor normerend bedoelde deskundigenrichtlijnen die bij de vergunningverlening op grond van milieuwetten zoals de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren moeten worden betrokken. Dergelijke richtlijnen, die met name betrekking kunnen hebben op milieutechnische onderwerpen, fungeren als richtsnoer voor de uitoefening van decentrale bestuursbevoegdheden, spelen in de uitvoeringspraktijk vaak een grote rol en zijn in de jurisprudentie van de bestuursrechter geaccepteerd. In de Regeling aanwijzing BBT-documenten is de juridische status van bedoeld type richtlijnen nader verduidelijkt. Deze aanwijzing ziet daarom niet op deze richtlijnen. Circulaires worden alleen gebruikt voor het verstrekken van informatie, die overigens wel betrekking kan hebben op regelgeving.

Aanwijzing 6

  • 1 Tot het tot stand brengen van nieuwe regelingen wordt alleen besloten, indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan.

  • 2 Met het doen van uitspraken en toezeggingen over nieuwe regelingen wordt grote terughoudendheid betracht.

Toelichting:

Terughoudendheid met het doen van uitspraken en toezeggingen over nieuwe regelgeving is onder alle omstandigheden geboden. Zij is echter volstrekte noodzaak, indien nog niet vaststaat dat een dergelijke uitspraak of toezegging gestand kan worden gedaan of duidelijk is welke lasten met de nieuwe regeling gemoeid zijn.

Aanwijzing 7

Alvorens tot het treffen van een regeling wordt besloten, worden de volgende stappen gezet:

  • a. kennis wordt vergaard van de relevante feiten en omstandigheden met betrekking tot het bewuste onderwerp;

  • b. de doelstellingen die worden nagestreefd, worden zo concreet en nauwkeurig mogelijk vastgesteld;

  • c. onderzocht wordt of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door middel van het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren dan wel daarvoor overheidsinterventie noodzakelijk is;

  • d. indien overheidsinterventie noodzakelijk is, wordt onderzocht of de gekozen doelstellingen kunnen worden bereikt door aanpassing of beter gebruik van bestaande instrumenten dan wel, indien dit niet mogelijk blijkt, welke andere mogelijkheden daartoe bestaan;

  • e. de diverse mogelijkheden worden zorgvuldig tegen elkaar afgewogen.

Toelichting:

Onderdeel a: Kennis feiten en omstandigheden. Kennis van de relevante feiten en omstandigheden is noodzakelijk om tot een verantwoorde besluitvorming te kunnen komen.

Allereerst moet de betrokken kennis worden gebruikt voor het formuleren van de doelstellingen. Vervolgens is zij nodig voor de beantwoording van de vraag in hoeverre overheidsinterventie nodig is en voor de afweging van de verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie. Gewoonlijk vindt het verzamelen van de gegevens overigens gefaseerd plaats. Voor elke nieuwe stap in het besluitvormingsproces zijn veelal weer nieuwe (meer gedetailleerde) gegevens nodig.

Onderdeel b: Nauwkeurige doelstellingen. Een zo concreet en nauwkeurig mogelijke vaststelling van doelstellingen houdt in dat verschillende doelstellingen duidelijk worden onderscheiden. Waar dat mogelijk en relevant is, dient ook te worden vastgesteld binnen welke termijn ernaar wordt gestreefd een doelstelling te bereiken. Indien kwantificering, financieel of anderszins, van een doelstelling mogelijk is, dient deze ook te geschieden.

Onderdeel c: Noodzaak overheidsinterventie. Slechts voor zover het zelfregulerend vermogen van de maatschappij tekortschiet, moet worden gedacht aan overheidsmaatregelen. Zie voor een voorbeeld van (wettelijk geconditioneerde) zelfregulering: artikel 391, vijfde lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (code Tabaksblat). Zie verder aanwijzing 8.

Onderdeel d: Alternatieven overheidsinterventie. Bij het onderzoek naar de mogelijkheden die de overheid ten dienste staan om een doelstelling te bereiken, dienen de verschillende denkbare alternatieven de revue te passeren. Het gaat daarbij evenzeer om instrumenten die door middel van wetgeving worden gecreëerd, zoals ge- en verboden, een vergunningenstelsel en een heffingenstelsel, als om andere middelen, zoals feitelijk optreden van de overheid en subsidies. Overigens brengt het uitgangspunt van de rechtsstaat mee dat ten aanzien van deze andere middelen, in verband met het bieden van rechtswaarborgen, veelal ook wettelijke voorzieningen moeten worden getroffen.

Het onderzoek naar de mogelijkheden tot overheidsinterventie kan overigens ook tot de slotsom leiden dat de overheid de betrokken doelstellingen niet kan realiseren. Dan moet van overheidsinterventie worden afgezien.

Wat wettelijke regelingen betreft kunnen te onderzoeken varianten zowel betrekking hebben op de opzet van een wettelijke regeling als zodanig als op onderdelen van een regeling (bij voorbeeld het systeem van rechtsbescherming waarvoor wordt gekozen).

Overigens zij opgemerkt dat het van de aard van het betrokken geval zal afhangen of de in deze aanwijzing bedoelde onderzoeken omvangrijk dienen te zijn of heel beperkt van aard kunnen blijven. Het is echter wel noodzakelijk dat de in deze aanwijzing bedoelde stappen in alle gevallen waarin het treffen van een regeling een van de mogelijkheden is, worden gezet.

Aanwijzing 7a

Bij het ontwerpen van een nieuwe regeling wordt onderzocht of de regeling voor het gehele grondgebied van Nederland moet gelden, of uitsluitend voor het Europese deel van Nederland, dan wel uitsluitend voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Toelichting

Bonaire, Sint Eustatius en Saba hebben op grond van artikel 2 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba een eigen rechtsstelsel, dat grotendeels bestaat uit overgenomen Nederlands-Antilliaanse regelgeving of specifiek voor die eilanden tot stand gebrachte regelgeving. Slechts een beperkt aantal regelingen is thans zowel in het Europese deel van Nederland als in Bonaire, Sint Eustatius en Saba van toepassing. Een ander belangrijk verschil met het Europese deel van Nederland is dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba ten opzichte van de Europese Unie de status van landen en gebieden overzee (LGO) hebben, waardoor EU-regelgeving in beginsel niet voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt. Dit betekent dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba vanuit Europeesrechtelijk perspectief doorgaans als ‘derde landen’ zullen moeten worden aangemerkt, en dat met ‘lidstaat’ uitsluitend het Europese deel van Nederland wordt bedoeld.

Bij de afweging of een nieuw tot stand te brengen regeling mede voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba moet gelden, wordt – behalve met de LGO-status van de eilanden – rekening gehouden met enerzijds de wens zoveel mogelijk rechtseenheid tot stand te brengen en anderzijds de in artikel 1, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk genoemde factoren waardoor Bonaire, Sint Eustatius en Saba zich onderscheiden van het Europese deel van Nederland. Deze factoren kunnen aanleiding zijn om een regeling vooralsnog uitsluitend voor het Europese deel van Nederland te laten gelden of een specifieke regeling voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba tot stand te brengen. Vanwege de onderlinge verschillen tussen de eilanden is het in bijzondere gevallen ook denkbaar dat een specifieke regeling voor een bepaald eiland wordt getroffen.

Zie ook aanwijzing 120a.

Aanwijzing 8

Bij het bepalen van de keuze voor een mogelijkheid tot overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken wordt zoveel mogelijk aangesloten bij het zelfregulerend vermogen in de betrokken sector of sectoren.

Toelichting:

Indien overheidsinterventie noodzakelijk is, kan aangesloten worden bij het zelfregulerend vermogen van de maatschappij door bijvoorbeeld gebruik te maken van systemen van normalisatie, certificatie of ketengarantiestelsels. Direct overheidsingrijpen is slechts op zijn plaats, indien van het zelfregulerend vermogen van de maatschappij - ook versterkt met ondersteunende overheidsmaatregelen - niet voldoende resultaten te verwachten zijn.

Ook wanneer overheidsinterventie noodzakelijk is, kan aangesloten worden bij het zelfregulerende vermogen door gebruik te maken van normalisatie en certificatie. Bij of krachtens de wet kan bijvoorbeeld worden bepaald dat door het naleven van normalisatienormen of het bezit van een certificaat aan wettelijke eisen wordt voldaan of dat het wettelijk vermoeden ontstaat daaraan te voldoen. Voor de afweging wanneer en in welke mate dit aanvaardbaar is, is met name paragraaf 2.1 van de aanwijzingen relevant. In het bijzonder moet erop worden toegezien dat de mededinging niet onnodig wordt verstoord en dat wordt voorkomen dat de burger of het bedrijfsleven wordt geconfronteerd met dubbele uitvoeringslasten tengevolge van het naast elkaar gelden van publieke en private normen. Bij verwijzing naar normalisatienormen die verder gaan dan het publieke belang vereist, blijft de verwijzing beperkt tot het voor dat belang relevante deel van de normen. De wetgever zal steeds zoveel mogelijk moeten nagaan of bij totstandkoming van de normen alle relevante belangen betrokken zijn.

Bezien moet worden of uit het Europees recht of ander internationaal recht voortvloeit dat naast Nederlandse ook buitenlandse normen, certificaten of certificerende instellingen dienen te worden erkend.

Bedacht moet worden dat de certificerende en accrediterende instellingen bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zijn voor zover hun openbaar gezag is toegekend. In dat geval is paragraaf 4.5a (zelfstandige bestuursorganen) van belang.

Ook wordt gewezen op de aanwijzingen 91a (verwijzing naar normalisatienormen geschiedt in beginsel op een niet-dwingende wijze), 92 (statische en dynamische verwijzing) en 190 (kenbaarheid van normen), die van belang zijn voor normen die niet publiekrechtelijk van aard zijn, en voor internationale normen.

Zie ook het kabinetsstandpunt bij het MDW-rapport Normalisatie en certificatie (Kamerstukken II 1995/96, 24 036, nr. 15), het kabinetsstandpunt bij het MDW-rapport Ketengarantiestelsels (Kamerstukken II 1999/2000, 24 036, nr. 155) en het ICHW-rapport Normalisatie en certificatie (april 1998).

Aanwijzing 9

Bij de afweging van verschillende mogelijkheden tot overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken wordt in ieder geval gelet op de volgende aspecten:

  • a. de mate waarin verwacht mag worden dat een regeling het beoogde doel zal helpen te verwezenlijken;

  • b. de neveneffecten van een regeling;

  • c. de lasten van een regeling voor de overheid enerzijds en burgers, bedrijven en instellingen anderzijds.

Toelichting:

Onderdeel a: Effectiviteit. Wat het onder a bedoelde aspect betreft verdienen bij een overwogen regeling onder meer de uitvoerbaarheid en de te verwachten mate van naleving ervan aandacht. Aandachtspunt moet daarbij ook de mogelijkheid tot handhaving zijn. In het oog dient in dit verband te worden gehouden dat naar mate de in een regeling vervatte normen en bestuurlijke instrumenten voor de justitiabelen minder vanzelfsprekend zijn, de naleving - en bijgevolg ook de handhaving - daarvan problematischer is. Zie ten aanzien van de handhaving verder aanwijzing 11.

Uit dit onderdeel vloeit ook voort dat erop gelet moet worden dat de bedrijfsvoering van het betrokken ministerie toereikend moet zijn om de doelen van de overwogen regeling te realiseren. Zie in dit verband de nota ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’ (Kamerstukken II 1998/99, 26 573, nr. 2).

Onderdeel b: Neveneffecten. Met betrekking tot het onder b bedoelde aspect zij het volgende opgemerkt. Is er sprake van een beoogd neveneffect, dan is een (secundaire) doelstelling van de regeling in het geding. Deze dient dan ook als zodanig te worden aangewezen. Bij onbedoelde neveneffecten moet worden bezien in hoeverre deze de aanvaardbaarheid van een regeling niet negatief beïnvloeden. Negatieve beïnvloeding kan aanleiding zijn van een regeling af te zien. Anderzijds dient slechts tot het tot stand brengen van een regeling te worden besloten indien zij geschikt lijkt de gekozen doelstelling(en) te realiseren. Er is sprake van een onzuivere afweging indien positieve maar onbedoelde neveneffecten de doorslag zouden geven om een regeling in te voeren die onvoldoende adequaat lijkt voor het verwezenlijken van de gekozen doelstelling(en).

Welke de negatieve neveneffecten van een maatregel zullen zijn, moet steeds in breed verband worden onderzocht. Aandacht verdient daarbij onder meer ook in hoeverre een maatregel van verstorende invloed zal zijn op het effect dat bestaande regelingen hebben. De werking van een regeling kan worden verstoord doordat een nieuwe regeling het voor de justitiabele minder aantrekkelijk maakt aan eerstbedoelde regeling te voldoen. Voorts kan een nieuwe regeling naast reeds bestaande regelingen tot gevolg hebben dat een zodanige cumulatie van verplichtingen ontstaat dat de bereidheid tot naleving van de betreffende regelingen afneemt.

Gevolgen voor sociaal-economische ontwikkeling. Met name dient verder steeds te worden bezien welke gevolgen voor de sociaal-economische ontwikkeling direct of indirect uit een maatregel kunnen voortvloeien. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan gevolgen voor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven (nationaal en internationaal), de flexibiliteit van de markt, de afzetontwikkeling (binnenlandse en buitenlandse markt), de werkgelegenheid, de rentabiliteit van ondernemingen, de investeringsgeneigdheid en de beloningsstructuur.

Bedacht moet verder worden dat het overgaan tot overheidsingrijpen op een tot dusver door de overheid niet betreden terrein nogal eens het begin inhoudt van een langdurig proces van in intensiteit toenoemende overheidsbemoeienis, dat leidt tot maatschappelijke verstarringen. Zulke verstarringen zijn vaak slechts ten koste van grote inspanningen ongedaan te maken.

Onderdeel c: Uitvoeringslasten. Wat het onder c bedoelde aspect betreft zij verder verwezen naar de aanwijzingen 13, 14 en 15.

Tot slot zij vermeld dat ten aanzien van de verschillende te overwegen mogelijkheden tot overheidsinterventie de onder a, b en c bedoelde aspecten alle in onderlinge samenhang onder de loep dienen te worden genomen. Hierbij kunnen ex ante evaluatie-instrumenten, zoals de Tafel van Elf (Ministerie van Veiligheid en Justitie), de Bedrijfseffectentoets (Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie), de Milieueffectentoets (Ministerie van Infrastructuur en Milieu) en andere binnen de desbetreffende ministeries ontworpen toetsen behulpzaam zijn.

Aanwijzing 10

Gestreefd wordt naar duidelijkheid en eenvoud van regelingen en naar een bestendig karakter daarvan.

Toelichting:

Een regeling is bestendig indien zij niet frequent behoeft te worden gewijzigd. Het verdient aanbeveling naar zo groot mogelijke bestendigheid van regelingen te streven. Dit betekent dat het beleid in beginsel duidelijk moet zijn alvorens tot het treffen van een regeling wordt overgegaan.

Aanwijzing 10a

  • 1 Indien het noodzakelijk is de mogelijkheid te bieden dat in een lagere regeling bij wijze van experiment van een hogere wordt afgeweken, wordt in de hogere regeling bepaald op welke onderdelen van de hogere regeling de mogelijkheid tot afwijking betrekking heeft. In de lagere regeling wordt vermeld van welke onderdelen van de hogere regeling wordt afgeweken.

  • 2 Van een wet in formele zin wordt slechts afgeweken bij algemene maatregel van bestuur. Voor zover de experimenteerregeling nadere gedetailleerde uitwerking behoeft, kan de delegatiegrondslag met inachtneming van aanwijzing 26 voorzien in subdelegatie.

Toelichting

Zoals bij elke delegatiegrondslag dient ook in een experimenteergrondslag het onderwerp waarop een vast te stellen experimentele regeling betrekking kan hebben, zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd. Daarbij is het van belang dat in de experimenteergrondslag het doel en de functie van eventuele experimenten worden aangeduid en dat duidelijk wordt vermeld van welke artikelen of onderdelen van de wet kan worden afgeweken. In de experimentele regeling zelf moeten doel en functie vervolgens worden geconcretiseerd en moet worden aangegeven op welke punten van de afwijkingsbevoegdheid gebruik is gemaakt. Afwijking van een hogere regeling geschiedt in beginsel op het ‘naast-lagere niveau’. Afwijkingen van de formele wet vinden dus slechts bij algemene maatregel van bestuur plaats, zij het dat aanwijzing 26 in zoverre nog toepassing kan vinden dat subdelegatie aan een minister van administratieve voorschriften en details mogelijk blijft. Indien een experimentele regeling van de wet afwijkende regels kan bevatten, ligt parlementaire betrokkenheid bij een dergelijke regeling in de rede. Daarvoor wordt bij voorkeur de figuur van de gecontroleerde delegatie gebruikt (zie de aanwijzingen 36 en 37). Indien brede inspraak gewenst is, kan tevens worden voorzien in publicatie van de ontwerpregeling in de Staatscourant.

Aanwijzing 10b

  • 1 De wettelijke regeling die de grondslag biedt voor een experimentele regeling of een experiment bepaalt de maximale geldingsduur van de op basis daarvan vast te stellen experimentele regelingen of uit te voeren experimenten.

  • 2 In de toelichting bij een experimentele regeling wordt aangegeven hoe evaluatie van de regeling plaatsvindt. Indien een experimentele regeling een evaluatiebepaling bevat wordt het volgende model als uitgangspunt genomen:

    ‘Onze Minister van/voor ... zendt (in overeenstemming met Onze Minister van/voor ...) drie maanden voor het einde van de werkingsduur van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel .../dit besluit aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van het experiment in de praktijk, alsmede een standpunt inzake de voortzetting van die maatregel/dit besluit, anders dan als experiment.’

Toelichting

Eerste lid: Bij een experiment gaat het om het proefondervindelijk vaststellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. Het uitgangspunt van aanwijzing 10 laat onverlet dat soms behoefte bestaat aan regelingen met een experimenteel karakter. In bepaalde gevallen moet de wetgever tot het nemen van maatregelen kunnen besluiten ook zonder dat geheel kan worden overzien wat de effecten daarvan zullen zijn. Het kan aangewezen zijn om, terwijl een wet in hoofdzaak blijft gelden, in bepaalde regio’s dan wel ten aanzien van bepaalde groepen personen of instellingen een ander dan het in de wet neergelegde beleid te voeren met het oog op een eventueel te overwegen wijziging van de wet. Gelet op de aard van een experiment dient aan die regeling een tijdelijk karakter te worden gegeven. Zie in dat verband de aanwijzingen 181 tot en met 183. Tot een experimentele regeling moet, mede gelet op mogelijke strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, niet te snel worden overgegaan. De verwachting moet bestaan dat op het betrokken terrein zinvolle experimenten mogelijk zijn.

Indien na afloop van een experiment wordt besloten het experiment om te zetten in algemeen geldende wetgeving, moet worden overwogen of moet worden voorzien in tijdelijke verlenging van het experiment. Het kan uit het oogpunt van rechtszekerheid ongewenst en ook minder efficiënt zijn om voor de terreinen waarop het experiment betrekking heeft gedurende korte tijd weer het oude regime te laten gelden. De experimentele regeling moet dan blijven gelden tot het tijdstip waarop de aanpassing van de wet in werking treedt. Een experimentele regeling kan overigens slechts worden verlengd totdat een wetswijziging is ingevoerd, indien de grondslag voor die regeling de bevoegdheid biedt voor een zodanige verlenging. Het verdient voorts overweging in de wet een termijn op te nemen waarbinnen het voorstel tot wetsaanpassing bij de Tweede Kamer moet zijn ingediend. In andere gevallen zou het juist beter kunnen zijn om de oude situatie weer in ere te herstellen, in afwachting van nieuwe wetgeving.

Zie met betrekking tot experimentele regelingen nog het rapport ‘Het proberen waard’, eindrapport van het Interdepartementaal wetgevingsberaad inzake experimenteerbepalingen, namens het kabinet aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van de Minister van Justitie 4 augustus 2000.

Tweede lid: De beperkte werkingsduur van experimentele regelingen brengt met zich dat op enig moment het experiment afloopt en beslissingen dienen te worden genomen over het vervolg. Zonder van tevoren een uitkomst te bepalen, dienen enkele minimale procedurele waarborgen te bestaan om vast te stellen in hoeverre het experiment geslaagd kan worden genoemd. Een voor de hand liggende waarborg is dat de rechtstreeks bij het experiment betrokken burgers, maar onder omstandigheden bijvoorbeeld ook uitvoeringsorganisaties, tijdig voor het aflopen van het experiment hun zienswijze naar voren kunnen brengen over de wenselijkheid van omzetting van het experiment in een definitieve regeling. Een verplichting om in alle gevallen een expliciete evaluatiebepaling op te nemen, is echter onnodig. Wel dient in de toelichting bij een experimenteerbepaling te worden aangegeven hoe evaluatie zal plaatsvinden. Indien het wenselijk is expliciet te bepalen dat experimentele regelingen worden geëvalueerd, wordt het in het derde lid opgenomen model als uitgangspunt genomen. Het alternatief ‘dit besluit’ in het model is aangewezen voor die gevallen waarin voor een experimentele regeling expliciete evaluatie noodzakelijk wordt geacht, terwijl de experimenteergrondslag daartoe niet verplicht. In dat geval wordt de bepaling dus opgenomen in de algemene maatregel van bestuur, dus de experimenteerregeling zelf.

Aanwijzing 11

  • 1 Tot het treffen van een regeling wordt niet besloten dan nadat is nagegaan of in voldoende mate handhaving te realiseren valt.

  • 2 Hierbij wordt onderzocht of handhaving het beste langs bestuursrechtelijke, civielrechtelijke of strafrechtelijke weg dan wel op andere wijze kan plaatsvinden.

Toelichting:

Eerste lid: Handhavingsmogelijkheden. Voor het realiseren van een met een regeling beoogde doelstelling is onontbeerlijk dat de regeling wordt gehandhaafd. Of handhaving in voldoende mate mogelijk is, dient derhalve te worden onderzocht voordat tot het treffen van de regeling wordt besloten. In het bijzonder geldt dit indien de regeling ge- of verboden bevat, maar ook in andere gevallen - bij voorbeeld met betrekking tot voorschriften die aan een vergunning worden verbonden - is het handhavingsaspect van betekenis.

Uit het onderzoek moet blijken welke inspanningen nodig worden geacht voor de preventieve en repressieve handhaving ervan. Bij wetsvoorstellen die uit een oogpunt van uitvoering en handhaving ingrijpende veranderingen tot gevolg hebben, worden die bevindingen neergelegd in handhaafbaarheids- en uitvoerbaarheidsrapporten. Over de handhavingsmogelijkheden moet reeds voordat tot het treffen van de regeling wordt besloten worden overlegd tussen de ontwerpers van de beoogde regeling en de instanties die met de uitvoering en handhaving van de regeling zullen worden belast.

De volgende aspecten zijn bij de beoordeling van de handhaafbaarheid in ieder geval van belang:

  • - een regel moet zo weinig mogelijk ruimte laten voor interpretatiegeschillen;

  • - uitzonderingsbepalingen moeten tot een minimum worden beperkt;

  • - regels moeten zo veel mogelijk zijn gericht op zichtbare dan wel objectief constateerbare feiten;

  • - regels moeten werkbaar zijn voor degenen tot wie de regels zijn gericht en voor de personen die met handhaving zijn belast.

    Tweede lid: Handhavingsmethoden. In dit verband moeten ook de verschillende handhavingsmethoden tegen elkaar worden afgewogen. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan bestuursrechtelijke, civielrechtelijke en strafrechtelijke middelen. Ook kan echter gedacht worden aan de mogelijkheden die het tuchtrecht biedt, en aan preventieve middelen zoals voorlichting. Voor elk van de repressieve handhavingsmethoden dient verder aandacht te worden besteed aan de mogelijke sancties. Bij de afweging van de verschillende mogelijkheden dienen de aspecten, bedoeld in aanwijzing 9, aan de orde te komen. In bepaalde gevallen is het aangewezen niet voor één handhavingsmethode te kiezen maar voor een combinatie van verschillende methoden. Overigens dient ervoor te worden gewaakt dat niet zonder noodzaak wordt voorzien in een cumulatie van sanctiemogelijkheden voor de handhaving van één verplichting.

Zie voor de keuze tussen strafrecht en bestuursrecht de kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69). Bestuursrechtelijke handhaving kan een goed alternatief bieden, mits aan de eisen die uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de mens en de fundamentele vrijheden volgen, wordt voldaan. Zie verder ook aanwijzing 139. Indien toch wordt gekozen voor strafrechtelijk te sanctioneren bepalingen, vereist de formulering van de elementen van de delictsomschrijvingen bijzonder veel zorg (zie aanwijzing 144). Hierover moet in voorkomende gevallen worden overlegd met het Ministerie van Veiligheid en Justitie of rechtstreeks met het openbaar ministerie.

Bij het in deze aanwijzing bedoelde onderzoek moet in het oog worden gehouden dat de justitiële en bestuurlijke handhavingscapaciteit beperkt is.

Aanwijzing 11a

Indien de noodzaak tot het vaststellen van een wet is komen vast te staan, wordt in beginsel meteen een wetsvoorstel opgesteld, zonder daaraan een voorontwerp of beleidsnota vooraf te laten gaan.

Toelichting:

Met voorontwerpen en beleidsnota’s moet alleen worden gewerkt als de snelheid van het wetgevingsproces daarmee is gediend, doordat in een vroeg stadium duidelijk moet worden welke voornemens op voldoende maatschappelijk draagvlak en parlementaire steun kunnen rekenen.

Aanwijzing 12

Een regeling wordt op zodanige wijze ingericht dat zij zo weinig mogelijk conflicten oproept. Daartoe wordt onder meer aan het volgende voldaan:

  • a. het aantal beslismomenten waartoe toepassing van de regeling aanleiding geeft, wordt tot een minimum beperkt;

  • b. ingeval bestuurlijke boetes mogelijk worden gemaakt, worden daarvoor bindende tarieven vastgesteld;

  • c. de aard en omvang van uitkeringen, voorzieningen en andere voordelen worden zo duidelijk mogelijk in algemeen verbindende voorschriften of goed kenbaar gemaakte beleidsregels omschreven.

Toelichting:

Noodzaak conflictbeperking. Tot op zekere hoogte is het onvermijdelijk dat regelingen waarbij aan de burger lasten worden opgelegd of die hem aanspraak geven op bepaalde voordelen, aanleiding geven tot conflicten. Het is echter gewenst dat deze conflicten tot een minimum worden beperkt. Deze wenselijkheid is er allereerst vanuit een sociaal-maatschappelijk oogpunt. Daarnaast is beperking van het aantal conflicten gewenst om de lasten die verbonden zijn aan de rechtsbescherming ter zake van de toepassing van de regeling, zo laag mogelijk te houden.

Gelet hierop dient bij de keuze uit varianten van een regeling ook de mate waarin over de toepassing daarvan conflicten zijn te verwachten, in beschouwing te worden genomen.

Conflictopwekkende factoren. Onder meer zijn regelingen in bijzondere mate conflictopwekkend indien zij een van de volgende kenmerken vertonen:

  • - het verkrijgen van een uitkering, een voorziening, een restitutie of een ander voordeel wordt afhankelijk gesteld van individueel bepaalde omstandigheden zoals het hebben van een ziekte of gebreken dan wel het zijn van ondernemer;

  • - belanghebbenden worden met een reeks van beschikkingen geconfronteerd;

  • - aan een uitvoeringsorgaan wordt een ruime mate van discretionaire bevoegdheid gelaten;

  • - voor het bepalen van de hoogte van een uitkering of van de aard van een voordeel worden slechts vage normen gesteld;

  • - het verkrijgen van een uitkering of van een voordeel dan wel de verplichting om belasting of een heffing te betalen wordt bepaald door een groot aantal persoonlijke omstandigheden waarvan moet blijken uit door het uitvoeringsorgaan te verifiëren gegevens die de betrokkene verstrekt;

  • - de besluitvorming omtrent het toekennen van uitkeringen of andere voordelen vindt plaats nadat andere organen dan de met de besluitvorming belaste instantie een extern advies hebben uitgebracht dat aan betrokkene bekend wordt gemaakt, maar waarvan de met de besluitvorming belaste instantie nog mag afwijken;

  • - er worden gunstige besluiten met een voorlopig karakter genomen, die worden gevolgd door mindere gunstige;

  • - aan een orgaan dat bevoegd wordt verklaard tot het opleggen van bestuurlijke sancties, worden ruime grenzen gelaten om de aard en de omvang van de sancties te bepalen.

Wat fiscale regelgeving betreft zijn verder onder meer nog in het bijzonder conflictopwekkend regelingen die een van de volgende elementen bevatten:

  • - een financieel belang wordt verbonden aan bijzondere, niet strikt te omschrijven omstandigheden;

  • - ontwikkelingen in vele uiteenlopende en betrekkelijk smalle sectoren van het maatschappelijk leven worden door middel van het fiscale instrument overmatig gestuurd;

  • - doelgroepen worden onduidelijk afgebakend.

Zie met betrekking tot onderdeel c ook aanwijzing 24, tweede lid.

Aanwijzing 13

Bij de keuze voor een bepaalde regeling wordt gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, voor zover niet uitdrukkelijk het opleggen van lasten wordt beoogd.

Toelichting:

Lasten voor burgers. Wat de gevolgen voor burgers betreft kan worden gedacht aan administratieve verplichtingen, de noodzaak tot inschakeling van deskundigen, het vertragend effect van termijnen en nieuwe rechtstreekse financiële lasten die uit een regeling voortvloeien.

Lasten voor bedrijven en instellingen. Voor het bedrijfsleven en non-profitinstellingen verdienen de aandacht:

  • a. gevolgen voor het besluitvormingsproces binnen de onderneming of instelling, zoals die voortvloeien uit bepalingen inzake medezeggenschap en overleg;

  • b. gevolgen voor ondernemingen of instellingen die voortvloeien uit het besluitvormingsproces bij de overheid, bij voorbeeld in verband met onzekerheid omtrent en tijdsbeslag van overheidsbeslissingen, dan wel in verband met inspraak of beroep;

  • c. gevolgen voor de organisatie van de onderneming of instelling, zoals de noodzaak voorzieningen te treffen om te voldoen aan administratieve verplichtingen of om de benodigde deskundigheid in te schakelen;

  • d. gevolgen voor de bedrijfsvoering binnen de onderneming of instelling, zoals veiligheidseisen, eisen met betrekking tot het te fabriceren of te verhandelen product of met betrekking tot de te verlenen dienst, dan wel eisen die van invloed zijn op de innovatiegeneigdheid;

  • e. nieuwe rechtstreekse financiële lasten die uit een regeling voortvloeien;

  • f. wat het bedrijfsleven betreft, gevolgen voor de positie van de ondernemers op de markt, bij voorbeeld ten gevolge van maatregelen die de prijs beïnvloeden, export- en importbeperking, ge- of verbruikersbeperkingen of regels met betrekking tot mededinging.

Lasten voor het bedrijfsleven dienen zowel in ogenschouw te worden genomen met betrekking tot ondernemingen waarop een regeling rechtstreeks betrekking heeft, als ten aanzien van andere sectoren van het bedrijfsleven die gevolgen van een regeling ondervinden.

Aanwijzing 14

Bij de keuze voor een bepaalde regeling wordt eveneens gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor de overheid.

Toelichting:

Bij lasten voor de overheid kan worden gedacht aan:

  • a. lasten die rechtstreeks zijn gemoeid met de uitvoering van de regeling (voorlichting, het behandelen van aanvragen voor vergunningen en ontheffingen, de inning van belastingen en heffingen en de uitvoering van in de regeling voorgeschreven feitelijke handelingen);

  • b. lasten die voortvloeien uit in de regeling vervatte procedurele voorschriften, zoals voorschriften inzake verplichte advisering, inspraak, vormen van preventief toezicht, planning, verslagleggingsverplichtingen en evaluatieverplichtingen;

  • c. lasten die verband houden met het toezicht op de naleving en met de handhaving van de regeling (wat de handhaving betreft gaat het om lasten in verband met onder meer de van overheidswege gefinancierde rechtshulp, het openbaar ministerie, de politie, het gevangeniswezen, andere justitiële diensten en de rechtspraak);

  • d. lasten die voortvloeien uit de rechtsbescherming (lasten in verband met de van overheidswege gefinancierde rechtshulp, met de behandeling van bezwaarschriften en met de rechtspraak en lasten voor uitvoerende instanties als gevolg van procedures).

De onder b bedoelde lasten kunnen onder meer worden beperkt door te streven naar soberheid in procedurele voorschriften en naar een duidelijke toedeling en afbakening van bestuurlijke bevoegdheden zowel op centraal als op decentraal niveau. Bij toedeling van bevoegdheden aan decentraal niveau zijn met name bemoeienis van hoger niveau met de uitoefening van deze bevoegdheden (bij voorbeeld preventief toezicht) en verplichtingen van het decentrale niveau jegens hoger niveau ter zake (bij voorbeeld verplichte verslaglegging) zoveel mogelijk te vermijden.

Bij het maken van een keuze tussen verschillende varianten voor een regeling kan het noodzakelijk zijn lasten voor de overheid af te wegen tegen lasten voor de burger. Het brengen van meer doelstellingen binnen een regeling kan de uitvoering van die regeling ingewikkelder maken en daarmee de voor de overheid met die regeling gemoeide lasten doen toenemen. Aan de andere kant zal het voor de burger vaak belastender zijn om met diverse naast elkaar werkende regelingen te worden geconfronteerd dan met één geïntegreerde regeling.

Aanwijzing 15

De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een regeling mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de regeling te dienen doelen.

Toelichting:

Deze aanwijzing correspondeert met artikel 3:4, tweede lid, Algemene wet bestuursrecht.

Aanwijzing 16

Taken en bevoegdheden worden op decentraal niveau gelegd, tenzij het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door decentrale organen kan worden behartigd.

Toelichting:

Territoriale decentralisatie. Als uitgangspunt geldt dat, indien taken op doelmatige en doeltreffende wijze kunnen worden verricht door besturen van provincies, gemeenten, waterschappen of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zij niet behoren te worden opgedragen aan het Rijk. Evenzeer behoren taken die op doelmatige en doeltreffende wijze door besturen van gemeenten of waterschappen kunnen worden verricht, niet te worden opgedragen aan de besturen van provincies.

Algemeen of functioneel bestuur. Tevens zal per geval moeten worden afgewogen of territoriale dan wel bij voorbeeld gezien de aard van de betrokken taak of de schaal, waarop deze behartigd dient te worden - functionele decentralisatie het meest in aanmerking komt. Uitgangspunt hierbij is dat het zwaartepunt van de politieke en bestuurlijke activiteit berust bij organen van algemeen bestuur (Rijk, provincies, gemeenten en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba). Functioneel bestuur kan onder omstandigheden een goede aanvulling bieden op het algemeen bestuur. Zie inzake organen van functioneel bestuur (zelfstandige bestuursorganen) § 4.5a van deze aanwijzingen.

Aanwijzing 17

  • 1 Bij de toekenning van bestuursbevoegdheden wordt de uitoefening daarvan zoveel mogelijk genormeerd.

  • 2 Met het oog hierop worden discretionaire bevoegdheden en bevoegdheden met vage toepassingscriteria niet toegekend, tenzij daarvoor goede gronden zijn.

Toelichting:

Ten einde de burger voldoende rechtswaarborgen te bieden, moeten bestuursbevoegdheden zo nauwkeurig mogelijk wettelijk worden ingekaderd. Dit geldt evenzeer voor bestuursinstrumenten die de overheid op zich ook zonder wettelijke grondslag zou kunnen hanteren (bij voorbeeld het verlenen van incidentele subsidies). Zie ook aanwijzing 12.

Met het oog op de wenselijkheid rechtswaarborgen te bieden dient ook ten aanzien van elke bevoegdheid te worden bezien in welke mate rechtsbescherming noodzakelijk is. Daarbij geldt als uitgangspunt het in de Algemene wet bestuursrecht neergelegde stelsel van rechtsbescherming. Zie verder de aanwijzingen 148 tot en met 160.

Aanwijzing 18

Bij het ontwerpen van regelingen wordt onderzocht welke hogere regels de vrijheid van regeling ten aanzien van het betrokken onderwerp hebben ingeperkt.

Toelichting:

Bij hogere regels kan het gaan om internationale regelingen of bindende EU-rechtshandelingen, het Statuut, grondwettelijke voorschriften, rechtsbeginselen en - bij regelingen die worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling - regels die zijn neergelegd in een wet in formele zin. Wat de internationale regels betreft is in het bijzonder te denken aan het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Wat EU-regelgeving en andere regelgeving betreft valt, behalve aan richtlijnen, verordeningen en besluiten, te denken aan algemene leerstukken als het burgerschap van de Europese Unie, het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal en de Europese mededingingsregels. Op het terrein van diensten kan in het bijzonder gedacht worden aan richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PbEU 2006, L 376, de Dienstenrichtlijn).

Wat betreft artikel 1 van de Grondwet wordt erop gewezen dat de in dat artikel opgenomen zinsnede `op welke grond dan ook' uitdrukt dat ook ongerechtvaardigd onderscheid op andere gronden dan de in het artikel expliciet genoemde - bijvoorbeeld leeftijd of handicap - verboden is. Voor de onderscheidingsgrond leeftijd geldt bovendien dat ook de hoogte van de leeftijdsgrens geen ongerechtvaardigd onderscheid tot gevolg mag hebben.

Van de rechtsbeginselen kunnen met name worden genoemd het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.

Wat de regels aangaat die zijn neergelegd in een wet, dient niet alleen te worden gelet op de wet waarop de betrokken algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling berust, maar ook op andere wetten.

§ 2.2. Algemeen verbindende voorschriften

Aanwijzing 19

Als algemeen verbindend voorschrift, vastgesteld vanwege het Rijk, wordt beschouwd een naar buiten werkende algemene regel, vastgesteld bij of krachtens wet dan wel, in bijzondere gevallen, bij of krachtens zelfstandige algemene maatregel van bestuur.

Toelichting:

De in deze aanwijzing opgenomen omschrijving van het begrip algemeen verbindend voorschrift is gebaseerd op de huidige stand van de jurisprudentie.

Naast algemeen verbindende voorschriften behoren interne regels en beleidsregels tot de algemene regels, vastgesteld vanwege het Rijk. Interne regels ontberen het element "naar buiten werkende" van algemeen verbindende voorschriften. Zie voor de omschrijving van het begrip "beleidsregels" artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Zie met betrekking tot de zelfstandige algemene maatregel van bestuur aanwijzing 21.

Deze aanwijzing geeft ook aan dat algemeen verbindende voorschriften zonder delegatie door een wet of een algemene maatregel van bestuur niet kunnen worden vastgesteld bij ministeriële regeling.

Volledigheidshalve zij vermeld dat algemeen verbindende voorschriften niet alleen van het Rijk afkomstig kunnen zijn. Zij kunnen ook zijn neergelegd in bindende EU-rechtshandelingen en besluiten van decentrale overheden en openbare lichamen als bedoeld in artikel 134 van de Grondwet.

Aanwijzing 20

Algemeen verbindende voorschriften worden vanwege het Rijk niet op andere wijze vastgesteld dan bij:

  • a. wet,

  • b. algemene maatregel van bestuur,

  • c. ministeriële regeling of

  • d. regeling van een zelfstandig bestuursorgaan met inachtneming van aanwijzing 124c.

Toelichting:

Uit deze aanwijzing vloeit voort dat algemeen verbindende voorschriften vanwege de regering moeten worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Zij mogen derhalve niet worden vastgesteld bij zogenaamd klein koninklijk besluit, dat wil zeggen een koninklijk besluit dat niet voldoet aan de bijzondere vereisten voor een algemene maatregel van bestuur, te weten dat de ministerraad en de Afdeling advisering van de Raad van State erover zijn gehoord en dat het is gepubliceerd in het Staatsblad.

Wijziging van bestaande kleine koninklijke besluiten die algemeen verbindende voorschriften bevatten, dient ook bij algemene maatregel van bestuur te geschieden. De vorm van een klein koninklijk besluit kan wel gebruikt worden voor regelgeving van interne aard. Een voorbeeld hiervan is het koninklijk besluit van 18 oktober 1988, houdende regeling van de functie en verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal (Stb. 1988, 499).

Deze aanwijzing houdt ook in dat de bevoegdheid tot vaststelling van algemeen verbindende voorschriften niet mag worden toegekend aan een ambtelijke functionaris die geen zelfstandig bestuursorgaan is. Aan zo’n functionaris kan wel de bevoegdheid worden toegekend regels te geven omtrent het functioneren van zijn eigen organisatie.

Aanwijzing 21

Voor het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt een zelfstandige algemene maatregel van bestuur niet gebruikt behoudens in uitzonderlijke situaties bij wijze van tijdelijke voorziening.

Toelichting:

Toepassingsmogelijkheden. Een zelfstandige algemene maatregel van bestuur berust niet op een wet. Naar huidige rechtsopvatting is er slechts in enige uitzonderlijke gevallen ruimte voor een dergelijk type regeling. Gezien het uitzonderlijk karakter moet in de toelichting bij een zelfstandige algemene maatregel van bestuur het gebruik daarvan worden gemotiveerd. In de aanhef van een zelfstandige algemene maatregel van bestuur wordt dan verwezen naar artikel 89 van de Grondwet.

Grondwettelijke beperkingen. Allereerst perkt de Grondwet de ruimte voor zelfstandige algemene maatregelen van bestuur sterk in. Artikel 89, tweede lid, van de Grondwet verzet zich tegen het opnemen van door straffen te handhaven voorschriften in een dergelijke algemene maatregel van bestuur. Onderwerpen ten aanzien waarvan de Grondwet voorschrijft, dat de wet deze regelt of dat bepalingen daarover bij of krachtens de wet worden vastgesteld, lenen zich evenmin voor regeling bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur.

Beperkingen vanwege het primaat van de wetgever. Maar ook in de gevallen waarin de Grondwet het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur niet uitsluit, is die weg ongewenst aangezien daarmee geen recht wordt gedaan aan het primaat van de wetgever (zie aanwijzing 22). Bepalingen die de aan de betrokkenen toekomende rechten en vrijheden inperken, kunnen naar huidige rechtsopvatting niet bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. Dit geldt steeds voor het stellen van voorschriften die door middel van bestuursdwang worden gehandhaafd. In andere gevallen, zoals algemeen verbindende voorschriften die financiële aanspraken regelen, kan in uitzonderlijke situaties zo nodig een zelfstandige algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld, doch ook dan nog slechts voor het treffen van een tijdelijke voorziening.

Zie ook de aanwijzingen 181 en 182.

Beperkingen ingevolge afzonderlijke wetten. Er zij nog op gewezen dat de Financiële-verhoudingswet en de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba bijzondere bepalingen bevatten inzake de geoorloofdheid om bij zelfstandige algemene maatregel van bestuur regels te stellen inzake specifieke uitkeringen voor provincies of gemeenten en inzake bijzondere uitkeringen voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (artikel 17 van de Financiële-verhoudingswet en artikel 92 van de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba).

Algemene maatregelen van rijksbestuur. Het Statuut voor het Koninkrijk geeft voor het gebruik van de zelfstandige maatregel van rijksbestuur specifieke ruimere mogelijkheden (zie artikelen 14 en 38 Statuut).

Aanwijzing 22

Bij verdeling van de elementen van een regeling over de wet en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau bevat de wet ten minste de hoofdelementen van de regeling. Bij de keuze welke elementen in de wet zelf regeling moeten vinden en ter zake van welke elementen delegatie is toegestaan, dient het primaat van de wetgever als richtsnoer.

Toelichting:

Betrokkenheid parlement. Het primaat van de wetgever dient niet aldus te worden verstaan dat het parlement bij alle onderdelen van een regeling rechtstreeks moet worden betrokken. Lang niet alle onderdelen van een regeling zijn van die betekenis dat directe parlementaire invloed op de vaststelling daarvan in de rede ligt. De mogelijkheid die het parlement heeft het regeringsbeleid achteraf te controleren, is dan voldoende.

Gelet op het vorenstaande dient voor de keuze welke elementen van een regeling in de wet moeten worden geregeld en ter zake van welke delegatie toelaatbaar is, steeds te worden onderzocht welke elementen van een regeling zo gewichtig zijn dat de volksvertegenwoordiging rechtstreeks bij de vaststelling moet worden betrokken. Aldus moeten ten minste de hoofdelementen van een regeling in de wet worden opgenomen.

Hoofdelementen van de regeling. Hoofdelementen zijn in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen van de regeling. Veelal zullen daartoe ook de voornaamste duurzame normen behoren. Het kan echter uit een oogpunt van toegankelijke regelgeving beter zijn om in de wet over een bepaald onderwerp geen materiële normen op te nemen, maar aan de lagere wetgever over te laten een integrale materiële regeling tot stand te brengen.

De aanwijzing ziet niet op rechtspositionele regelingen ten aanzien van overheidspersoneel, aangezien deze in belangrijke mate een intern karakter hebben.

Aanwijzing 23

  • 1 In ieder geval worden in de wet opgenomen voorschriften ten aanzien van onderwerpen waarvoor de Grondwet een regeling bij wet eist en geen delegatie toelaat.

  • 2 Een in de Grondwet neergelegd verbod tot delegatie houdt in dat

    • a. alle wezenlijke bepalingen ten aanzien van het betrokken onderwerp in de wet moeten worden vastgelegd en

    • b. in de wet niet mag worden volstaan met het ter zake van het betrokken onderwerp toekennen van vage bestuursbevoegdheden in de wet, waarbij de invulling van de regeling geheel of grotendeels aan bestuursorganen wordt overgelaten.

Toelichting:

Delegatie is slechts toegestaan, indien in de Grondwet de formule "bij of krachtens de wet" of enigerlei vorm van het werkwoord "regelen" of de zelfstandige naamwoorden "regels" of "regeling" zijn gebruikt. Een grondwettelijk delegatieverbod laat overigens onverlet dat het stellen van als uitvoering te beschouwen regels over details toch aan een lagere regelgever mag worden overgelaten.

Dit laatste is echter niet het geval bij grondwettelijke ‘delegatieverboden’ inzake klassieke grondrechten (zie Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 22 e.v.).

Laat de Grondwet wel delegatie toe, dan dient een afweging plaats te vinden zoals in aanwijzing 22 is beschreven.

Als voorbeelden van voorschriften waarvoor de Grondwet eist dat deze bij wet worden vastgesteld, kunnen worden genoemd regelingen, inhoudende beperkingen van bepaalde grondrechten (artikelen 2, vierde lid, 4, 6, 7, eerste en derde lid, 8, 9, 12, tweede lid, 13 en 23, tweede lid), vaststelling van straffen die de rechter terzake van een delict kan opleggen (artikel 89, tweede lid) en regeling van de berechting van andere dan civielrechtelijke geschillen (artikel 112, tweede lid).

Een bijzonder geval wordt gevormd door artikel 104 van de Grondwet, waarin wordt bepaald dat belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet. Met de formule "uit kracht van een wet" wordt aangegeven dat delegatie ten aanzien van rijksbelastingen wel is toegestaan maar slechts in zeer beperkte mate. Onderwerpen als belastinggrondslag, het belastbare feit, de kring van belastingplichtigen en de basis van het tarief dienen in ieder geval in de wet zelf te worden vastgelegd. Zie verder Kamerstukken II 1978/79, 15 575, nrs. 1-5, blz. 4-5.

Aanwijzing 24

  • 1 Zoveel mogelijk worden in de wet opgenomen:

    • a. voorschriften die de grondslag vormen van een stelsel van vergunningen of een stelsel waarbij anderszins de toelaatbaarheid van handelen afhankelijk wordt gesteld van verlof van de overheid;

    • b. voorschriften die andere overheden in medebewind roepen;

    • c. voorschriften waarbij nieuwe bestuursorganen in het leven worden geroepen;

    • d. voorschriften betreffende rechtsbescherming;

    • e. voorschriften inzake sancties van bestuursrechtelijke of civielrechtelijke aard;

    • f. voorschriften waarbij toezichts- of opsporingsbevoegdheden worden toegekend;

    • g. voorschriften omtrent rechten en verplichtingen van burgers jegens elkaar;

    • h. voorschriften die beogen aan de burger procedurele waarborgen te bieden ten aanzien van het gebruik van bevoegdheden door de overheid.

  • 2 Ook worden zoveel mogelijk in de wet opgenomen voorschriften omtrent het bestaan van financiële aanspraken jegens de overheid, de kring van voor die aanspraken in aanmerking komende personen en de verschillende elementen die bij de bepaling van de uit te keren bedragen een rol moeten spelen, tenzij de financiële aanspraken slechts zeer tijdelijk of incidenteel van aard zijn dan wel het slechts om een zeer beperkt aantal gevallen gaat.

Toelichting:

Het eerste lid somt een aantal categorieën van voorschriften op ten aanzien waarvan niet reeds uit de Grondwet voortvloeit dat zij bij wet moeten worden vastgesteld maar vaststelling bij wet niettemin, gelet op het primaat van de wetgever, wenselijk is. Het gaat om een opsomming met een enuntiatief karakter.

Onderdeel a: Vergunningenstelsels. Het bepaalde in de aanhef en onder a laat de mogelijkheid open dat een vergunningenstelsel niet in de wet zelf in het leven wordt geroepen maar in de wet wordt volstaan met het uitdrukkelijk opnemen van de mogelijkheid dat bij algemene maatregel van bestuur voor nader omschreven gedragingen een vergunningplicht wordt ingesteld.

Het bepaalde in de aanhef en onder a geldt ook indien vergunningen niet met die term worden aangeduid maar met een andere benaming zoals erkenning. Het voorschrift heeft echter geen betrekking op die gevallen waarin op basis van bijzondere omstandigheden ontheffing kan worden verleend van een verbod of gebod.

Onderdeel c: Zie voor zelfstandige bestuursorganen § 4.5a.

Onderdeel h: Procedurele waarborgen voor burgers. Onderdeel h heeft betrekking op procedurele waarborgen die aan de burger worden geboden met betrekking tot het handelen van de overheid. Dit onderdeel ziet niet op voorschriften van administratieve aard die ertoe strekken een ordelijk en vlot verloop van het contact tussen burger en overheid en het functioneren van het overheidsapparaat te vergemakkelijken.

Procedurele waarborgen zijn bij voorbeeld voorschriften die het horen van belanghebbenden alvorens te beslissen voorschrijven, recht op inzage van bepaalde stukken bieden, de verplichting scheppen tot vaststellen en bekendmaken van beleidsvoornemens of de plicht opleggen bepaalde instanties om advies te vragen.

Voorschriften van administratieve aard, zoals hiervoor bedoeld, zijn voorschriften omtrent modellen of formulieren, het verplichten tot het meezenden van bepaalde bescheiden of de wijze van indienen van stukken.

§ 2.3. Delegatie en mandaat van regelgevende bevoegdheid

Aanwijzing 25

Elke delegatie van regelgevende bevoegdheid dient in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.

Toelichting:

Voor de begrenzing van gedelegeerde regelgevende bevoegdheid kan worden gedacht aan het concretiseren van de omstandigheden waarin van de gedelegeerde bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt, van de te regelen onderwerpen en van de doeleinden waartoe zij mag worden gebruikt.

Aanwijzing 26

  • 1 Delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt beperkt tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.

  • 2 Delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften is ook toegestaan indien het gaat om het verwerken in de Nederlandse wetgeving van internationale regelingen die de Nederlandse wetgever, behoudens op ondergeschikte punten, geen ruimte laten voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke aard.

Toelichting:

Indien delegatie plaatsvindt verdient het in het algemeen de voorkeur dat de bevoegdheid wordt toegekend bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen. Slechts in bepaalde gevallen is delegatie of subdelegatie aan een minister geoorloofd. Deze aanwijzing geeft aan welke gevallen dit zijn. Onder omstandigheden kan het ook gaan om een (tijdelijke) ministeriële regeling die de instelling van een vergunningplicht inhoudt (zie bijvoorbeeld artikel 7 jo. 2, derde lid, In- en uitvoerwet).

De aanwijzing ziet niet op rechtspositionele regelingen ten aanzien van overheidspersoneel, aangezien deze in belangrijke mate een intern karakter hebben.

Aanwijzing 27

Delegatie aan een minister van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften geschiedt, indien mogelijk, rechtstreeks in de wet.

Toelichting:

Indien bij het formuleren van een wet reeds vaststaat dat bepaalde voorschriften bij ministeriële regeling moeten worden gegeven, dient, indien dit wetgevingstechnisch niet tot problemen leidt, het stellen van die regels in de wet rechtstreeks aan de betrokken minister te worden gedelegeerd. Er wordt dan niet gekozen voor delegatie aan de regering, die op haar beurt dan weer aan de minister delegeert. Daarvoor is slechts reden als ten tijde van het formuleren van de wet wel voorzienbaar is dat er onderwerpen zullen zijn die voor opneming in een ministeriële regeling in aanmerking komen (volgens de criteria van aanwijzing 26), maar het tegelijkertijd nog onvoldoende duidelijk is in welke mate de meer wezenlijke aspecten van die onderwerpen in een algemene maatregel van bestuur een plaats behoren te krijgen.

Aanwijzing 28

  • 1 Voor delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften aan de regering wordt de formule "bij algemene maatregel van bestuur" gebruikt.

  • 2 Is het de bedoeling subdelegatie van deze bevoegdheid door de regering mogelijk te maken, dan wordt de formule "bij of krachtens algemene maatregel van bestuur" gebruikt.

Toelichting:

Door het gebruik van de formule "bij algemene maatregel van bestuur" wordt subdelegatie van regelgevende bevoegdheid door de regering uitgesloten (zie HR 25 januari 1926, NJ blz. 246, en HR 26 november 1957, NJ 53). Niettemin is in de jurisprudentie wel geaccepteerd dat, indien deze formule wordt gehanteerd, in de betrokken algemene maatregel van bestuur aan een minister wordt overgelaten een regeling vast te stellen ter uitwerking van, in de maatregel genoemde, detailpunten ten behoeve van de toepassing van de bij de maatregel getroffen regeling in de praktijk (zie HR 8 mei 1953, NJ 614, en HR 11 januari 1977, NJ 467). Dit wordt dan niet beschouwd als subdelegatie van regelgevende bevoegdheid, maar als het aan een minister overlaten van uitvoering van de bij algemene maatregel van bestuur getroffen regeling. Overigens verdient het aanbeveling bij het ontwerpen van een wetsvoorstel niet van deze mogelijkheid uit te gaan maar in alle gevallen waarin het wenselijk voorkomt dat aan een minister wordt overgelaten nadere regels te stellen, van welke aard dan ook, in de wet voor delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de regering de formule "bij of krachtens" te gebruiken.

Vermelding verdient dat het in oude wetgeving kan voorkomen dat niet de formule "bij of krachtens" is gebruikt, terwijl het toch niet in de bedoeling heeft gelegen subdelegatie uit te sluiten. In een dergelijk geval kan soms uit de wetsgeschiedenis of de jurisprudentie worden afgeleid dat subdelegatie geoorloofd is te achten.

In de Grondwet wordt de bevoegdheid tot delegatie van regelgevende bevoegdheid door de wetgever, behalve door de formule "bij of krachtens", tot uitdrukking gebracht door het gebruik van enigerlei vorm van het werkwoord "regelen" dan wel van de zelfstandige naamwoorden "regels" of "regeling". Een dergelijk gebruik van deze termen is evenwel beperkt tot de Grondwet.

Aanwijzing 29

Ten aanzien van de voordracht en ondertekening van een algemene maatregel van bestuur worden in de delegerende wet slechts voorschriften gegeven, indien bij het ontbreken daarvan onduidelijkheid zou kunnen ontstaan.

Toelichting:

In het algemeen blijkt uit de ondertekening van de delegerende wet en uit de te regelen materie welke minister(s) een algemene maatregel van bestuur moet(en) ondertekenen (zie voor de daarvoor geldende criteria aanwijzing 201). Dit kan anders liggen indien het bij voorbeeld gewenst wordt geacht de verantwoordelijkheid voor een algemene maatregel van bestuur te leggen bij een minister die de betrokken wet niet heeft ondertekend.

De minister of ministers die een algemene maatregel van bestuur ondertekenen, moeten er voor zorgen dat andere ministers aan wier werkterrein de regeling raakt, zo nodig bij de voorbereiding daarvan betrokken worden. Dat geldt zowel indien verwacht mag worden dat de desbetreffende algemene maatregel van bestuur het beleid van die andere ministers ondersteunt, als indien dat juist niet het geval is. Die afstemming is voor algemene maatregelen van bestuur uiteindelijk gewaarborgd door de behandeling van de ontwerpen daarvan in de ministerraad.

Het is niet nodig, en daarom ook ongewenst, wettelijk te regelen dat een voordracht voor een algemene maatregel van bestuur gedaan wordt in overeenstemming met of na overleg met een of meer andere ministers. Bij het ontwerpen van de delegerende wet kunnen daarover afspraken worden gemaakt. Deze afspraken kunnen worden vermeld in de toelichting.

Aanwijzing 30

  • 1 Voor delegatie van regelgevende bevoegdheid aan een minister wordt de formule "bij ministeriële regeling" of de formule "bij regeling van Onze Minister van/voor ......" gebruikt.

  • 2 De delegerende wet of algemene maatregel van bestuur geeft aan door welke minister of ministers een ministeriële regeling wordt vastgesteld, tenzij daarover geen misverstand kan bestaan.

Toelichting:

Ook voor een ministeriële regeling geldt dat in het algemeen uit de ondertekening van de delegerende wet of algemene maatregel van bestuur en uit de te regelen materie blijkt welke minister(s) moet(en) ondertekenen (zie voor de daarvoor geldende criteria aanwijzing 201). Indien daarover echter misverstand kan bestaan, dient in de delegerende regeling voor de delegatie de formule "bij regeling van Onze Minister van/voor ..." te worden gebruikt. Aangezien bij ministeriële regelingen, anders dan bij wetten en algemene maatregelen van bestuur, de ondertekening door de minister(s) de vaststelling van de regeling inhoudt, kan in laatstbedoeld geval de regeling slechts worden ondertekend door de minister(s) aan wie de delegatie van de regelgevende bevoegdheid heeft plaatsgevonden.

Omdat hier de waarborg van een verplichte behandeling in de ministerraad ontbreekt, is er eerder dan ten aanzien van algemene maatregelen van bestuur aanleiding voor voorschriften over ondertekening. Zie in dit verband ook aanwijzing 31.

Ook een door een staatssecretaris vastgestelde regeling wordt aangeduid als ministeriële regeling. Zie aanwijzing 77.

Aanwijzing 31

  • 1 De uitdrukking dat een minister een bevoegdheid uitoefent "in overeenstemming met" een ambtgenoot, wordt gebruikt, indien vereist is dat het overleg tot overeenstemming leidt.

  • 2 In de overige gevallen wordt "na overleg met" gebruikt.

Toelichting:

Er is geen inhoudelijk verschil tussen het vaststellen van een regeling door meer dan één minister en het vaststellen door één minister in overeenstemming met een andere. In het eerste geval is er echter meer dan één handtekening nodig. In dat verband zij gewezen op het belang om het aantal medeondertekenaars zoveel mogelijk te beperken (zie aanwijzing 201, eerste lid).

De uitdrukking "in overleg met" wordt vermeden.

Aanwijzing 32

Bij delegatie van regelgevende bevoegdheid wordt over "regels" gesproken, indien in de delegerende regeling over het betrokken onderwerp nog niets is geregeld. In andere gevallen wordt over "nadere regels" gesproken.

Aanwijzing 33

In een regeling wordt, behoudens in bijzondere omstandigheden, niet voorzien in mandaatverlening van de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften.

Toelichting:

De figuur van mandaat tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften aan bijvoorbeeld een secretaris-generaal of directeur-generaal is over het algemeen onwenselijk en onnodig. Het is van belang dat de politiek verantwoordelijke bewindspersoon zelf de regeling vaststelt.

Aanwijzing 33a

  • 1. In een hogere regeling wordt niet toegestaan dat daarvan bij lagere regeling wordt afgeweken.

  • 2. Het eerste lid is niet van toepassing op:

    • a. afwijkende regelingen die bij wijze van experiment worden ingevoerd;

    • b. afwijkende regelingen ten behoeve van noodsituaties.

Toelichting

Een lagere regelgever heeft niet de bevoegdheid om van een regeling van een hogere regelgever af te wijken, tenzij de hogere regelgever de lagere daartoe bevoegd verklaart. Met de term afwijken wordt gedoeld op de situatie dat de lagere regelgeving bepalingen bevat die niet slechts uitwerking of invulling inhouden van formeelwettelijke bepalingen, maar daarmee als het ware ‘strijdig’ zijn. Ook al is een dergelijke constructie strikt genomen geoorloofd, zij leidt tot onoverzichtelijke regelgeving en dient derhalve in beginsel niet te worden toegepast.

Afwijkende voorschriften die bij wijze van experiment worden ingevoerd, dienen een tijdelijk karakter te hebben en ook overigens aan bepaalde voorwaarden te voldoen. Zie hiervoor de aanwijzingen 10a, 10b, 181, 182 en 183.

Bij noodsituaties kan worden gedacht aan het toekennen van ruime, van de wet afwijkende bevoegdheden voor bestuursorganen in geval van rampen, oorlogssituaties of anderszins bedreiging van de veiligheid. Voorbeeld: artikel 35 van de Noodwet financieel verkeer.

Ook artikel 103 van de Grondwet bevat een regeling voor een uitzonderingstoestand. Deze aanwijzing ziet niet op de situatie zoals beschreven in dat artikel.

Ook bij het implementeren van internationale en EU-regelgeving dient afwijking van een hogere regeling bij lagere regeling achterwege te blijven. Daar doet zich het probleem van overzichtelijkheid en kenbaarheid van de regelgeving extra gevoelen. De mogelijkheden voor delegatie die ten behoeve van implementatie van internationale en EU-regelgeving bestaan, bieden afdoende mogelijkheden om tijdige implementatie te verzekeren. Zie het nadere kabinetsstandpunt inzake versnelde implementatie van EU-regelgeving (Kamerstukken I 2004/05, 29 200 VI, F (2e herdruk)) en de aanwijzingen 26 en 339.

Van de hier bedoelde gevallen dient overigens te worden onderscheiden dat wordt toegestaan dat bij lagere regeling uitzonderingen op een voorschrift in een hogere regeling worden gemaakt onder het stellen van voorwaarden of eisen en onder aanwijzing van een bepaalde groep of situatie of een tijdsperiode. Dit betreft in het bijzonder de figuur van de vrijstelling of ontheffing. Een dergelijke opzet is zeker aanvaardbaar en soms zelf de meest voor de hand liggende.

Aanwijzing 34

  • 1. In een hogere regeling wordt niet toegestaan dat deze bij lagere regeling wordt gewijzigd.

  • 2. Het eerste lid is niet van toepassing op:

    • a. het volgens vaste systematiek aanpassen van bedragen, tarieven en percentages;

    • b. wetstechnische aanpassingen van verwijzingen naar bindende EU-rechtshandelingen en verdragen of onderdelen daarvan.

  • 3. In een delegatiebepaling waarin wijziging van een hogere regeling door een lagere regeling mogelijk wordt gemaakt, wordt uitsluitend de term ‘wijzigen’ gebruikt.

Toelichting:

Tegen wijziging van een regeling bij regeling van lagere orde bestaat hetzelfde bezwaar als in aanwijzing 33a ten aanzien van afwijking van een regeling bij regeling van lagere orde is geformuleerd, namelijk dat dit onoverzichtelijke regelgeving in de hand werkt. Daarom wordt ook slechts voor twee specifieke gevallen een uitzondering gemaakt, namelijk voor wijziging van tarieven, bedragen en percentages en voor technische wijziging van verwijzingen naar (onderdelen van) bindende EU-rechtshandelingen.

In het laatste geval zijn onderdelen van een bindende EU-rechtshandeling vernummerd of is een bindende EU-rechtshandeling in het kader van ‘codificatie’ opnieuw vastgesteld, zonder dat sprake is van inhoudelijke wijziging. De aanpassing van een verwijzing heeft dan een zuiver wetstechnisch karakter en is veelal spoedeisend vanwege het ontbreken van een implementatietermijn. Eenduidige terminologie bij wijziging van bedragen, tarieven en percentages is wenselijk voor de helderheid van de bepaling (zie tevens aanwijzing 163a, tweede lid).

Gebruik van andere termen (zoals aanpassen, herzien, in de plaats treden, vervangen, indexeren) leidt tot onduidelijke delegatieopdrachten en moet daarom worden vermeden. Ook wetsbepalingen die opdracht geven tot wijzigingen ‘van rechtswege’ worden niet gebruikt. Zie ook aanwijzing 223.

Aanwijzing 34a

  • 1 Een algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder vastgesteld dan nadat de wet waarop deze is gebaseerd, is vastgesteld.

  • 2 In uitzonderlijke situaties kan een algemene maatregel van bestuur reeds worden vastgesteld nadat het wetsvoorstel dat aan de algemene maatregel van bestuur ten grondslag ligt door de Tweede Kamer is aanvaard.

  • 3 Voor de inwerkingtredingsbepaling van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in het tweede lid wordt het in aanwijzing 180, onder G, bedoelde model gebruikt.

  • 4 Deze aanwijzing is van overeenkomstige toepassing op het vaststellen van een ministeriële regeling.

Toelichting:

Een uitvoeringsregeling kan niet eerder in werking treden of verder terugwerken dan de delegerende regeling. Voor de vaststelling ervan kan dat anders liggen. Van een uitzonderlijke situatie kan sprake zijn wanneer zaken die niet doelmatig in de wet zelf te regelen zijn (administratieve voorschriften, aangelegenheden omtrent de uitvoering) tijdig bekend dienen te zijn aan justitiabelen of uitvoeringsinstanties, ten einde hun de gelegenheid te bieden zich hierop adequaat voor te bereiden, en de wet zelf op zeer korte termijn in werking moet treden. Steeds moet hierbij echter bezien worden of op andere wijze, bijvoorbeeld door circulaires of voorlichting, tijdig in de gewenste duidelijkheid kan worden voorzien. Uiteraard dient voldoende zekerheid te bestaan over de uiteindelijke redactie en nummering van de artikelen van de delegerende wet, zodat niet achteraf onduidelijkheid kan ontstaan over de wettelijke basis van het besluit.

§ 2.4. Parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving

Aanwijzing 35

In de wet wordt geen formele betrokkenheid van het parlement bij gedelegeerde regelgeving geregeld tenzij daarvoor bijzondere redenen bestaan.

Toelichting:

Terughoudendheid met parlementaire betrokkenheid. Het is wenselijk dat bij de verdeling van een regeling over de wet en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau duidelijke keuzes worden gemaakt waarbij ofwel een onderwerp in de wet wordt geregeld, ofwel het geven van voorschriften daaromtrent wordt gedelegeerd aan een lagere regelgever. Bij voorkeur moet worden vermeden dat de vaststelling van bepaalde voorschriften aan een lagere regelgever wordt gedelegeerd en tegelijkertijd wordt vastgelegd dat het parlement bij deze regelgeving moet worden betrokken. In een enkel geval valt aan gedelegeerde regelgeving met parlementaire betrokkenheid echter niet te ontkomen. Zie de toelichting bij aanwijzing 176 voor de afstemming tussen de inwerkingtreding van een voorhangbepaling en een met inachtneming daarvan tot stand te brengen gedelegeerde regeling.

Vormen van parlementaire betrokkenheid. Er zijn drie hoofdvormen van parlementaire betrokkenheid te onderscheiden, te weten: gecontroleerde, tijdelijke en voorwaardelijke delegatie. Zie hiervoor verder onderscheidenlijk de aanwijzingen 36, 38 en 42. Een bijzondere vorm is verder delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet. Zie daarvoor aanwijzing 40.

In het algemeen wordt parlementaire betrokkenheid geregeld met betrekking tot bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels. Het is echter ook denkbaar dat in een dergelijke betrokkenheid wordt voorzien ten aanzien van bij ministeriële regeling te stellen voorschriften. Gelet op de aard van dergelijke regels (zie aanwijzing 26) ligt een dergelijke betrokkenheid bij gecontroleerde en voorwaardelijke delegatie echter weinig voor de hand. Anders ligt dit evenwel bij tijdelijke delegatie en delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet.

Aanwijzing 36

Gecontroleerde delegatie wordt slechts toegepast ingeval een materie regeling bij wet rechtvaardigt maar zich daarvoor toch niet goed leent vanwege haar sterk technische karakter, de noodzaak van snelle wijzigingen of de grote omvang van de te stellen regels.

Toelichting:

Gecontroleerde delegatie houdt in dat voorschriften bij lagere regeling kunnen worden vastgesteld maar dat een voorontwerp daarvan, ter kennis van het parlement wordt gebracht. Het parlement moet dan enige tijd in de gelegenheid worden gesteld opmerkingen over het ontwerp of de regeling te maken en daarover met de betrokken bewindspersoon van gedachten te wisselen.

Aanwijzing 37

Voor gecontroleerde delegatie wordt een van de volgende modellen gebruikt:

  • a. De voordracht voor een krachtens artikel .... vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overgelegd.

  • b. De voordracht voor een krachtens artikel ... vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet gedaan dan nadat het ontwerp in de Staatscourant is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen vier weken na de dag waarop de bekendmaking is geschied, wensen en bedenkingen ter kennis van Onze Minister van/voor ..... te brengen. Gelijktijdig met de bekendmaking wordt het ontwerp aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd.

Toelichting:

Model onder a. Het onder a opgenomen model ziet op de situatie waarin het wenselijk wordt geacht dat de Staten-Generaal zich over een ontwerp van een algemene maatregel van bestuur kunnen uitspreken, zonder dat daarover inspraak in den brede wordt geregeld (zie daarvoor model b).

Dit kan tot problemen leiden indien de Staten-Generaal bedenkingen blijken te hebben die het kabinet wil overnemen. Het is dan beter dat de algemene maatregel van bestuur het vaststellen van de datum van inwerkingtreding overlaat aan een klein koninklijk besluit.

Model onder b. Het onder b opgenomen model ziet op de situatie waarin het wenselijk voorkomt niet alleen de Staten-Generaal de gelegenheid te geven vóór de inwerkingtreding van een algemene maatregel van bestuur hun standpunt over de regeling kenbaar te maken maar tevens om inspraak in den brede mogelijk te maken.

Bij beide modellen geldt dat het ontwerp voorafgaand aan overlegging aan de beide Kamers der Staten-Generaal in de ministerraad moet zijn behandeld. Zie in dit verband artikel 4, tweede lid, aanhef en onder d, van het reglement van orde voor de ministerraad. Daarbij geldt dat de eerstverantwoordelijke minister tevens wordt gemachtigd tot het doen van de voordracht aan de Koningin met het oog op toezending van het ontwerp om advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State na afloop van de voorhangprocedure, mits geen ingrijpende wijzigingen worden aangebracht.

Ten einde zeker te stellen dat de Staten-Generaal binnen de termijn hun mening kenbaar kunnen maken, is het gewenst dat rekening wordt gehouden met de recesperioden van de Staten-Generaal. Zie hierover aanwijzing 43a. Bij beide modellen verdient het overigens de voorkeur niet reeds in de betrokken algemene maatregel van bestuur zelf het tijdstip van inwerkingtreding vast te leggen.

Aanwijzing 38

Tijdelijke delegatie blijft beperkt tot gevallen waarin te stellen voorschriften gelet op hun betekenis bij wet moeten worden vastgesteld maar de totstandkoming van een wet niet kan worden afgewacht.

Toelichting:

Tijdelijke delegatie houdt in dat voorschriften tijdelijk bij een algemene maatregel van bestuur of eventueel een ministeriële regeling kunnen worden vastgesteld maar dat deze algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling op korte termijn moet worden vervangen door een wet. Voor deze constructie kan aanleiding zijn indien met betrekking tot een materie die op zich regeling bij wet behoeft, snelle interventie is geboden of anticipatie op nieuwe maatregelen moet worden voorkomen (dit doet zich vooral voor bij sociaal-economische en fiscale regelgeving).

Duidelijk nadeel van de constructie is dat zij dubbel werk oplevert: eerst moeten de voorschriften bij lagere regelgeving worden vastgesteld en vervolgens moet nog een regeling bij wet tot stand worden gebracht. Dit nadeel wordt ondervangen door delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet. Zie aanwijzing 40.

Aanwijzing 39

Voor tijdelijke delegatie wordt het volgende model gebruikt:

Na de plaatsing in het Staatsblad (in de Staatscourant) van een krachtens artikel ... vastgestelde algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) wordt een voorstel van wet tot regeling van het betrokken onderwerp zo spoedig mogelijk bij de Staten-Generaal ingediend. Indien het voorstel wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers der Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) onverwijld ingetrokken. Wordt het voorstel tot wet verheven, dan wordt de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) ingetrokken op het tijdstip van inwerkingtreding van die wet.

Toelichting:

Het verdient de voorkeur dat in het in de laatste zin van deze aanwijzing bedoelde geval de intrekking van de algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling wordt geregeld in de betrokken wet.

Aanwijzing 40

Delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet blijft beperkt tot gevallen waarin tijdelijke delegatie aanvaardbaar is en het gaat om regelingen die de Tweede Kamer in beginsel slechts kan goedkeuren of weigeren goed te keuren.

Toelichting:

Bezwaar van de figuur van delegatie onder goedkeuring bij wet is dat de Tweede Kamer aanleiding kan zien om bij de behandeling van de goedkeuringswet wijziging te brengen in de goed te keuren regeling. Hierdoor ontstaat een onoverzichtelijke situatie. Om die reden is deze figuur te beperken tot regelingen die zich niet lenen voor partiële aanpassing maar die de Tweede Kamer in beginsel slechts kan goedkeuren of weigeren goed te keuren.

Aanwijzing 41

Voor delegatie onder het vereiste van goedkeuring bij wet wordt het volgende model gebruikt:

Na het tot stand komen van een krachtens artikel ... vastgestelde algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) wordt zo spoedig mogelijk maar uiterlijk binnen acht weken een voorstel van wet tot goedkeuring van de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal gezonden. Indien het voorstel wordt ingetrokken of indien een van de kamers van de Staten-Generaal tot het niet-aannemen van het voorstel besluit, wordt de algemene maatregel van bestuur (ministeriële regeling) onverwijld ingetrokken.

Aanwijzing 42

Met toepassing van voorwaardelijke delegatie wordt grote terughoudendheid betracht. Zij wordt slechts toegepast indien in het algemeen voor de regeling van een materie kan worden volstaan met een lagere regeling, maar het wenselijk is de mogelijkheid open te houden dat in bepaalde gevallen voor de totstandkoming de wetsprocedure wordt gevolgd.

Toelichting:

Van voorwaardelijke delegatie is sprake indien een lagere regeling voor haar inwerkingtreding moet worden voorgelegd aan het parlement en het parlement of een gedeelte daarvan dan binnen een bepaalde termijn vaststelling van de betrokken regeling bij wet kan eisen.

Aanwijzing 43

Voor voorwaardelijke delegatie wordt het volgende model gebruikt:

Een krachtens artikel ... vastgestelde algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. Hij treedt in werking op een tijdstip dat nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken bij koninklijk besluit wordt vastgesteld, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp/de inwerkingtreding van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers van de Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken.

Toelichting:

Het is praktisch om een algemene maatregel van bestuur in de vorm van de publicatie daarvan in het Staatsblad over te leggen aan de Staten-Generaal. Desgewenst kan een algemene maatregel van bestuur, spoedshalve ook vóórdat zij in het Staatsblad is geplaatst, in andere vorm aan de Staten-Generaal worden overgelegd. In dat geval is het echter wel gewenst dat de tekst gelijktijdig met de toezending aan de Staten-Generaal wordt aangeboden aan het Ministerie van Veiligheid en Justitie voor publicatie in het Staatsblad.

Ten einde zeker te stellen dat de Staten-Generaal hun rechten ter zake ook inderdaad kunnen uitoefenen, is het gewenst dat de overlegging van de algemene maatregel van bestuur aan de Staten-Generaal op een zodanig tijdstip plaatsvindt dat althans het grootste gedeelte van de termijn van vier weken buiten een reces van de Staten-Generaal valt. Zie hierover aanwijzing 43a.

Aanwijzing 43a

  • 1 Voor een mededeling of overlegging aan de beide kamers der Staten-Generaal als bedoeld in de aanwijzingen 37 en 43 wordt een zodanig tijdstip gekozen dat ten minste drie vierde deel van de in die aanwijzingen bedoelde termijn buiten een reces van de kamers valt.

  • 2 Indien het eerste lid niet in acht genomen kan worden, wordt dit bij de mededeling of overlegging uitdrukkelijk en gemotiveerd vermeld.

  • 3 Indien bij een mededeling of overlegging als bedoeld in aanwijzing 37 het eerste lid niet in acht kan worden genomen, wordt bovendien zo mogelijk een na het reces liggende datum genoemd vóór welke de kamers hun zienswijze kenbaar kunnen maken.

  • 4 Indien een verlenging als bedoeld in het derde lid naar het oordeel van de betrokken minister niet mogelijk is, wordt dat uitdrukkelijk en gemotiveerd vermeld.

Toelichting:

Tweede lid: In zeer spoedeisende gevallen is het denkbaar dat toch meer dan een kwart van de termijn binnen een reces valt. De betrokken minister meldt dan in de begeleidende brief aan de kamers waarom van de drievierde-regel is afgeweken.

Derde en vierde lid: Bij gecontroleerde delegatie (aanwijzing 37) laten de modelbepalingen toe dat de reactietermijn voor de kamers wordt verlengd. Indien de betrokken minister echter problemen heeft met een verlenging, bijvoorbeeld omdat een internationaal orgaan vóór die termijn tot besluitvorming zal komen, dan moet ook dat probleem expliciet in de begeleidende brief worden vermeld.

Bij voorwaardelijke delegatie (aanwijzing 43) vloeit dwingend uit de modelbepaling voort dat de kamers binnen vier weken na de overlegging moeten hebben gereageerd. In dat geval is verlenging van de reactietermijn dus niet mogelijk.

§ 2.5. Beleidsregels

Aanwijzing 44 [Vervallen per 01-12-2000]

Aanwijzing 44a

In een wettelijk voorschrift op grond waarvan een beleidsregel wordt vastgesteld en in het opschrift en de citeertitel van de regeling waarbij een beleidsregel wordt vastgesteld, wordt het woord ’beleidsregel’ uitdrukkelijk gebruikt.

Toelichting:

In de bestaande wetgevingstraditie wordt met het toekennen van een regelgevende bevoegdheid in het algemeen de bevoegdheid tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften bedoeld, tenzij duidelijk blijkt van een andere bedoeling van de wetgever. Die andere bedoeling wordt tot uitdrukking gebracht door in de wettekst uitdrukkelijk het woord beleidsregel te gebruiken. Voorbeeld: ... (aanduiding bestuursorgaan) kan beleidsregels vaststellen omtrent ...

Ook indien de bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels niet uit een wettelijk voorschrift voortvloeit (zie artikel 4:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht) dient in de regeling waarbij deze worden vastgesteld, duidelijk te blijken dat sprake is van beleidsregels. Dit geschiedt door gebruik van deze term in het opschrift en de citeertitel van de regeling. Voorbeelden:

  • A. Beleidsregels van ... (aanduiding bestuursorgaan) omtrent ...

  • B. Beleidsregels uitvoering ...wet.

Aanwijzing 45 [Vervallen per 01-12-2000]

Aanwijzing 46

Bij de vaststelling van beleidsregels krachtens mandaat geschiedt deze vaststelling ten minste op het niveau van directeur-generaal of een daarmee vergelijkbare functionaris.

§ 2.6. Harmonisatie

Aanwijzing 47

In gevallen waarin soortgelijke onderwerpen worden geregeld, wordt zoveel mogelijk gestreefd naar harmonisatie van regelgeving.

Toelichting:

Harmonisatie verdient des te meer aandacht indien het gaat om onderwerpen binnen één beleidsterrein. Indien het gaat om binnen één regeling geregelde onderwerpen, is harmonisatie in ieder geval geboden. Overigens mag harmonisatie uiteraard niet aan het doorvoeren van wenselijke vernieuwingen in de weg staan.

Aanwijzing 48

Bij wijziging van een regeling wordt nagegaan welke wijzigingen uit een oogpunt van harmonisatie kunnen worden meegenomen.

Toelichting:

Wijziging van een regeling kan soms een goede aanleiding zijn om gelijktijdig de regeling zoveel mogelijk naar vorm en inhoud met vergelijkbare regelingen in overeenstemming te brengen. In dergelijke gevallen zal noodzakelijkerwijs de wens van harmonisatie wel moeten worden afgewogen tegen de wetgevingslasten en het tijdsbeslag die met de harmonisatie gemoeid zijn. In verband met de implementatietermijnen van EU-richtlijnen is het niet wenselijk aan de verwerking van een EU-richtlijn in de Nederlandse wetgeving wijzigingen uit een oogpunt van harmonisatie te koppelen.

Aanwijzing 49

In bijzondere wetten wordt alleen afgeweken van algemene wetten, indien dit noodzakelijk is. Een afwijking wordt in de memorie van toelichting bij de bijzondere wet gemotiveerd.

Toelichting:

Met algemene wetten worden bedoeld wetten die algemene regels voor een rechtsgebied geven. Als algemene wetten moeten in ieder geval worden beschouwd de wetboeken, de Algemene termijnenwet, de Algemene wet bestuursrecht, de Bekendmakingswet, de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet, de Kaderwet adviescolleges, de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, de Wet bescherming persoonsgegevens, de Wet op de bedrijfsorganisatie, de Wet op de economische delicten, de Wet op de rechterlijke organisatie, de Wet openbaarheid van bestuur en de Algemene wet op het binnentreden. Deze aanwijzing is in het bijzonder van belang met betrekking tot algemene wetten op het terrein van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Bestaande voorzieningen, zoals de verplichte bezwaarschriftprocedure op grond van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht, dienen niet te worden vervangen door andere en onderdelen van bestaande voorzieningen dienen niet te worden uitgezonderd. Zie voor een opsomming van algemene wetten op het terrein van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming de toelichting op aanwijzing 149. Ook het opnemen in een wet van een bijzondere klachtenregeling naast of in plaats van de regeling van de Wet Nationale ombudsman is als een afwijking in de zin van deze aanwijzing te beschouwen. Bij de introductie in bijzondere wetgeving van toezichtsbevoegdheden die aanvullend zijn op de bevoegdheden van de Algemene wet bestuursrecht geldt een bijzondere motiveringsplicht: er wordt expliciet afgewogen of de te verwachten resultaten van toepassing van de bevoegdheid niet met behulp van bestaande bevoegdheden kunnen worden bereikt, in hoeverre de bevoegdheid uitvoerbaar en effectief kan zijn en in hoeverre de bevoegdheid proportioneel is. Daarin worden de ervaringen met de handhaving, de aard van de overtreding, de aard van de doelgroep, de aard van het toezicht en het karakter van de aanvullende bevoegdheid meegewogen. De aanwijzing heeft mede betrekking op algemene wetten voor een deelterrein. Als zodanig moeten in ieder geval worden beschouwd de Wet milieubeheer, de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Algemene Douanewet, de Wet financiering sociale verzekeringen en de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Ter voorkoming van onduidelijkheden over de verhouding tussen de bijzondere wet en de algemene wet wordt bij afwijking van dwingend recht van de algemene wet deze afwijking duidelijk gemaakt in de wettekst (zie aanwijzing 85).

Aanwijzing 50

  • 1 De termen bestuursorgaan, belanghebbende, besluit, beschikking, aanvraag, beleidsregel, administratieve rechter, bezwaar, administratief beroep, beroep, subsidie, subsidieplafond, dwangbevel, overtreder, toezichthouder, last onder bestuursdwang, last onder dwangsom, bestuurlijke boete, mandaat en delegatie worden in bestuursrechtelijke regelingen die gelden in het Europese deel van Nederland, gebruikt in de betekenis die daaraan is gegeven in de Algemene wet bestuursrecht.

  • 2 De termen adviseur, overtreding, bestuurlijke sanctie, herstelsanctie, bestraffende sanctie en goedkeuring worden in bestuursrechtelijke regelingen die gelden in het Europese deel van Nederland, zoveel mogelijk gebruikt in de betekenis die daaraan is gegeven in de Algemene wet bestuursrecht.

Toelichting:

Eerste en tweede lid:

In de wetgeving wordt eenheid in terminologie nagestreefd. Dit streven is in het bijzonder van belang bij het gebruik van de centrale begrippen uit het bestuursrecht. De in het eerste lid genoemde begrippen hebben in de Algemene wet bestuursrecht een algemeen geldende betekenis gekregen en behoren daarom ook in andere bestuursrechtelijke regelgeving in die betekenis te worden gebruikt. Ook overigens verdient het aanbeveling de begrippen in deze zin te gebruiken. De in het tweede lid genoemde begrippen gelden formeel alleen binnen de Algemene wet bestuursrecht zelf. Het is echter van belang in de bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving ook bij die begrippen aan te sluiten.

Voor reacties in het kader van inspraakprocedures wordt niet de term `bezwaar' gebruikt, maar `zienswijzen' of `bedenkingen'.

Derde lid:

De Algemene wet bestuursrecht geldt in beginsel niet in Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In regelingen die voor deze eilanden gelden, wordt aangesloten bij de terminologie van de Wet administratieve rechtspraak BES, welke wet in zekere zin de tegenhanger is van de hoofdstukken 6 tot en met 8 van de Algemene wet bestuursrecht. Voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba bestaan geen met de overige hoofdstukken van Algemene wet bestuursrecht vergelijkbare algemene regelingen.

In een regeling die behalve in het Europese deel van Nederland ook in Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt, zal aansluiting bij zowel de Algemene wet bestuursrecht als de Wet administratieve rechtspraak BES gewaarborgd moeten worden.

Aanwijzing 51

  • 1 Voor de kennisgeving van een besluit aan de daarbij betrokkenen waardoor het besluit zijn werking als rechtshandeling kan verkrijgen, wordt de term bekendmaking gebruikt.

  • 2 In de overige gevallen wordt de term mededeling gebruikt.

Toelichting:

Het onderscheid tussen "bekendmaking" en "mededeling" is van belang met het oog op afdeling 3.6 van de Algemene wet bestuursrecht.

Hoofdstuk 3. Algemene aspecten van vormgeving

§ 3.1. Algemene terminologische punten

Aanwijzing 52

Bepalingen worden zo beknopt mogelijk geformuleerd.

Toelichting:

Indien bij het ontwerpen van een bepaling een sluitende, maar ingewikkelde formulering is gevonden, dient steeds te worden nagegaan of het niet eenvoudiger kan.

Ook dient men bedacht te zijn op het weglaten van overbodige woorden. Dus bij voorbeeld niet: "Het bepaalde in het tweede lid van artikel 5 is van toepassing", maar: "Artikel 5, tweede lid, is van toepassing".

Aanwijzing 53

Voorschriften worden, tenzij dit onvermijdelijk is, niet met behulp van de werkwoorden "moeten" of "dienen" geformuleerd.

Toelichting:

Dus bijvoorbeeld niet: "Het verzoekschrift dient te worden gemotiveerd", maar: "Het verzoekschrift wordt gemotiveerd".

Aanwijzing 54

  • 1 Het normale spraakgebruik wordt zoveel mogelijk gevolgd.

  • 2 Woorden waarvan de betekenis te weinig bepaald of onduidelijk is, worden niet gebruikt.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 121.

Aanwijzing 55

Voor de terminologie van een uitvoeringsregeling wordt aangesloten bij die van de regeling waarop zij is gebaseerd.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 123 en de toelichting daarop.

Aanwijzing 56

  • 1 Voor de terminologie in nationale regelingen wordt in beginsel aangesloten bij die van verwante bindende EU-rechtshandelingen en internationale regelingen.

  • 2 Hiervan kan worden afgeweken, indien:

    • a. de terminologie van de bindende EU-rechtshandelingen en internationale regelingen niet voldoende is gepreciseerd,

    • b. daardoor beter wordt aangesloten bij elders in nationale regelingen gehanteerde terminologie, of

    • c. dit beter Nederlands oplevert.

Toelichting:

Deze aanwijzing is met name van belang voor implementatieregelingen. Aansluiting bij de terminologie van verwante EU- en internationale regelgeving kan worden bewerkstelligd door bepalingen daaruit in dezelfde bewoordingen over te nemen, door daarnaar te verwijzen of door een combinatie van deze mogelijkheden.

Aanwijzing 57

Vreemde woorden of woorden die van vreemde talen zijn afgeleid, worden vermeden, behalve indien deze de bedoeling duidelijker weergeven dan Nederlandse en in de Nederlandse taal ingang hebben gevonden.

Aanwijzing 58

  • 1 Hetzelfde begrip wordt niet met verschillende termen aangeduid.

  • 2 Dezelfde term wordt niet voor verschillende begrippen gebruikt.

Toelichting:

Vooral binnen één regeling dient deze aanwijzing in acht te worden genomen. Ook bij verwante regelgeving is zij echter van belang.

Aanwijzing 59

  • 1 Indien mogelijk, worden persoonsaanduidingen gebruikt die zowel mannen als vrouwen omvatten.

  • 2 Combinaties van aanduidingen van mannen en vrouwen worden niet gebruikt.

    Voorbeeld bij eerste lid: "verloskundige" in plaats van "vroedvrouw", "degene die" in plaats van "hij die".

    Toelichting bij eerste lid: In het bijzonder moet rekening worden gehouden met aanwijzing 54, eerste lid.

    Toelichting bij tweede lid: Formuleringen als "werknemer/werkneemster", "werknemer(-ster)" of "hij/zij die" worden dus niet gebruikt.

Aanwijzing 60

Afkortingen worden alleen gebruikt indien dit redelijkerwijs niet te vermijden is. Bij gebruik ervan worden zij in de begripsbepalingen opgenomen.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 185, eerste lid. Zie voor enkele afkortingen die wel worden gebruikt de aanwijzingen 72, 90, eerste lid, en 91, eerste lid.

Aanwijzing 61

  • 1 Formulering van een regel in de vorm van een fictie wordt zoveel mogelijk vermeden.

  • 2 In elk geval blijft een fictie achterwege indien daarmee wordt beoogd de werkingssfeer van een hogere regeling uit te breiden.

Toelichting:

Een fictie in een wettelijk voorschrift levert een onweerlegbaar rechtsvermoeden op. Vaak is het mogelijk in plaats van een fictie de vorm te kiezen van het van overeenkomstige toepassing verklaren van andere regels. Zie ook aanwijzing 121, tweede lid.

Aanwijzing 62

In plaats van "indien en voor zover" wordt de uitdrukking "voor zover" gebruikt.

Aanwijzing 63

Het gebruik van de uitdrukking "en/of" blijft achterwege.

Toelichting:

Indien in een opsomming van gevallen "of" wordt gebruikt, is daaronder mede begrepen de situatie dat meer dan een van de genoemde gevallen zich tegelijk voordoen. Dit laat uiteraard onverlet dat het woord `of' in opsommingen ook nog in de andere gebruikelijke betekenissen moet worden gebruikt.

Aanwijzing 64

Volzinnen of zinsneden worden niet tussen haakjes geplaatst.

Toelichting:

Plaatsing van volzinnen of zinsdelen tussen haakjes leidt tot onduidelijkheden in de regelgeving. Wel kan dit aanvaardbaar zijn, als het een enkel woord betreft. Zie bijvoorbeeld artikel 70 Grondwet.

Aanwijzing 65

Het einde van een periode of reeks wordt aangeduid met de uitdrukking "tot en met".

Voorbeeld: De artikelen 5 tot en met 10 zijn van overeenkomstige toepassing.

Toelichting:

Het gebruik van een streepje of het woord "tot" kan tot misverstand aanleiding geven. Zie ook aanwijzing 168, tweede lid.

Aanwijzing 66

  • 1 De uitdrukking "onderscheidenlijk" wordt gebruikt overeenkomstig het volgende voorbeeld:

    Indien het betreft de verkiezing van de leden van provinciale staten of de gemeenteraad, geschiedt de kennisgeving op de in de provincie, onderscheidenlijk de gemeente, gebruikelijke wijze.
  • 2 Het gebruik van de uitdrukking "c.q." blijft achterwege.

Toelichting:

In plaats van "onderscheidenlijk" kan ook "respectievelijk" worden gebruikt.

Aanwijzing 67

Een ontwerp voor een formele wet wordt vanaf de voordracht aan de Koningin in officiële stukken aangeduid als "voorstel van wet". Bij rijkswetgeving wordt gesproken van "voorstel van rijkswet".

Toelichting:

Deze grondwettelijke aanduiding wordt in ieder geval gebruikt in de voordracht aan de Koningin (de brief aan de Koningin ter aanhangigmaking van een wetsvoorstel bij de Afdeling advisering van de Raad van State), de aanhef en het slot van het nader rapport, de brief waarbij een vervolgstuk aan de Tweede of de Eerste Kamer wordt gezonden en wetsartikelen waarin naar een wetsvoorstel wordt verwezen. Overigens kan de term "wetsvoorstel" of "wetsontwerp" worden gebruikt. Dit geldt ook in het stadium voorafgaand aan de voordracht aan de Koningin.

Aanwijzing 68

  • 1 Voor het aanduiden van door de regering vast te stellen of vastgestelde besluiten wordt de term "algemene maatregel van bestuur" of "koninklijk besluit" gebruikt.

  • 2 De term "Wij" of "Ons" wordt alleen gebruikt, indien een redactie met gebruikmaking van de term "koninklijk besluit" niet mogelijk is.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 28.

In sommige gevallen wordt "koninklijk" voor "besluit" weggelaten. Zie de aanwijzingen 106, 178, 180, 194 en 195.

Aanwijzing 69

Een door een minister of staatssecretaris vastgesteld algemeen verbindend voorschrift of ander besluit van regelende aard wordt aangeduid als "ministeriële regeling".

Toelichting:

In sommige gevallen wordt "ministeriële" voor "regeling" weggelaten. Zie de aanwijzingen 106, 179 en 196 en 199.

Besluiten van algemene strekking die niet (primair) van regelende aard zijn, zoals besluiten tot instelling van een commissie, plegen als "besluit" te worden aangeduid. De term "beschikking" wordt alleen gebruikt voor besluiten inzake een concreet geval.

Aanwijzing 70

Het geheel van dienstonderdelen onder leiding van een minister wordt aangeduid als "ministerie". Als bijvoeglijke aanduiding voor ministerie wordt de term "departementaal" gebruikt.

Toelichting:

Aangezien de Grondwet van "ministerie" spreekt, dient de term "departement" niet meer te worden gebezigd.

De onder een minister ressorterende diensten, instellingen en bedrijven behoren tot het ministerie. Dient een regeling daarop geen betrekking te hebben, dan moeten ze uitdrukkelijk worden uitgezonderd, tenzij al uit de aard der zaak volgt dat de regeling daarvoor niet geldt.

De term "ministerieel" heeft alleen betrekking op "minister", niet op "ministerie".

Aanwijzing 71

  • 1 Bij de aanduiding van het Europese deel van het grondgebied van Nederland worden de woorden ‘het Europese deel van Nederland’ gebruikt. In een regeling die uitsluitend in het Europese deel van Nederland geldt, kan ter aanduiding van het Europese deel van het grondgebied van Nederland tevens het woord ‘Nederland’ worden gebruikt.

  • 2 In een regeling van het Koninkrijk of een regeling die (mede) in Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt, wordt het woord ‘Nederland’ uitsluitend gebruikt ter aanduiding van het grondgebied van het Europese deel van Nederland, Bonaire, Sint Eustatius en Saba gezamenlijk.

  • 3 Bij de aanduiding van het grondgebied van Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten gezamenlijk wordt het woord ‘Koninkrijk’ gebruikt.

  • 4 Het woord ‘land’ wordt gebruikt ter aanduiding van Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten als component van het Koninkrijk.

  • 5 Het woord ‘Rijk’ kan aanduiding zijn van Nederland of van het Koninkrijk. Indien de betekenis onduidelijk zou zijn, wordt gebruik van dit woord vermeden.

Toelichting:

Eerste en tweede lid:

Vanwege de grotendeels gescheiden rechtsstelsels van het Europese deel van Nederland enerzijds en Bonaire, Sint Eustatius en Saba anderzijds is het van belang dat uit een regeling duidelijk blijkt of een bepaald voorschrift zowel voor het Europese deel van Nederland als voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt, of slechts voor een van beide delen van Nederland. Uit artikel 4 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba volgt dat in een regeling die uitsluitend in het Europese deel van Nederland geldt, tevens de aanduiding ‘Nederland’ mag worden gebruikt ter aanduiding van het Europese deel van het grondgebied van Nederland.

Vijfde lid:

De uitdrukking ‘Rijk in Europa’ als aanduiding van Nederland is verouderd. Wel kan in toelichtingen worden gesproken van het Europese deel of de Caribische delen van het Koninkrijk. Als partij bij een verdrag wordt de aanduiding ‘Koninkrijk der Nederlanden’ gebruikt (zie aanwijzing 304).

Aanwijzing 71a

  • 1 Voor de aanduiding van bedragen in euro’s wordt het euroteken ‘€’ gebruikt.

  • 2 Voor de aanduiding van bedragen in de munteenheden van de Caribische delen van het Koninkrijk worden de NEN/ISO-aanduidingen gebruikt:

    • Aruba (de Arubaanse florin): AWG;

    • Curaçao en Sint Maarten (de Nederlands-Antilliaanse gulden): ANG;

    • Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de dollar): USD.

Aanwijzing 72

Voor meeteenheden worden de wettelijk vastgestelde aanduidingen gebruikt.

Toelichting:

Zie voor deze aanduidingen de Metrologiewet en het Meeteenhedenbesluit. Hierin wordt uitvoering gegeven aan de desbetreffende EG-richtlijnen.

Aanwijzing 72a

  • 1 Indien uit een regeling rechten of verplichtingen van niet-financiële aard voortvloeien voor twee meerderjarigen die, anders dan als elkaars echtgenoot of geregistreerde partner, met elkaar een nauwe persoonlijke betrekking onderhouden, worden zij aangeduid als: levensgezel.

  • 2 Indien uit een regeling rechten of verplichtingen van financiële aard voortvloeien voor twee meerderjarigen die, anders dan als elkaars echtgenoot of geregistreerde partner, een gezamenlijke huishouding voeren, worden zij aangeduid als: ongehuwd samenlevende.

  • 3 In een regeling als bedoeld in het tweede lid worden enkele begripsbepalingen opgenomen, waarvoor zoveel mogelijk het volgende model wordt gebruikt:

    • 1. In deze wet (dit besluit/deze regeling) (en de daarop berustende bepalingen) wordt verstaan onder ongehuwd samenlevende: de ongehuwde meerderjarige die met een andere ongehuwde meerderjarige een gezamenlijke huishouding voert (met uitzondering van bloedverwanten in de eerste graad).

    • 2. In het eerste lid wordt mede verstaan onder ongehuwd:

      • a. zonder geregistreerde partner;

      • b. duurzaam gescheiden levend van zijn echtgenoot.

    • 3. In het eerste lid wordt verstaan onder het voeren van een gezamenlijke huishouding de situatie waarin de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning, en

      • a. zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins;

      • b. zij met elkaar gehuwd zijn geweest;

      • c. zij elkaars geregistreerde partner zijn geweest;

      • d. zij eerder met elkaar ongehuwd samenlevend zijn geweest, of

      • e. de man het kind van de vrouw heeft erkend.

    • (4. Voor de toepassing van artikel .../de artikelen ... wordt een persoon eerst aangemerkt als ongehuwd samenlevende, indien hij gedurende ... (aantal weken, maanden of jaren) een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd.)

    • (5. Voor de toepassing van artikel .../de artikelen .../deze wet (dit besluit/deze regeling) wordt een ongehuwd samenlevende gelijkgesteld met een echtgenoot of een geregistreerde partner.)

Toelichting:

Eerste lid: Voorbeelden van de in het eerste lid bedoelde regelingen zijn de regeling waarbij de bevoegdheid wordt toegekend tot het geven van toestemming tot een medische behandeling namens iemand met wie men een nauwe persoonlijke betrekking onderhoudt (vgl. artikel 465, derde lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek) of de regeling waarbij men tot curator van die ander kan worden benoemd (vgl. artikel 383, derde lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek).

Tweede en derde lid: In veel regelingen worden financiële rechtsgevolgen verbonden aan het ongehuwd samenleven. Wanneer iemand als ongehuwd samenlevende wordt aangemerkt, is in een modelbepaling aangegeven. Sommige uitdrukkingen en begrippen gebruikt in die modelbepaling zullen in een wettelijke regeling op grond van de context waarin de bepaling staat, niet altijd kunnen worden overgenomen. Het gaat daarbij niet alleen om het niet getrouwd zijn, maar ook om het ontbreken van een geregistreerd partnerschap. Geregistreerd partnerschap en huwelijk hebben immers dezelfde rechtsgevolgen. Zo kan “betrokkenen” in de betreffende regeling worden vervangen door “belanghebbenden” of “belastingplichtigen”. Op inhoudelijke punten dient de bepaling overeen te stemmen met deze modelbepaling.

In sommige gevallen zou een gelijkstelling van bloedverwanten in de eerste graad met ongehuwd samenlevenden tot maatschappelijk ongewenste situaties leiden. Zo is het niet wenselijk dat indien het kind en de ouder allebei alleenstaand zijn, het kind er om financiële redenen van zou worden weerhouden om die ouder ter verzorging in huis te nemen, omdat ze dan beiden voortaan als ongehuwd samenlevenden worden aangemerkt en het kind, de ouder of beiden gekort worden op hun uitkering, terwijl die korting niet plaatsvindt indien het kind of de ouder niet-alleenstaand is, op het moment dat de ouder bij het kind intrekt.

In uitzonderlijke situaties kan aan de modelbepaling een termijn gekoppeld worden voor de inwerkingtreding van de rechtsgevolgen voor de ongehuwd samenlevenden. Daarvoor wordt het model gebruikt dat als vierde lid is aangegeven. Een termijn kan slechts bij uitzondering worden gesteld, bijvoorbeeld ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van de regeling. Zo bestaat in de successiewetgeving een termijn om te voorkomen dat personen, zodra het voorzienbaar is dat één van hen op korte termijn zal overlijden, gaan samenleven om op die manier voor een verlaagd successietarief in aanmerking te komen. In de toelichting dient niet alleen gemotiveerd te worden waarom gekozen wordt voor een termijn, maar ook waarom gekozen wordt voor juist die termijn. Indien in een regeling een termijn gebruikt wordt, kan in beginsel in die regeling tevens bepaald worden dat die termijn eerst begint te lopen op het tijdstip waarop volgens de woonadresgegevens in de gemeentelijke basisadministratie betrokkenen op hetzelfde woonadres staan ingeschreven. Op deze wijze kan worden voorkomen dat onduidelijk is hoe lang betrokkenen precies een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd.

Sommige regelingen kennen specifieke rechtsgevolgen toe aan het ongehuwd samenleven. De meeste regelingen beogen echter aan het ongehuwd samenleven dezelfde rechtsgevolgen te verbinden als aan het huwelijk of het geregistreerd partnerschap. Daarvoor is wel een gelijkstellingsbepaling noodzakelijk. Het vijfde lid voorziet in een dergelijke bepaling.

Ingevolge deze modelbepaling worden niet als ongehuwd samenlevenden beschouwd voormalig ongehuwd samenlevenden, van wie één van beide partners bijvoorbeeld voor het werk voor langere tijd in het buitenland gedetacheerd wordt, terwijl de ander in Nederland blijft wonen. Er is dan immers geen sprake meer van een situatie waarin de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dit laat onverlet dat, indien noodzakelijk, in een regeling kan worden bepaald dat die personen voor de toepassing van die regeling met ongehuwd samenlevenden worden gelijkgesteld.

§ 3.2. Aanduiding van ministers en staatssecretarissen

Aanwijzing 73

In een wet of koninklijk besluit wordt een minister aangeduid met "Onze Minister van/voor ......" of, indien die aanduiding in de begripsbepalingen nader is gedefinieerd, met "Onze Minister ".

Aanwijzing 74

  • 1 In geval van formele betrokkenheid van meer dan één minister bij de uitvoering van een wet of algemene maatregel van bestuur, worden dezen, indien mogelijk, met de naam van hun ministerie genoemd.

  • 2 Indien vermelding bij naam niet doelmatig is, kan de uitdrukking "Onze Minister(s) die het mede aangaat" worden gebruikt.

Toelichting:

Eventueel kan bepaald worden dat de aanwijzing van bij de uitvoering van de regeling betrokken ministers bij koninklijk besluit geschiedt. Indien de uitdrukking "Onze Minister(s) die het mede aangaat" wordt gebezigd, verdient het aanbeveling in de toelichting uiteen te zetten aan welke ministers wordt gedacht. Overigens wordt verwezen naar aanwijzing 30.

De aanduidingen "Onze met de uitvoering van deze wet belaste minister" en "Onze minister, belast met de zorg voor ......" worden niet gebruikt.

Aanwijzing 75

In een regeling wordt een minister zonder portefeuille aangeduid met de voor hem vastgestelde benaming.

Voorbeeld: Onze (de) Minister voor Ontwikkelingssamenwerking.

Aanwijzing 76

In een rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur wordt een minister, belast met de zorg voor een koninkrijksaangelegenheid, aangeduid als ‘Onze Minister van/voor .......... in zijn hoedanigheid van Minister van het Koninkrijk’, tenzij daaromtrent geen verwarring kan bestaan.

Toelichting

Indien een minister soms als Nederlandse minister en in andere gevallen als minister, belast met de zorg voor een koninkrijksaangelegenheid, optreedt, kan verwarring worden voorkomen door in het laatste geval de minister als zodanig aan te duiden. Zie hierover het advies van de Raad van State van 12 november 2002 en de memorie van toelichting inzake wetsvoorstel 28 836 (Kamerstukken II 2002/03, 28 836 (R 1735), A, pt. 1a, en nr. 3, blz. 1–2).

Voorbeelden

Aanwijzing 77

  • 1 In het opschrift, de aanhef en de ondertekening van een regeling wordt een staatssecretaris aangeduid als "de Staatssecretaris van ...... (naam van het ministerie)".

  • 2 In een regeling worden taken en bevoegdheden altijd aan een minister opgedragen, ook indien een staatssecretaris op het desbetreffende terrein als verantwoordelijk bewindspersoon fungeert.

Toelichting:

Bij de aanduiding van de staatssecretaris wordt verwezen naar de naam van het ministerie en niet naar de taken van de staatssecretaris, óók als een ministerie meer dan één staatssecretaris telt; uit de ondertekening blijkt om welke staatssecretaris het gaat. Aangezien een staatssecretaris niet behoort tot de regering zoals omschreven in artikel 42, eerste lid, van de Grondwet, wordt de aanduiding ‘Onze Staatssecretaris’ niet gebruikt.

Het tweede lid geldt ook voor het slotformulier van een klein koninklijk besluit. Zie aanwijzing 195.

§ 3.3. Aanhaling en verwijzing

Aanwijzing 78

  • 1 Verwijzing naar andere bepalingen wordt vermeden, indien de toegankelijkheid van de regeling daardoor onnodig wordt geschaad.

  • 2 Verwijzing naar bepalingen die zelf een verwijzing inhouden en verwijzing naar latere bepalingen van de regeling worden bij voorkeur vermeden.

  • 3 In een regeling wordt niet verwezen naar een met name genoemde lagere regeling.

Toelichting:

Verwijzing kan wenselijk zijn, indien anders meermalen in een regeling dezelfde bepaling zou moeten worden uitgeschreven.

Met name bij begripsbepalingen zal verwijzing naar latere bepalingen onvermijdelijk kunnen zijn.

Aanwijzing 79

  • 1 De verwijzing naar een regeling wordt zo mogelijk verbijzonderd tot verwijzing naar artikelen.

  • 2 Indien dit de duidelijkheid van de verwijzing vergroot, wordt de verwijzing naar een artikel verbijzonderd tot een verwijzing naar een onderdeel van het artikel.

Aanwijzing 80

  • 1 Verwijzing naar een lid van een artikel geschiedt overeenkomstig het volgende voorbeeld:Artikel 5, tweede lid, is van toepassing.

  • 2 Naar het voorafgaande artikel of lid van een artikel wordt verwezen door vermelding van het nummer van dat artikel of lid.

  • 3 Verwijzing naar een onderdeel van een opsomming geschiedt met behulp van de aanduidingen "onder" of "onderdeel". Verwijzing naar een verdere onderverdeling geschiedt met een combinatie van deze aanduidingen.

  • 4 Indien de aard van een verwijzing dit noodzakelijk maakt, wordt bij verwijzing naar een onderdeel van een opsomming mede verwezen naar de aanhef van de opsomming.

Toelichting:

Vermeldingen als "lid 2", "sub a", "of letter b" worden dus vermeden. Bij verwijzing naar een onderdeel van een opsomming wordt achter de letter- of cijferaanduiding geen punt geplaatst.

Voorbeelden bij derde lid:

  • - de personen, genoemd in artikel 5, onder b.

  • - artikel 8, onderdeel c, vervalt.

  • - de gevallen, bedoeld in artikel 10, onderdeel a, onder 2°.

Voorbeeld bij vierde lid

  • - artikel 9, eerste lid, aanhef en onderdeel b.

Aanwijzing 81

  • 1 Een volledige zin wordt aangehaald als "volzin" of "zin".

  • 2 Een zinsnede of zinsdeel wordt aangehaald door vermelding van de volledige tekst of van het begin en einde daarvan.

    Voorbeelden bij tweede lid:

    • - de zinsnede "wanneer hij daarin heeft toegestemd".

    • - de zinsnede ‘indien (…) geëindigd’.

Aanwijzing 82

  • 1 Met de uitdrukking "genoemd" wordt verwezen naar bepaalde personen of zaken die met name worden aangeduid.

  • 2 Met de aanduiding "bedoeld" wordt verwezen naar bepaalde personen of zaken die in algemene of omschrijvende zin worden aangeduid.

  • 3 De aanduiding "als bedoeld" wordt gebruikt, indien het voorafgaande begrip een onbepaald lidwoord of geen lidwoord heeft.

    Voorbeelden:

    • - de organen, genoemd in artikel 5, (met komma's);

    • - de omstandigheden, bedoeld in artikel 8, (met komma's);

    • - een aantekening als bedoeld in artikel 15 (zonder komma's).

Aanwijzing 83

  • 1 De uitdrukking "is van toepassing" wordt gebruikt, indien de bepaling waarnaar wordt verwezen, letterlijk kan worden toegepast.

  • 2 De uitdrukking "is van overeenkomstige toepassing" wordt gebruikt, indien de bepaling waarnaar wordt verwezen, niet geheel letterlijk kan worden toegepast, maar misverstand over de toe te passen tekst uitgesloten is.

  • 3 De uitdrukking "is van toepassing, met dien verstande dat ......" wordt gebruikt, indien de bepaling waarnaar wordt verwezen, gedeeltelijk of met wijziging van bepaalde onderdelen moet worden toegepast.

Aanwijzing 83a

  • 1 De term ’deze wet’ wordt uitsluitend gehanteerd bij verwijzing naar een ander onderdeel van de wet zelf waarin de verwijzing is opgenomen.

  • 2 Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling.

Toelichting:

Gebruik van deze term bij verwijzing naar een andere wet leidt tot verwarring en dient daarom achterwege te blijven. Bij verwijzing naar een andere wet wordt die andere wet aangeduid als ’die wet’.

Aanwijzing 83b

Verwijzing naar een artikel uit het Burgerlijk Wetboek geschiedt overeenkomstig het volgende voorbeeld: artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.

Toelichting:

Anders dan in wetteksten kan in toelichtingen e.d. een kortere aanduiding worden gebruikt, zoals: artikel 6:162 BW.

Aanwijzing 84

Indien het wenselijk is om de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren, wordt het volgende model gebruikt:

Op de voorbereiding van ...... (aanduiding besluit) is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

Aanwijzing 85

De uitdrukkingen "onverminderd artikel ..." en "in afwijking van artikel ..." worden alleen gebruikt, indien dit noodzakelijk is om de onderlinge verhouding tussen de ene en de andere bepaling duidelijk te maken.

Toelichting:

De term "onverminderd" houdt in dat het genoemde artikel in het omschreven geval onverkort van toepassing is. Daarbij kan het zowel gaan om de onderlinge verhouding van bepalingen binnen één wet als om die van bepalingen in verschillende wetten. Dit geldt ook voor de term "in afwijking van", die onder andere moet worden gebruikt als in een bijzondere wet wordt afgeweken van een algemene wet (overigens slechts bij hoge uitzondering: zie aanwijzing 49), tenzij de algemene wet uitdrukkelijk de mogelijkheid tot afwijken opent door middel van een zinsnede als "tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald".

Aanwijzing 86

Bij aanhaling van een regeling met de citeertitel wordt het Staatsblad of de Staatscourant waarin zij is geplaatst, niet vermeld.

Toelichting:

Een regeling die een citeertitel heeft, wordt daardoor afdoende geïdentificeerd.

Aanwijzing 87

Een regeling zonder citeertitel wordt aangehaald overeenkomstig het volgende model:

  • a. bij een (rijks)wet:

    (rijks)wet van ...... (datum) tot/, houdende ...... (Stb. (jaartal), (volgnummer));
  • b. bij een algemene maatregel van (rijks)bestuur:

    besluit van ..... (datum) tot/, houdende ...... (Stb. (jaartal), (volgnummer));
  • c. bij een ministeriële (rijks)regeling:

    regeling van de Minister van/voor / Staatssecretaris van ......... van ...... (datum) tot/, houdende ...... (Stcrt. (jaartal), (volgnummer)).

Aanwijzing 88

  • 1 Een verdrag wordt aangehaald overeenkomstig het volgende voorbeeld:

    het op 20 juni 1956 te New York tot stand gekomen Verdrag inzake verhaal in het buitenland van uitkeringen tot onderhoud (Trb. 1957, 121).

  • 2 Bij verdragen met een citeertitel of daarmee vergelijkbare aanduiding kunnen datum en plaats van totstandkoming en het nummer van het Tractatenblad worden weggelaten.

    Voorbeelden bij tweede lid: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie.

Toelichting:

Het aangehaalde Tractatenblad dient de authentieke tekst van het verdrag te bevatten.

Aanwijzing 88a

Verkorte verwijzing in de toelichting bij een regeling naar artikelen van het Verdrag betreffende de Europese Unie, het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie geschiedt respectievelijk overeenkomstig de volgende voorbeelden:

artikel 6 VEU; artikel 18 VWEU; artikel 150 VEGA.

Toelichting:

In verband met de leesbaarheid kan een verkorte verwijzing naar artikelen van de Europese verdragen aangewezen zijn. In de toelichting bij een regeling kunnen voor een verkorte aanduiding van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ook wel respectievelijk ‘het EU-verdrag’ en ‘het Werkingsverdrag’ worden gebruikt.

Aanwijzing 88b

  • 1. In regelingen worden de instellingen, verdragen, regelgeving en de lidstaten van de Europese Unie, dan wel de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, alsmede hun grondgebied als volgt aangeduid:

    • a. het Europees Parlement;

    • b. de Europese Raad;

    • c. de Raad van de Europese Unie;

    • d. de Europese Commissie;

    • e. het Hof van Justitie van de Europese Unie;

    • f. de Europese Centrale Bank;

    • g. de Europese Rekenkamer;

    • h. het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie;

    • i. het Verdrag betreffende de Europese Unie;

    • j. het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;

    • k. EU-verordeningen, EU-richtlijnen, EU-besluiten;

    • l. bindende EU-rechtshandelingen, EU-rechtshandelingen, EU-regelgeving;

    • m. Euratom-verordeningen, Euratom-richtlijnen, Euratom-besluiten;

    • n. lidstaten van de Europese Unie;

    • o. gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is.

  • 2. Indien bindende EU-rechtshandelingen tevens gelden voor de Europese Economische Ruimte of Zwitserland, worden de betrokken staten respectievelijk hun grondgebied aangeduid als:

    • a. de lidstaten van de Europese Unie of een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte;

    • b. de gebieden waarop de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van toepassing is;

    • c. Zwitserland.

Toelichting

Eerste lid:

Deze terminologie vloeit voort uit artikel 13 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Bij de begrippen onder c, g en k is ten opzichte van de Europese terminologie respectievelijk ‘van de Europese Unie’, ‘Europese’ en ‘EU’ toegevoegd om verwarring met Nederlandse equivalenten te voorkomen. Zie voor de begrippen onder l aanwijzing 2.

Tweede lid:

Zie verder aanwijzing 330.

Aanwijzing 89

  • 1 Bindende EU-rechtshandelingen worden aangehaald overeenkomstig de volgende voorbeelden:

    Richtlijn 2010/41/EU van het Europees Parlement en de Raad van 7 juli 2010 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van zelfstandig werkzame mannen en vrouwen en tot intrekking van Richtlijn 86/613/EEG van de Raad (PbEU 2010, L 180) Richtlijn 2010/24/EU van de Raad van 16 maart 2010 betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit belastingen, rechten en andere maatregelen (PbEU 2010, L 84) Verordening (EU) nr. 1210/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 2010 betreffende de echtheidscontrole van euromunten en de behandeling van euromunten die ongeschikt zijn voor circulatie (PbEU 2010, L 339) Verordening (EU) nr. 50/2010 van de Commissie van 20 januari 2010 tot vaststelling van de forfaitaire invoerwaarden voor de bepaling van de invoerprijs van bepaalde groenten en fruit (PbEU 2010, L 16) Besluit 2010/98/EU van de Raad van 16 februari 2010 tot benoeming van de gewone en plaatsvervangende leden van het Raadgevend Comité voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats (PbEU 2010, L 45)
  • 2 Wijzigingen worden aangehaald overeenkomstig het volgende voorbeeld:

    Richtlijn 2010/2/EU van de Commissie van 27 januari 2010 tot wijziging van Richtlijn 91/414/EEG van de Raad wat betreft de uitbreiding van het gebruik van de werkzame stof chloormequat (PbEU 2010, L 24) Verordening (EU) nr. 1233/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 2010 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 663/2009 tot vaststelling van een programma om het economische herstel te bevorderen via financiële bijstand van de Gemeenschap aan projecten op het gebied van energie (PbEU 2010, L 346)

Toelichting:

De voorbeelden sluiten aan bij de wijze van aanhalen in het Publicatieblad van de Europese Unie. Een consequentie hiervan is dat de voorheen gebruikelijke toevoegingen ‘van de Europese Unie’ na Raad, of ‘van de Europese Gemeenschap’ na Commissie, achterwege kan blijven bij het op deze wijze aanhalen van EU-besluiten.

Bindende EU-rechtshandelingen, tot stand gekomen vóór inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009, worden op de voor dat tijdstip geldende wijze aangehaald. Dit betekent dat:

  • a. ‘EU’ in de gegeven voorbeelden wordt vervangen door ‘EG’;

  • b. instellingen van de Europese Unie als gevolg van inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, maar ook reeds eerder bij inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht op 1 november 1993, naamswijzigingen hebben ondergaan, zodat de toenmalige aanduidingen worden aangehouden;

  • c. het Publicatieblad van de Europese Unie tot en met 31 januari 2003 werd aangehaald als ‘PbEG’ in plaats van ‘PbEU’ (zie aanwijzing 91);

  • d. sommige soorten Europese besluiten sinds inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niet meer voorkomen, zodat bijvoorbeeld kaderbesluiten worden aangehaald door vervanging van ‘EU’ door ‘JBZ’;

  • e. bij verwijzing naar Europese besluiten die vóór 1 januari 1999 zijn gepubliceerd slechts de twee laatste cijfers van het jaartal worden vermeld en voor de aanduiding in het Publicatieblad na ‘PbEG’ het jaartal met vier cijfers wordt geschreven.

Aanwijzing 89a

  • 1 Verwijzing naar parlementaire stukken geschiedt overeenkomstig de volgende voorbeelden:

    Kamerstukken II 2009/10, 27 858, nr. 88 , blz. 3. Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, D , blz. 4. Handelingen II 2007/08, nr. 108 , blz. 7909–7943. (tot 1 januari 2011) Handelingen II 2010/11, nr. 108, item 5 , blz. 25–36. (vanaf 1 januari 2011) Aanhangsel Handelingen II 1997/98, nr. 132.
  • 2 Verwijzing naar een wetsvoorstel geschiedt overeenkomstig het volgende voorbeeld:

    het bij koninklijke boodschap van 8 mei 2009 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Meststoffenwet (differentiatie fosfaatgebruiksnorm) (Kamerstukken 31 945 ).

Toelichting

Eerste lid:

Bij verwijzing naar de Handelingen wordt het vergadernummer apart vermeld (in het gegeven voorbeeld nr. 108) en niet als onderdeel van het paginanummer zoals in de Handelingen zelf. Voor 1 januari 2011 werd voor de Handelingen een gedurende het vergaderjaar doorlopende bladzijdenummering gebruikt. Sinds 2011 wordt voor ieder in een vergadering per behandeld item een afzonderlijke publicatie opgemaakt en begint de bladzijdenummering elke vergadering telkens met 1. De gegeven voorbeelden zien op de oude en de nieuwe situatie.

Tweede lid:

Indien naar een wetsvoorstel wordt verwezen, zoals in de aanwijzingen 171b, 180 en 252 het geval is, kan het onwenselijk zijn de in het eerste lid genoemde formulering te gebruiken, bijvoorbeeld omdat de verwijzing betrekking heeft op een artikel dat bij amendement of nota van wijziging in het wetsvoorstel is opgenomen. Door alleen gebruik te maken van het Kamerstuknummer van vijf cijfers, wordt de verwijzing dynamisch gemaakt en heeft de verwijzing betrekking op de meest actuele versie van het wetsvoorstel.

Aanwijzing 90

  • 1 Vermelding van vindplaatsen in het Staatsblad, de Staatscourant en het Tractatenblad geschiedt door toevoeging tussen haakjes van aanduidingen overeenkomstig de volgende voorbeelden: Stb. 1981, 35; Stcrt. 1985, 247; Trb. 1976, 175.

  • 2 Indien de regeling waarnaar wordt verwezen nog niet in het Staatsblad, de Staatscourant of het Tractatenblad is bekendgemaakt, wordt de vindplaats in ontwerpen van die regeling aangeduid door aanduiding van het jaartal en nummer van het publicatieblad met puntjes, overeenkomstig de volgende voorbeelden:

    Stb. ....; Stcrt. ...; Trb. ...

  • 3 Het invullen van het jaartal en nummer van het desbetreffende publicatieblad geschiedt door het betrokken ministerie, uiterlijk bij de bekendmaking van de regeling.

Toelichting:

Derde lid: Het invullen van het jaartal en nummer in wetten en algemene maatregelen van bestuur kan derhalve uiterlijk geschieden bij het corrigeren van de drukproeven. Hiervoor is geen uitdrukkelijke opdracht in de desbetreffende regeling vereist, zoals bijvoorbeeld wel het geval is voor het publiceren van de integrale tekst van een regeling (zie aanwijzing 246).

Aanwijzing 91

Voor het Publicatieblad van de Europese Unie wordt de afkorting PbEU gebezigd. Bij aanduiding van een nummer van het Publicatieblad gaat aan het nummer vooraf de aanduiding " L" (Legislatio) of "C" (Communicatio).

Voorbeelden: PbEU 2003, L 54; PbEU 2010, C 195.

Toelichting

Tot 1 februari 2003 werd het Publicatieblad aangeduid als ‘Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen’. Indien naar nummers van vóór 1 februari 2003 wordt verwezen, wordt de afkorting PbEG gebezigd.

Aanwijzing 91a

Verwijzing in een regeling naar toe te passen normalisatienormen geschiedt in beginsel op een niet-dwingende wijze.

Voorbeeld

Artikel 4, eerste lid, van de Wet pleziervaartuigen:

Pleziervaartuigen, onderdelen van pleziervaartuigen, en voortstuwingsmotoren die overeenstemmen met de door Onze Minister aangewezen normen, die overeenkomen met de geharmoniseerde normen, bedoeld in artikel 5 van de richtlijn, worden vermoed te voldoen aan artikel 3, tweede lid.

Zie ook de Regeling aanwijzing normen pleziervaartuigen 2009.

Toelichting

Wanneer het wenselijk is bij overheidsinterventie aan te sluiten bij het zelfregulerende vermogen van de maatschappij (zie aanwijzing 8) kan dit bijvoorbeeld door in een regeling te verwijzen naar een norm die niet publiekrechtelijk van aard is.

Tot zulke normen van niet-publiekrechtelijke aard behoren onder andere normalisatienormen. Normalisatie is het systeem waarbij private partijen door tussenkomst van een normalisatie-instituut, zoals het Nederlands Normalisatie-instituut NEN, gezamenlijk normen voor hun handelen opstellen. Op normalisatienormen rust auteursrecht zodat zij alleen tegen betaling bij het normalisatie-instituut kunnen worden verkregen. Om die reden is het dwingend opleggen van dergelijke normen in regelgeving minder wenselijk. Dwingend opleggen van normalisatienormen past bovendien minder goed bij het vrijwillige karakter van het systeem van normalisatie. In het algemeen heeft het toepasselijk maken van de norm op facultatieve basis dan ook de voorkeur. Dit kan in de vorm van een bewijsvermoeden waarbij het volgen van de norm het vermoeden oplevert dat aan een wettelijke eis is voldaan. Dit is bijvoorbeeld het geval in het systeem van Europese richtlijnen conform de zogenoemde Nieuwe Aanpak.

In bepaalde gevallen legt de wetgever het volgen van een normalisatienorm dwingend op. Zo zijn er EU-richtlijnen, verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties die de nationale wetgever daartoe verplichten. Dwingende verwijzing naar normalisatienormen komt verder bijvoorbeeld in aanmerking in geval van regelingen die zich richten tot overheidsinstanties en waarbij een exclusieve toepassing wenselijk is of in geval van strafrechtelijke handhaving, waarbij een duidelijke norm moet worden gesteld bijvoorbeeld met betrekking tot een toe te passen meetmethode.

Zie over de verwijzing in wetgeving naar normalisatienormen en over de status van verwezen normen de brief van het kabinet van 9 april 2009, Kamerstukken II 2008/09, 28 325, nr. 105.

Aanwijzing 92

  • 1 Indien een regeling verwijst naar normen die zijn vervat in een andere Nederlandse publiekrechtelijke regeling, omvat die verwijzing mede nadien in werking getreden wijzigingen van die regeling, tenzij uitdrukkelijk anders is vermeld.

  • 2 Indien een regeling verwijst naar normen die niet publiekrechtelijk van aard zijn, geschiedt de verwijzing in beginsel naar die normen zoals zij op een gegeven tijdstip luidden. Omvat de verwijzing mede latere wijzigingen, dan wordt tevens voorzien in mededeling van deze wijzigingen in de Staatscourant.

    Voorbeeld bij tweede lid: Artikel 4 van de Archiefregeling: Papier voldoet aan NEN 2728:2006.

Toelichting:

Met verwijzing naar een andere regeling kan bedoeld zijn een verwijzing naar de tekst zoals die met inbegrip van sinds de totstandkoming vastgestelde wijzigingen luidt of zal luiden (dynamische verwijzing), of een verwijzing naar de tekst zoals die op een bepaald tijdstip luidde (statische verwijzing).

Bij verwijzing naar andere regelingen van de centrale overheid is dynamische verwijzing het normale geval. Uitzonderingen zijn echter denkbaar, bij voorbeeld in het overgangsrecht.

Bij normen die niet van publiekrechtelijke aard zijn, kan worden gedacht aan normalisatienormen en aan bepalingen die in het kader van zelfregulering tot stand zijn gebracht. Bij verwijzing naar dergelijke normen is een met de maatstaven van de Bekendmakingswet vergelijkbaar niveau van bekendmaking niet gegarandeerd. Daarom dient naar deze normen in het algemeen altijd statisch te worden verwezen.

Aanwijzing 92a

  • 1 Indien een regeling verwijst naar normen die niet in de Nederlandse taal zijn gesteld en op overtreding van die normen een strafrechtelijke of bestraffende bestuursrechtelijke sanctie is gesteld, worden die normen in het Nederlands vertaald.

  • 2 De vertaling wordt in de Staatscourant geplaatst. Indien de vertaalde normen slechts van belang zijn voor een kleine groep personen of de kenbaarheid van de vertaling op een andere wijze voldoende is verzekerd voor alle belanghebbenden, kan de vertaling worden gepubliceerd in een ander van overheidswege verkrijgbaar gesteld publicatieblad of door middel van terinzagelegging. Van deze wijze van publicatie wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.

Toelichting

Eerste lid: Het verdient in het algemeen de voorkeur dat bij verwijzing in de regelgeving naar niet-wettelijke normen, die normen in het Nederlands gesteld of vertaald zijn. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 24 juni 1997, NJ 1998, 70, vastgesteld dat uit artikel 16 van de Grondwet en artikel 1, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht volgt dat dit een dwingende eis is ingeval van strafrechtelijk te handhaven normen. Gezien de analogie tussen beide sanctietypen ligt het voor de hand om deze eis tevens te stellen aan normen op overtreding waarvan een bestraffende bestuursrechtelijke sanctie is gesteld.

Het vereiste van vertaling geldt voor normen die rechtstreeks zijn gericht tot burgers of bedrijven. Dat betekent dat een vertaling eventueel achterwege kan blijven, ingeval de betrokken normen:

  • niet gericht zijn tot burgers of bedrijven zelf, maar uitsluitend tot bijvoorbeeld keuringsinstanties, zodat overtreding van de voor goedkeuring gestelde eisen op zichzelf geen delict oplevert;

  • een facultatief karakter hebben.

Dit laatste doet zich voor als bij een regeling ‘primaire’ normen worden gesteld, op overtreding waarvan de sanctie is gesteld (die normen moeten dan wel in het Nederlands luiden) en daarnaast wordt bepaald dat in ieder geval aan die normen wordt voldaan, indien betrokkene volgens een bepaalde door een andere instantie beschreven manier handelt.

Derde lid: Uiteraard moeten ook de strafrechtelijk of bestuursrechtelijk te handhaven normen in verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties in de Nederlandse taal beschikbaar zijn. Het derde lid doet recht aan het feit dat de bekendmaking van vertalingen daarvan primair geregeerd wordt door de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. De Rijkswet bevat overigens geen verplichting tot vertalen of het bekendmaken van vertalingen.

§ 3.4. Hoofdletters

Aanwijzing 93

  • 1 Het gebruik van hoofdletters wordt zoveel mogelijk beperkt.

  • 2 Het gebruik van hoofdletters in de Grondwet wordt zoveel mogelijk gevolgd of als uitgangspunt genomen.

  • 3 Voor officiële benamingen wordt de schrijfwijze in de desbetreffende basisregeling gevolgd.

  • 4 Bij nieuwe benamingen wordt in beginsel alleen het eerste woord met een hoofdletter geschreven.

  • 5 Aanduidingen van afzonderlijke ministers en ministeries, als eigennaam gebruikt, worden met een hoofdletter geschreven.

Voorbeelden bij tweede lid:

  • a. Met hoofdletter: Algemene Rekenkamer, Eerste (Tweede) Kamer, Hoge Raad (der Nederlanden), Kabinet der Koningin, Kamer (indien wordt gerefereerd aan de Tweede Kamer of de Eerste Kamer), Kamerlid, Kamerstukken, Koningin, Koninkrijk (der Nederlanden), Kroon, Minister-President, Minister van Veiligheid en Justitie, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Onze Minister(s), Raad van State, Rijk, ’s Rijks kas, Staten-Generaal.

  • b. Met kleine letter: algemene maatregel van bestuur, burgemeester, commissaris van de Koning, commissie, gedeputeerde staten, gemeente, kabinet, kamer(s) (indien gebruikt als soortnaam), kroonberoep, kroonlid, koninklijk besluit, lidstaat, memorie van toelichting, ministerraad, nota van wijziging, parlement, presidium, provinciale staten, raad, regering, regeringscommissaris, rijksoverheid, rijkswet, staat, voorstel van wet.

Voorbeelden bij vierde lid:

Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, Nationale ombudsman.

Toelichting bij vijfde lid:

Indien 'minister' of 'staatssecretaris' wordt gevolgd door de naam van het ministerie (of - bij een minister zonder portefeuille - door een aanduiding van diens taakveld), dan wordt deze aanduiding beschouwd als een eigennaam, en wordt een hoofdletter gebruikt. Dit geldt ook voor de aanduiding 'Onze Minister', die beschouwd kan worden als een verkorte aanduiding van een (niet vermelde) eigennaam.

§ 3.5. Indeling

Aanwijzing 94

Een regeling is opgebouwd uit de volgende elementen:

  • a. opschrift van de regeling;

  • b. aanhef;

  • c. lichaam van de regeling;

  • d. slotformulier;

  • e. ondertekening;

  • f. eventuele bijlagen

.

Toelichting:

Tot de aanhef behoort mede de in een wet op te nemen considerans. Zie aanwijzing 109.

Een inhoudsopgave is geen onderdeel van een regeling. Wel kan zij bij de bekendmaking van de regeling in het Staatsblad of de Staatscourant worden opgenomen. Zie aanwijzing 192.

Aanwijzing 95

  • 1 Het lichaam van een regeling wordt vervat in een of meer artikelen.

  • 2 De artikelen worden doorlopend genummerd met Arabische cijfers. In een omvangrijke regeling kunnen de artikelen per hoofdstuk worden genummerd, onder vermelding van het hoofdstuknummer voor het artikelnummer.

  • 3 Bestaat een regeling uit één artikel, dan wordt daarboven de aanduiding "Enig artikel" geplaatst.

Toelichting:

Voorbeelden van regelingen met de in het tweede lid, tweede volzin, beschreven wijze van nummering zijn de Wet milieubeheer en het Vreemdelingenbesluit 2000. De artikelnummering geschiedt in die gevallen als volgt: 1.1, 1.2, 1.3 ......, 2.1, 2.2, 2.3 ..... enz. Er worden geen artikelnummers opgenomen zonder tekst of met de aanduiding "gereserveerd". Zie voor de nummering van artikelen van wijzigingsregelingen aanwijzing 234.

Aanwijzing 96

De hierna genoemde bepalingen van een regeling worden in voorkomende gevallen in afzonderlijke artikelen en in de aangegeven volgorde aan het slot van een regeling opgenomen:

  • a. bepaling inzake overgangsrecht;

  • b. bepaling over intrekking van een regeling;

  • c. bepaling inzake publicatie van de integrale tekst van een regeling;

  • d. bepaling inzake inwerkingtreding;

  • e. bepaling tot vaststelling van een citeertitel.

Toelichting

Het opnemen van een bepaling als bedoeld in onderdeel c komt alleen voor in de situatie van aanwijzing 246, tweede lid.

Aanwijzing 97

  • 1 Indien dit voor de toegankelijkheid van een regeling van belang is, wordt deze systematisch in Arabisch genummerde onderdelen verdeeld.

  • 2 Bij een verdeling op één niveau worden de onderdelen "hoofdstuk" of "paragraaf" genoemd.

  • 3 Bij een verdeling op twee niveaus worden de onderdelen van het eerste niveau "hoofdstuk" en de onderdelen van het tweede niveau "paragraaf" genoemd.

  • 4 Bij een verdeling op meer dan twee niveaus worden de onderdelen in volgorde van omvang "deel", " hoofdstuk", "titel", " afdeling" en "paragraaf" genoemd, met dien verstande dat in ieder geval de aanduidingen "hoofdstuk" en "paragraaf" worden gebruikt.

Toelichting:

De benaming "boek" wordt alleen voor een deel van een wetboek gebruikt.

Het verdient aanbeveling voor de aanduiding van paragrafen het §-teken te gebruiken.

Aanwijzing 98

  • 1 De in aanwijzing 97 bedoelde onderdelen van een regeling worden voorzien van een opschrift, waarin de inhoud van het onderdeel beknopt wordt aangeduid.

  • 2 Artikelen kunnen van een opschrift worden voorzien.

Aanwijzing 99

  • 1 Artikelen kunnen worden verdeeld in leden welke worden aangeduid met Arabische cijfers.

  • 2 Een lid wordt niet verdeeld in alinea's.

  • 3 Indien de inhoud van een artikel zou leiden tot een groot aantal leden, wordt het artikel zo mogelijk gesplitst in meer artikelen.

Aanwijzing 100

  • 1 Indien het bij een opsomming in een artikel ter wille van de duidelijkheid wenselijk is elk onderdeel daarvan op een nieuwe regel te laten beginnen, wordt de volgende werkwijze gevolgd:

    • a. de onderdelen worden aangegeven met de letters a, b, c enzovoort, een eventuele verdere onderverdeling met 1°, 2°, 3° enzovoort, waarbij achter deze letters en cijfers een punt wordt geplaatst;

    • b. binnen de onderdelen wordt niet met een nieuwe zin begonnen;

    • c. de onderdelen worden, met uitzondering van het laatste onderdeel, afgesloten met een puntkomma of een komma.

  • 2 Bij een opsomming in een begripsbepaling wordt bij voorkeur een alfabetische volgorde zonder opsommingstekens gehanteerd.

Toelichting:

Is bij een onderdeel van een opsomming een in een afzonderlijke volzin vervatte nadere bepaling nodig, dan wordt deze in een afzonderlijk artikellid opgenomen. Zie ook aanwijzing 123.

Aanwijzing 101

  • 1 Indien dit voor de duidelijkheid nodig is, wordt door gebruik van het woord "of" dan wel "en" aan het slot van het voorlaatste onderdeel van een opsomming het alternatieve, onderscheidenlijk cumulatieve karakter van de opsomming tot uitdrukking gebracht.

  • 2 Uit de formulering van het artikel moet blijken of een opsomming een limitatief of een enuntiatief karakter heeft.

Toelichting:

Het enuntiatieve karakter van een opsomming kan worden uitgedrukt door de woorden "in ieder geval" of "ten minste", het limitatieve karakter door de woorden "slechts", "uitsluitend", "alleen".

Aanwijzing 102

Bij een regeling worden geen bijlagen opgenomen, tenzij het gaat om de vaststelling van een tabel, formulier, model, kaart of lijst van regelingen of bepalingen dan wel dit anderszins onvermijdelijk is.

Toelichting:

De inhoud van een bijlage is in gelijke mate bindend als de regeling waarbij zij behoort. Bijlagen waarin louter toelichtende informatie wordt verschaft, behoren niet bij een regeling te worden opgenomen. Eventueel kunnen dergelijke bijlagen worden opgenomen bij de toelichting op de regeling.

Aanwijzing 103

Op een bijlage bij een regeling wordt vermeld bij welk artikel van de regeling zij hoort, tenzij dit door het grote aantal artikelen niet doelmatig is.

Aanwijzing 104

  • 1 Indien een regeling voorziet in de verplichting of de bevoegdheid tot het vaststellen van uitvoeringsregelingen, wordt ter uitvoering van de hogere regeling zo mogelijk één algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling vastgesteld.

  • 2 In een uitvoeringsregeling worden zo mogelijk de indeling en volgorde van de onderdelen, de opschriften van die onderdelen, de wijze van nummering van de artikelen en de volgorde van de artikelen van de hogere regeling in acht genomen.

Voorbeeld

Vreemdelingenwet 2000 en Vreemdelingenbesluit 2000.

Aanwijzing 104a

In een regeling worden, tenzij dit onvermijdelijk is, bepalingen uit een andere regeling, die hetzelfde onderwerp regelen, niet herhaald.

Toelichting:

Het gaat hierbij met name om het vermijden van herhaling in een uitvoeringsregeling van bepalingen uit de delegerende regeling en herhaling in een bijzondere regeling van bepalingen uit algemenere regelingen, zoals het Burgerlijk Wetboek, de Algemene wet bestuursrecht, de Gemeentewet en de Wet milieubeheer.

Hoofdstuk 4. Bijzondere bestanddelen van regelingen

§ 4.1. Opschrift

Aanwijzing 105

Regelingen worden voorzien van een opschrift.

Toelichting:

Het "opschrift" komt overeen met wat voorheen werd aangeduid als "intitulé".

Aanwijzing 106

  • 1 Bij de formulering van het opschrift wordt een van de volgende modellen gevolgd:

    • a. in een (rijks)wet:

      (Rijks)wet van ...... (datum) tot/, houdende ......;
    • b. in een algemene maatregel van (rijks)bestuur:

      Besluit van ..... (datum) tot/, houdende ......;
    • c. in een ministeriële (rijks)regeling:

      Regeling van de Minister van/voor /Staatssecretaris van ..... van ...... (datum) tot/, houdende .......
  • 2 In een wetsvoorstel worden in het opschrift de woorden ‘Rijkswet/Wet van ..... tot/, houdende .....’ niet opgenomen.

    Voorbeelden:

    - (Wet van 12 december 1985 tot) wijziging van een aantal bepalingen in de wetgeving in verband met het verkrijgen van de hoedanigheid van land in het Koninkrijk door Aruba

    - Besluit van (3 juni 1992), houdende regels voor de horecabedrijven

Toelichting:

Voor een algemene maatregel van bestuur wordt de aanduiding "Besluit" gebezigd, voor een ministeriële regeling de aanduiding "Regeling".

De woorden "Wet van ..... tot/, houdende" worden pas toegevoegd bij de bekendmaking van de wet in het Staatsblad. Degene die de drukproef aanvraagt, draagt hiervoor zorg. In het opschrift van (het ontwerp van) een algemene maatregel van bestuur worden de woorden "Besluit van ... tot/, houdende" wel reeds van begin af aan opgenomen.

Na het opschrift wordt geen punt geplaatst.

Aanwijzing 107

  • 1 Het opschrift bevat zo mogelijk enige materiële aanduiding van het onderwerp van de regeling.

Toelichting:

Opschriften die slechts een verwijzing inhouden naar artikelen, data en nummers van verdragen, wetten of besluiten, zijn in het algemeen onwenselijk, omdat ze geen informatie geven over het onderwerp van de regeling. Dit geldt ook bij wijzigingsregelingen. Zie ook aanwijzing 108.

Aanwijzing 108

Indien aan een regeling een citeertitel wordt gegeven, wordt deze aan het slot van het opschrift tussen haakjes vermeld.

Voorbeeld: Wet van 20 december 1984, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen (Wet gemeenschappelijke regelingen)

Toelichting:

Bij een wijzigingsregeling kan aan het slot van het opschrift tussen haakjes een aanduiding van het onderwerp van de wijziging worden opgenomen. Zie het tweede voorbeeld bij aanwijzing 107. Dit is echter geen citeertitel en daarin komt niet de term wet, besluit of regeling voor. Slechts in bijzondere gevallen wordt bij een wijzigingsregeling een citeertitel opgenomen (zie aanwijzing 184).

Zie ook aanwijzing 185.

§ 4.2. Aanhef

Aanwijzing 109

  • 1 Voor de aanhef van een wet wordt het volgende model gebruikt:

    Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz. Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten: Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat ...... (considerans); Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:
  • 2 Indien het een rijkswet betreft, luidt de laatste alinea:

    Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, de bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk in acht genomen zijnde, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

Aanwijzing 110

  • 1 Voor de aanhef van een algemene maatregel van bestuur of een ander koninklijk besluit van regelende aard wordt het volgende model gebruikt:

    Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz. Op de voordracht van Onze Minister(s) van/voor ... /de Staatssecretaris(sen) van ...... van ...... (datum en nummer), gedaan mede namens/in overeenstemming met/na overleg met Onze Minister(s) van/voor ... /de Staatssecretaris(sen) van ......; Gelet op ......; De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van ...... (datum en nummer)); Gezien het nader rapport van Onze Minister(s) van/voor ... /de Staatssecretaris(sen) van ...... van ...... (datum en nummer), uitgebracht mede namens/in overeenstemming met/na overleg met Onze Minister(s) van/voor ... /de Staatssecretaris(sen) van ......; Hebben goedgevonden en verstaan:
  • 2 Indien het een algemene maatregel van rijksbestuur betreft, wordt gesproken van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk en wordt als voorlaatste zinsnede ingevoegd:

    De bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk in acht genomen zijnde;
  • 3 In een koninklijk rijksbesluit, geen algemene maatregel van rijksbestuur zijnde, wordt niet naar het Statuut verwezen, tenzij de raad van ministers van het Koninkrijk ter zake heeft overlegd. In dat geval wordt als voorlaatste zinsnede ingevoegd:

    Artikel 10 van het Statuut voor het Koninkrijk in acht genomen zijnde;

Toelichting:

Een voordracht "mede namens" houdt in dat de minister of staatssecretaris namens wie de voordracht plaatsvindt, zelf ook een van de voordragende bewindslieden is (zie aanwijzing 111).

Een voordracht "in overeenstemming met" houdt in dat de betrokken minister of staatssecretaris niet zelf mede voordraagt, maar wel uitdrukkelijk met de vaststelling van het besluit heeft ingestemd.

Een voordracht "na overleg met" houdt in dat bij de voorbereiding van het besluit met de betrokken minister of staatssecretaris overleg is gepleegd.

Voor de wijze waarop de keuze voor een van deze vormen van medebetrokkenheid wordt bepaald zie ook aanwijzing 201 en de toelichting bij aanwijzing 29.

De zinsneden, volgend op de vermelding van de voordracht, worden alleen opgenomen, indien zij van toepassing zijn.

Aanwijzing 111

Indien bij de voordracht tot een voorstel van wet, een algemene maatregel van bestuur of een ander koninklijk besluit van regelende aard meer dan één minister of staatssecretaris is betrokken, verdient een voordracht, uitgaande van één van hen mede namens de andere(n), in het algemeen de voorkeur boven een gezamenlijke voordracht.

Toelichting:

Een gezamenlijke voordracht komt alleen in aanmerking, indien van belang is dat de gelijkwaardigheid van de bemoeienis van de verschillende bewindslieden ook in de voordracht tot uitdrukking wordt gebracht. Ook indien de delegerende wet voorschrijft dat de voordracht voor een algemene maatregel van bestuur of ander koninklijk besluit van regelende aard door twee of meer ministers geschiedt, verdient een voordracht door een van hen, ‘mede namens’ de ander(en) de voorkeur.

Een voordracht "mede namens" veronderstelt uiteraard dat er tussen de betrokken bewindslieden overeenstemming bestaat.

Bij een voordracht ’mede namens’ kan volstaan worden met ondertekening van de memorie of nota van toelichting door de eerstverantwoordelijke bewindspersoon. De medebetrokken bewindspersonen dienen wel allen de wet of het besluit te contrasigneren (zie de aanwijzingen 202 en 221).

Na een voordracht "mede namens" wordt ook het nader rapport "mede namens" uitgebracht, tenzij in het advies een bijzondere reden is gelegen het nader rapport gezamenlijk te ondertekenen. Bij een voordracht "in overeenstemming met" vindt geen medeondertekening van stukken plaats.

Aanwijzing 112

Voor de aanhef van een ministeriële regeling wordt het volgende model gebruikt:

De Minister van/voor.../Staatssecretaris van ......, Handelende in overeenstemming met de Minister van/voor.../Staatssecretaris van ...... /in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad/na overleg met de Minister van/voor.../Staatssecretaris van ......; Gelet op ......; Besluit:

Aanwijzing 113 [Vervallen per 13-09-2008]

Aanwijzing 114

  • 1 De uitdrukking "Gelet op" verwijst naar de hogere regeling waarop de regelgevende bevoegdheid berust en in voorkomend geval naar de internationale regeling of bindende EU-rechtshandeling ter uitvoering waarvan de regeling strekt.

  • 2 Bij uitvoering van een bepaling van een algemene maatregel van bestuur wordt alleen naar deze bepaling verwezen en niet tevens naar de wetsbepaling waarop de algemene maatregel van bestuur steunt.

  • 3 Verwezen wordt naar de afzonderlijke artikelen van de hogere regeling, tenzij dit door het grote aantal artikelen niet doelmatig is.

Toelichting:

Indien een bepaling die regelgevende bevoegdheid verleent, in een andere bepaling van overeenkomstige toepassing is verklaard op een ander gebied, wordt, ingeval ten aanzien van dat gebied regels worden gesteld, verwezen naar laatstbedoelde bepaling. Indien dat voor de duidelijkheid wenselijk is, kan daaraan een verwijzing naar de van toepassing verklaarde bepaling worden toegevoegd. Voorbeeld: artikel 35 in samenhang met artikel 8.

In een wijzigingsregeling wordt niet "gelet op" het te wijzigen besluit.

In geval van verwijzing naar zowel een internationale regeling of bindende EU-rechtshandeling als een nationale regeling, wordt de desbetreffende internationale regeling of bindende EU-rechtshandeling eerst vermeld.

Bij wijziging van een bijlage bij een uitvoeringsregeling moet worden verwezen naar de bepaling waarop de uitvoeringsregeling steunt en niet (tevens) naar de bepaling in de uitvoeringsregeling die de bijlage daarmee verbindt.

Zie ook aanwijzing 119.

Aanwijzing 115 [Vervallen per 08-03-1998]

Aanwijzing 116 [Vervallen per 08-03-1998]

§ 4.3. Considerans

Aanwijzing 117

  • 1 In de aanhef van een wet wordt een considerans opgenomen.

  • 2 In een andere regeling wordt geen considerans opgenomen.

Toelichting:

Zie met betrekking tot wijziging van een considerans aanwijzing 226.

De reden voor de vaststelling van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling kan kenbaar worden gemaakt in de (nota van) toelichting (zie aanwijzing 211). Bij wetten verplicht additioneel artikel XIX van de Grondwet tot opneming van een considerans. Voor de term "considerans" wordt in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer de term "beweegreden" gebruikt.

Aanwijzing 118

In een considerans worden de strekking van en, indien daartoe aanleiding is, het motief tot de vaststelling van de wet in hoofdzaak kort weergegeven.

Toelichting:

Vaak is het voldoende te vermelden dat het wenselijk is ten aanzien van een bepaald onderwerp een regeling te treffen, bij voorbeeld "dat het wenselijk is de bepalingen met betrekking tot de vermelding van de kandidaten op de lijsten voor de verkiezing van de leden van de vertegenwoordigende lichamen te wijzigen". Niet kan echter worden volstaan met bij voorbeeld de overweging "dat het wenselijk is enige wijzigingen aan te brengen in de Kieswet".

Aanwijzing 119

Strekt een wet tot uitvoering van de Grondwet, een verdrag of een bindende EU-rechtshandeling, dan wel ander besluit van een volkenrechtelijke organisatie, dan wordt dit in de considerans vermeld.

Toelichting:

Bij een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling wordt het verband met een hogere regeling tot uitdrukking gebracht door de formule "gelet op" (zie aanwijzing 114).

Deze aanwijzing geeft tevens invulling aan het tegenwoordig in EU-richtlijnen opgenomen voorschrift dat naar de geïmplementeerde richtlijn wordt verwezen in de nationale uitvoeringsbepalingen of bij de officiële bekendmaking van die bepalingen, op een wijze die door de lidstaten wordt vastgesteld.

Zie voor zelfstandige algemene maatregelen van bestuur de toelichting op aanwijzing 21.

Aanwijzing 120

In de considerans worden geen elementen opgenomen die niet in het lichaam van de regeling zelf voorkomen.

Toelichting:

De werkingssfeer van een regeling moet uit de regeling zelf blijken.

§ 4.3a. Toepasselijkheid in Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Aanwijzing 120a

  • 1. Indien een regeling van toepassing is of mede van toepassing is in Bonaire, Sint Eustatius en Saba, wordt dit in de regeling uitdrukkelijk bepaald.

  • 2. De bepaling die de toepasselijkheid van een regeling in Bonaire, Sint Eustatius en Saba regelt, wordt bij voorkeur in de inleidende bepalingen van de regeling opgenomen. In regelingen waarvan de werkingssfeer eerst na de totstandkoming van de regeling tot Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt uitgebreid, mag de daartoe strekkende bepaling ook aan het einde van de regeling worden opgenomen, voor de overgangs- en slotartikelen.

  • 3. Het eerste lid is niet van toepassing, indien het een regeling van het Koninkrijk betreft of indien de toepasselijkheid van een regeling in Bonaire, Sint Eustatius en Saba reeds onmiskenbaar uit een ander wettelijk voorschrift volgt.

  • 4. In een regeling die uitsluitend van toepassing is in het Europese deel van Nederland, behoeft geen bepaling te worden opgenomen die de werkingssfeer van de regeling uitdrukkelijk tot dat deel van Nederland beperkt.

Toelichting

Op grond van artikel 2 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt een regeling alleen in Bonaire, Sint Eustatius en Saba, indien dat bij wettelijk voorschrift is bepaald of op andere wijze onmiskenbaar uit een wettelijk voorschrift volgt. Indien in een Nederlandse regeling niets is bepaald en haar toepasselijkheid in Bonaire, Sint Eustatius en Saba ook niet uit een ander wettelijk voorschrift volgt, geldt die regeling uitsluitend voor het Europese deel van Nederland. Om die reden behoeft in een regeling die uitsluitend voor het Europese deel van Nederland bestemd is, ook geen daartoe strekkende bepaling te worden opgenomen.

Indien het een regeling betreft die uitsluitend in Bonaire, Sint Eustatius en Saba geldt, wordt dat tevens in de citeertitel tot uitdrukking gebracht: zie aanwijzing 185, zesde lid.

Omwille van de duidelijkheid verdient het de voorkeur dat de werkingssfeer van de regeling reeds uit de inleidende bepalingen blijkt. In bestaande regelingen, waarvan de werkingssfeer pas na de totstandkoming van de regeling wordt uitgebreid tot Bonaire, Sint Eustatius en Saba, is het niet altijd mogelijk om de bepaling die de toepasselijkheid in het Caribische deel van Nederland regelt, een logische plaats te geven aan het begin van de regeling. In dat geval kan er voor worden gekozen om de daartoe strekkende bepaling aan het einde van de regeling, voor de overgangs- en slotartikelen, op te nemen. Het verdient in dat geval aanbeveling om die bepaling in een apart hoofdstuk of een aparte paragraaf op te nemen, om te voorkomen dat zij makkelijk over het hoofd zou kunnen worden gezien. In dat aparte hoofdstuk of die aparte paragraaf kunnen dan tevens andere specifiek op de toepassing van de regeling in Bonaire, Sint Eustatius en Saba betrekking hebbende bepalingen worden opgenomen. Zie ook aanwijzing 163b.

Voorbeeld bij het eerste lid:

Deze wet is (mede) van toepassing in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

§ 4.4. Begripsbepalingen

Aanwijzing 121

  • 1 Termen die een te weinig bepaalde of een van het spraakgebruik afwijkende betekenis hebben, worden gedefinieerd.

  • 2 In een begripsbepaling wordt aan een term geen sterk van het normale spraakgebruik afwijkende betekenis gegeven.

Toelichting:

Soms zullen op zichzelf duidelijke termen uit juridisch oogpunt nadere definiëring behoeven, bijvoorbeeld "ambtenaar" en "bouwen".

In een begripsbepaling onder "landbouw" mede verstaan tuinbouw is aanvaardbaar. Onder "landbouw" mede verstaan visserij is daarentegen onjuist.

Het tweede lid is te beschouwen als een specificering van aanwijzing 61 ten aanzien van begripsbepalingen. Zie ook aanwijzing 54.

Aanwijzing 122

Veelvuldige herhaling in een regeling van omvangrijke omschrijvingen wordt vermeden door in de begripsbepalingen een verkorte aanduiding op te nemen.

Aanwijzing 123

  • 1 Voor een begripsbepaling wordt de volgende formulering gebruikt:

    In deze wet (dit besluit/deze regeling) (en de daarop berustende bepalingen) wordt (mede) verstaan onder ......: ......
  • 2 De term "verstaan" wordt gebruikt, indien een begrip in algemene zin wordt gedefinieerd.

  • 3 De term "mede verstaan" wordt gebruikt, indien aan de, al dan niet gedefinieerde, betekenis van een begrip uitbreiding wordt gegeven.

  • 4 In een begripsbepaling worden geen aanhalingstekens gebruikt.

Toelichting:

Door toevoeging van de zinsnede "en de daarop berustende bepalingen" wordt vermeden dat begrippen in een uitvoeringsregeling een afwijkende betekenis hebben van die in de delegerende regeling (zie ook aanwijzing 55).

De formulering "wordt begrepen onder" (synoniem van "wordt mede verstaan onder") dient niet meer gebruikt te worden, omdat deze misverstand kan wekken.

In begripsbepalingen kan ook worden verwezen naar de definiëring van een begrip in een andere regeling.

§ 4.5. Adviescolleges en interdepartementale commissies

Aanwijzing 123a

  • 1 In de toelichting bij een regeling waarbij een adviescollege wordt ingesteld of een adviestaak wordt opgedragen, wordt gemotiveerd waarom onafhankelijke advisering op het desbetreffende terrein noodzakelijk wordt geacht.

  • 2 In de toelichting bij een regeling waarbij een adviescollege wordt ingesteld, wordt gemotiveerd waarom de adviestaak niet aan een bestaand adviescollege wordt opgedragen.

Toelichting:

Deze aanwijzing ziet op alle adviescolleges, ongeacht of het gaat om een vast of tijdelijk college of een college voor de eenmalige advisering over een bepaald vraagstuk en ongeacht of het gaat over wetgeving of te voeren beleid dan wel over uitvoeringsaangelegenheden.

Aanwijzing 123b

In een regeling wordt niet voorzien in de verplichting advies te vragen over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk.

Aanwijzing 124

Bij de opneming in een regeling van bepalingen over een interdepartementale commissie worden de Aanwijzingen inzake interdepartementale commissies in acht genomen.

§ 4.5a. Zelfstandige bestuursorganen

Aanwijzing 124a

In de toelichting bij een regeling waarbij een zelfstandig bestuursorgaan wordt ingesteld of een taak aan een zelfstandig bestuursorgaan wordt opgedragen, wordt de noodzaak daartoe gemotiveerd.

Toelichting:

In artikel 3 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zijn de (restrictief geïnterpreteerde) gevallen opgenomen waarin een zelfstandig bestuursorgaan kan worden ingesteld, of nadien met een andere taak, inhoudende de uitoefening van openbaar gezag, kan worden belast. Het voldoen aan één of meer van de in artikel 3 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen opgenomen gronden laat onverlet dat terughoudend met de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan of het opdragen van taken aan een bestaand zelfstandig bestuursorgaan moet worden omgegaan. Bij het opstellen van de motivering kunnen de volgende vragen als leidraad worden gebruikt:

  • waarom moet de overheid de taak behartigen of blijven behartigen?

  • waarom is toekenning van de taak aan provincie- en gemeentebesturen of aan de besturen van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba niet aangewezen?

  • waarom wordt de taak niet onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid uitgeoefend?

  • welke afweging is er gemaakt inzake de kosten, bestuurlijke lasten en doelmatigheid in vergelijking met het toekennen of blijven toekennen van de taak aan een minister?

  • hoe is de taakuitoefening afgestemd op de taken van andere bestuursorganen op rijks-, provinciaal of gemeentelijk niveau of op het niveau van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba?

Aanwijzing 124b

  • 1 Een zelfstandig bestuursorgaan wordt bij of in bijzondere gevallen krachtens de wet ingesteld.

  • 2 Het toekennen van openbaar gezag geschiedt bij of in bijzondere gevallen krachtens de wet.

  • 3 Wat het verstrekken van subsidies betreft, kan in bijzondere gevallen worden afgeweken van het tweede lid.

Toelichting:

Eerste lid: Instelling bij wet is aangewezen in verband met de beperkte ministeriële verantwoordelijkheid voor een zelfstandig bestuursorgaan. Omdat de mogelijkheden van parlementaire controle op de uitoefening van de desbetreffende taak niet volledig zijn, is het noodzakelijk dat de Staten-Generaal zich over het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan kunnen uitspreken. In bijzondere gevallen is instelling krachtens de wet mogelijk, bij voorbeeld indien de regeling een hele categorie gelijksoortige zelfstandige bestuursorganen betreft (bij voorbeeld landelijk gespreide organen op een bepaald taakgebied). In een dergelijk geval worden de algemene kenmerken van deze organen bij wet geregeld, maar de afzonderlijke organen kunnen dan krachtens wet worden ingesteld.

Tweede lid: Uitgangspunt is dat toekenning van openbaar gezag aan een zelfstandig bestuursorgaan bij formele wet geschiedt. Niet iedere toekenning van openbaar gezag is echter zo gewichtig dat de volksvertegenwoordiging daarbij rechtstreeks moet worden betrokken. Afhankelijk van de aard van de taak kan volstaan dan worden met opneming in een lagere regeling. Overigens is ook voor belangrijke bestuurstaken die niet gepaard gaan met het uitoefenen van openbaar gezag (zoals het verrichten van feitelijke uitvoeringshandelingen, bijv. het geven van onderwijs), een wettelijke basis wenselijk of vereist. Het toekennen van verschillende taken wordt gemotiveerd.

Derde lid: Zie voor de mogelijkheden hiertoe, indien het een regeling betreft die geldt in het Europese deel van Nederland, artikel 4:23 van de Algemene wet bestuursrecht.

Aanwijzing 124c

  • 1 Regelgevende bevoegdheden worden aan een zelfstandig bestuursorgaan uitsluitend toegekend:

    • a. voor zover het betreft organisatorische of technische onderwerpen, of

    • b. in bijzondere gevallen mits voorzien is in de bevoegdheid tot goedkeuring van de regeling door een minister.

  • 2 Aan een zelfstandig bestuursorgaan wordt geen adviestaak opgedragen ten aanzien van algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk.

Toelichting:

Algemeen verbindende voorschriften worden in beginsel niet vastgesteld door anderen dan regering (en Staten-Generaal), provincies en gemeenten. Daarnaast kan aan een orgaan van een openbaar lichaam van beroep of bedrijf of een ander openbaar lichaam, als bedoeld in artikel 134 van de Grondwet die bevoegdheid worden toegekend. Het is in dat licht in beperkte mate aanvaardbaar dat aan een zelfstandig bestuursorgaan regelgevende bevoegdheid wordt toegekend. Niet uitgesloten is dat in bijzondere gevallen over andere dan organisatorische of technische onderwerpen regels worden gesteld, doch uitsluitend indien voorzien is in ministeriële goedkeuring. Aan de motivering hiervan in de toelichting worden vanwege het uitzonderlijk karakter zware eisen gesteld.

Voorbeeld

Artikel 124, tweede lid, van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft.

Aanwijzing 124d

  • 1 Indien het toekennen van rechtspersoonlijkheid wenselijk is, wordt in de instellingswet het volgende model gebruikt:

    • 1. Er is een …. (naam rechtspersoon waarvan het zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt).

    • 2. …. (naam rechtspersoon ) is gevestigd te … .

    • 3. … (naam rechtspersoon ) bezit rechtspersoonlijkheid.

  • 2 In de instellingswet wordt in dat geval, indien mogelijk, duidelijk onderscheid gemaakt tussen het zelfstandig bestuursorgaan en de rechtspersoon waarvan het zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt. Daarbij wordt het volgende model gebruikt:

    • 1. Aan het hoofd van … (naam rechtspersoon waarvan het zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt) staat … (aanduiding zelfstandig bestuursorgaan).

    • 2. … (aanduiding zelfstandig bestuursorgaan) heeft tot taak … / de volgende taken: …

  • 3 In de instellingswet wordt in dat geval de wijze van bekostiging van de rechtspersoon geregeld.

Toelichting:

Eerste lid: In bepaalde gevallen kan het voor een goede taakvervulling van belang zijn dat de organisatie waarvan een zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt, op eigen titel – dat wil zeggen los van de rechtspersoon Staat der Nederlanden – aan het civielrechtelijke rechtsverkeer kan deelnemen. Het zelfstandig bestuursorgaan heeft dan de mogelijkheid zelfstandig contracten te sluiten of personeel aan te nemen, wat voor het onafhankelijk verrichten van zijn publieke taak van belang kan zijn. Zonder rechtspersoonlijkheid kunnen die bevoegdheden alleen worden uitgevoerd indien de minister daartoe volmacht of mandaat heeft verleend. In die gevallen kan rechtspersoonlijkheid door de wet worden toegekend. In de memorie van toelichting moet een uitdrukkelijke motivering worden opgenomen. De daardoor ontstane vermogensrechtelijke bevoegdheden kunnen overigens uitsluitend worden uitgeoefend ter verwezenlijking van de bestuurstaak van het zelfstandig bestuursorgaan: zie artikel 14 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.

In de afweging over het toekennen van rechtspersoonlijkheid dient telkens te worden betrokken of het personeel een aanstelling bij een aparte organisatie zou prefereren boven een aanstelling in algemene rijksdienst en of het bestuur/ de directie de verantwoordelijkheid voor het personeel, de organisatie, het financieel beheer en wat dies meer zij, kan dragen.

Tweede lid: Het zelfstandig bestuursorgaan is de drager van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden (openbaar gezag). De rechtspersoon is het lichaam waarvan het zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt en dat aan het rechtsverkeer deelneemt. In veel gevallen zal de rechtspersoonlijkheid worden toegekend aan een organisatie en zullen de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden worden toegekend aan het bestuur van die organisatie. Het bestuur is dan het zelfstandig bestuursorgaan. Om te voorkomen dat beide begrippen door elkaar gaan lopen doordat bijvoorbeeld privaatrechtelijke bevoegdheden aan het bestuur (zelfstandig bestuursorgaan) worden opgedragen, of publiekrechtelijke bevoegdheden aan de rechtspersoon, dient in de instellingswet een scherp onderscheid tussen beide te worden gemaakt.

Het kan voorkomen dat de naam van de rechtspersoon tevens de naam van het bestuursorgaan is. Een voorbeeld hiervan is de Onderzoeksraad voor veiligheid. In dat geval is het onderscheid niet te maken en vervalt het in de modelbepaling opgenomen eerste lid.

Aanwijzing 124e

  • 1 De inrichting van het zelfstandig bestuursorgaan, alsmede de termijn waarvoor de leden van het zelfstandig bestuursorgaan worden benoemd, worden in de instellingswet geregeld.

  • 2 Indien het zelfstandig bestuursorgaan wordt ingesteld omdat participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht (artikel 3, eerste lid, onderdeel c, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen), wordt in de instellingswet bepaald dat personen afkomstig van maatschappelijke organisaties in het zelfstandig bestuursorgaan worden benoemd. Zo mogelijk wordt daarbij bepaald dat voor elk lid een plaatsvervangend lid wordt benoemd.

  • 3 Deze aanwijzing is van overeenkomstige toepassing indien er naast het bestuur andere organen worden ingesteld.

Toelichting:

In een instellingswet is alleen een nadere precisering van benoemingen (zittingsduur, persoonlijke kwalificaties van leden) nodig: de artikelen 9 en 12 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen voorzien in de algemene regels.

Eerste lid: Met de ’inrichting van het zelfstandig bestuursorgaan’ wordt bedoeld de omvang van het zelfstandig bestuursorgaan, alsmede de kwalificaties waaraan de te benoemen leden moeten voldoen. Voorbeeld: artikel 5 van de Wet op de Pensioen- en Uitkeringsraad en artikel 7 van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank.

Tweede lid: Hier wordt artikel 3, eerste lid, onderdeel c, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen nader uitgewerkt voor de samenstelling van een zelfstandig bestuursorgaan. Benoeming geschiedt uit de kring van, dan wel op aanbeveling van de betrokken maatschappelijke organisaties, maar niet dóór die organisaties. Door het tevens benoemen van plaatsvervangende leden wordt bevorderd dat bij alle besluitvorming door het zelfstandig bestuursorgaan steeds alle participerende maatschappelijke groeperingen daadwerkelijk gerepresenteerd zullen kunnen zijn.

Aanwijzing 124f

Indien binnen een organisatie of rechtspersoon naast het publiekrechtelijke zelfstandig bestuursorgaan nog andere organen of nevenorganen worden ingesteld, worden in de instellingswet de onderlinge verhoudingen en bevoegdheden van deze organen vastgelegd.

Toelichting:

Bestuursbevoegdheden worden veelal ongedeeld opgedragen aan een zelfstandig bestuursorgaan. Vooral bij complexe taken en grotere organisaties kan het echter raadzaam zijn de bevoegdheden over meer organen te verdelen. Gedacht kan worden aan de constructie van een dagelijks bestuur met daarnaast een toezichthoudend orgaan, een bestuur naast een (operationeel) directeur of een gebruikers- of cliëntenraad. Indien voor een gedeelde opzet wordt gekozen, dient duidelijk te zijn welke bevoegdheden aan welk orgaan toekomen en wat de onderlinge verhouding tussen de organen is. Ingevolge artikel 7 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen kan een zelfstandig bestuursorgaan in deze situatie mede ten behoeve van de andere zelfstandige bestuursorganen de verplichtingen ingevolge deze wet nakomen. Bij de regeling van de onderlinge verhoudingen, bedoeld in deze aanwijzing, wordt aangegeven welk orgaan dit is, zodat duidelijk is met welk orgaan de minister communiceert.

Aanwijzing 124g

Aan een minister wordt niet de bevoegdheid toegekend bijzondere aanwijzingen te geven.

Toelichting:

Indien de minister bevoegd is bijzondere aanwijzingen ofwel aanwijzingen voor een concreet geval te geven, kan niet meer van ‘zelfstandigheid’ gesproken worden en resteert er materieel niets anders dan een aan de minister ondergeschikt orgaan met bij de wet geattribueerde bevoegdheid.

Aanwijzing 124h

  • 1 In de instellingswet wordt in voorkomende gevallen bepaald hoe de overgang van personeel, rechten, bezittingen en verplichtingen van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden op een andere rechtspersoon waarvan het zelfstandig bestuursorgaan onderdeel uitmaakt, wordt geregeld.

  • 2 Hiervoor worden de volgende modellen gebruikt:

    (Artikel ..)
    • 1. Op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet zijn de personeelsleden van .....(naam dienstonderdeel), van wie naam en functie zijn vermeld op een door Onze Minister vastgestelde lijst, van rechtswege ontslagen en aangesteld als ambtenaar in dienst van .....(naam zelfstandig bestuursorgaan).

    • 2. De overgang van de in het eerste lid bedoelde personeelsleden vindt plaats met een rechtspositie die als geheel ten minste gelijkwaardig is aan die welke voor elk van hen gold bij .....(naam dienstonderdeel).

    • 3. De personen die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet krachtens een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht behoren tot het personeel van .....(naam dienstonderdeel), en van wie naam en functie zijn vermeld op een door Onze Minister vastgestelde lijst, zijn op dat tijdstip van rechtswege ontslagen en aangesteld in dienst van .....(naam zelfstandig bestuursorgaan) met een rechtspositie die in totaliteit ten minste gelijkwaardig is aan die welke voor elk van hen gold bij .....(naam dienstonderdeel).

    NB:

    Het tweede lid is alleen nodig, indien in afwijking van artikel 15 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen , bij de nieuwe werkgever het ARAR/BBRA niet van (overeenkomstige) toepassing zijn op het overkomende personeel.

    (Artikel ..)
    • 1. Onze Minister bepaalt in overeenstemming met Onze Minister van Financiën welke vermogensbestanddelen van de Staat die aan .....(naam dienstonderdeel) worden toegerekend, worden toebedeeld aan .....(naam dienst waarvan het zelfstandig bestuursorgaan onderdeel uitmaakt).

    • 2. De in het eerste lid bedoelde vermogensbestanddelen gaan op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet onder algemene titel over op .....(naam dienst) tegen een door Onze Minister in overeenstemming met Onze Minister van Financiën te bepalen waarde.

    • 3. Ingeval krachtens het eerste en het tweede lid registergoederen overgaan, doet Onze Minister van Financiën de overgang van die registergoederen onverwijld inschrijven in de openbare registers, bedoeld in afdeling 2 van titel 1 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 24, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is niet van toepassing.

    (Artikel ..)

    Archiefbescheiden van ..... (naam dienstonderdeel) betreffende zaken die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet nog niet zijn afgedaan, worden overgedragen aan ..... (naam zelfstandig bestuursorgaan), voor zover zij niet overeenkomstig de Archiefwet 1995 zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats.

Toelichting:

Derde modelbepaling: Deze bepaling zorgt ervoor dat archiefbescheiden betreffende zaken die bij de instelling van het zelfstandig bestuursorgaan nog niet zijn afgedaan, worden overgedragen aan het zelfstandig bestuursorgaan dat die archiefbescheiden nodig heeft voor het afdoen van die zaken. Daarnaast kan het zelfstandig bestuursorgaan voor historisch onderzoek behoefte hebben aan archiefbescheiden betreffende zaken die bij de instelling van het zelfstandig bestuursorgaan wel zijn afgedaan. Dergelijke archiefbescheiden kunnen door de zorgdrager in de zin van de Archiefwet 1995 tijdelijk ter beschikking worden gesteld van het zelfstandig bestuursorgaan. Na afloop van de terbeschikkingstelling keren die archiefbescheiden terug naar het archief waaruit ze afkomstig zijn. Aldus wordt voorkomen dat het oorspronkelijke archief van een dienstonderdeel door overdracht van archiefbescheiden aan een zelfstandig bestuursorgaan incompleet wordt en zijn rol als bron voor verantwoording en voor historisch onderzoek niet meer optimaal kan vervullen.

Aanwijzing 124i

  • 1 Indien aan de orde, wordt bij wet bepaald op welke wijze de op het moment van instelling van een zelfstandig bestuursorgaan dat geen onderdeel uitmaakt van de rechtspersoon de Staat der Nederlanden, lopende wettelijke procedures en rechtsgedingen, respectievelijk onderzoeken door de Nationale ombudsman worden afgehandeld.

  • 2 Hiervoor wordt het volgende model gebruikt:

    • 1. In wettelijke procedures en rechtsgedingen, waarbij .....(naam dienstonderdeel) is betrokken, treedt op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet .....(naam dienst waarvan het zelfstandig bestuursorgaan deel uitmaakt, dan wel zelfstandig bestuursorgaan) in de plaats van de Staat dan wel Onze Minister.

    • 2. In zaken waarin voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aan de Nationale ombudsman is verzocht een onderzoek te doen dan wel de Nationale ombudsman een onderzoek heeft ingesteld naar een gedraging die kan worden toegerekend aan (naam dienstonderdeel), treedt .....(naam zelfstandig bestuursorgaan) op dat tijdstip als bestuursorgaan in de zin van de Wet Nationale ombudsman in de plaats van Onze Minister.

Aanwijzing 124j

  • 1 Over een ontwerp voor een regeling tot instelling, wijziging of opheffing van een zelfstandig bestuursorgaan of zijn taken en bevoegdheden wordt in een vroegtijdig stadium overleg gepleegd met de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën.

§ 4.6. Toekenning van bestuursbevoegdheden

Aanwijzing 125

  • 1 Voor een besluit waarbij een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt voor een categorie van gevallen, wordt de term "vrijstelling" gebruikt.

  • 2 Voor een beschikking waarbij in een individueel geval een uitzondering op een wettelijk verbod of gebod wordt gemaakt, wordt de term "ontheffing" gebruikt.

  • 3 Voor een beschikking waarbij een bepaalde handeling wordt toegestaan, wordt de term "vergunning" gebruikt.

  • 4 Voor een beschikking waarbij wordt vastgesteld dat een persoon of instelling aan bepaalde eisen voldoet, wordt de term "erkenning" gebruikt.

Toelichting:

Het gebruik van andere termen voor deze figuren zoals toestemming, instemming of verlof wordt vermeden. Zie aanwijzing 131d voor vergunningen in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Dienstenwet.

Aanwijzing 126

  • 1 Voor de voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan wordt de term "goedkeuring" gebruikt.

  • 2 Voor de voor het nemen van een besluit door een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan wordt de term "verklaring van geen bezwaar" gebruikt.

Toelichting:

Zowel bij goedkeuring als bij een verklaring van geen bezwaar is sprake van voorafgaand toezicht op bestuursorganen. Het verschil is dat een besluit omtrent goedkeuring wordt genomen ten aanzien van een al bestaand maar nog niet werkend besluit, terwijl een verklaring van geen bezwaar een belemmering opheft voor het onder toezicht gestelde orgaan om een bepaald besluit te nemen.

Aanwijzing 127

Indien de bevoegdheid wordt toegekend om bij het verlenen van een vrijstelling, ontheffing of vergunning een begrenzing naar tijd of plaats dan wel anderszins aan te brengen, wordt de term "beperking" gebruikt.

Toelichting:

Naast begrenzingen naar tijd of plaats kan bij voorbeeld worden gedacht aan een begrenzing ten aanzien van het aantal te verrichten handelingen of een begrenzing in de aard van de te verrichten handelingen.

Aanwijzing 128

  • 1 Indien wordt beoogd de verplichtingen van een belanghebbende die hem bij het geven van een beschikking zijn opgelegd, door middel van straffen te handhaven, wordt deze strafbaarstelling uitdrukkelijk geregeld.

  • 2 Voor dergelijke en andere bij het geven van een beschikking op te leggen verplichtingen wordt de term "voorschriften" gebruikt.

Toelichting:

Het is niet juist het handelen in strijd met de voorschriften bij een vergunning als handelen zonder vergunning en op die grond strafbaar te beschouwen. Een voorbeeld van een juiste wijze van strafbaarstelling biedt artikel 6 juncto artikel 54 van de Wet wapens en munitie. De term "voorwaarde" wordt niet gebruikt voor verplichtingen als bedoeld in deze aanwijzing.

Aanwijzing 129

Indien intrekking of wijziging van een op een regeling berustende beschikking mogelijk moet zijn, wordt de bevoegdheid daartoe uitdrukkelijk geregeld.

Aanwijzing 130

De gronden die kunnen of moeten leiden tot het intrekken of wijzigen van een beschikking, worden in de regeling gespecificeerd.

Toelichting:

Gronden voor intrekking of wijziging van een beschikking kunnen bijvoorbeeld zijn:

  • - de verstrekte gegevens blijken zodanig onjuist of onvolledig dat op de aanvraag een andere beslissing zou zijn genomen, indien bij de beoordeling daarvan de juiste gegevens bekend waren geweest;

  • - de beschikking is in strijd met wettelijke voorschriften gegeven;

  • - van de beschikking is gedurende een bepaalde achtereenvolgende periode geen gebruik gemaakt;

  • - in verband met verandering van wetgeving, gewijzigde omstandigheden of gewijzigde inzichten moet de bescherming van de belangen met het oog waarop het vereiste van de beschikking is gesteld, zwaarder wegen dan het belang van de betrokkene bij een ongewijzigde beschikking.

In het algemeen verdient het de voorkeur de intrekkings- of wijzigingsbevoegdheid als een facultatieve bevoegdheid te verlenen. Dit stelt het bestuursorgaan in de gelegenheid te beoordelen of intrekking of wijziging in een bepaald geval de juiste maatregel is.

Aanwijzing 130a

In een wet wordt geen delegatie van bestuursbevoegdheden aan ondergeschikten mogelijk gemaakt.

Toelichting:

Deze aanwijzing ziet alleen op delegatie van bestuursbevoegdheden via een wet in formele zin. Voor wetgeving in materiële zin geldt artikel 10:14 van de Algemene wet bestuursrecht.

Aanwijzing 130ab

  • 1 Indien bevoegdheden aan gemeenten en provincies of aan de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden toegekend:

    • a. wordt de bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, het vaststellen van de kaders van het beleid en het nemen van een besluit dat een sterke democratische legitimatie nodig heeft, in beginsel toegekend aan de gemeenteraad of de eilandsraad dan wel provinciale staten.

    • b. wordt de bevoegdheid tot het vaststellen of uitvoeren van beleid en het vaststellen van besluiten, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften, in beginsel toegekend aan het college van burgemeester en wethouders of het bestuurscollege dan wel gedeputeerde staten.

  • 2 De termen gemeentebestuur, eilandsbestuur en provinciebestuur worden vermeden. De term gemeente of provincie wordt uitsluitend gehanteerd als aanduiding van de rechtspersoon gemeente of provincie of het gebied van de gemeente of provincie.

  • 3 De term openbare lichamen, als aanduiding van de rechtspersonen openbaar lichaam Bonaire, openbaar lichaam Sint Eustatius of openbaar lichaam Saba of als aanduiding van het gebied van die openbare lichamen, wordt uitsluitend gebruikt, indien uit de regeling volgt dat de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba bedoeld zijn.

Toelichting

In de Gemeentewet en de Provinciewet zijn sinds de dualisering van het gemeente- en het provinciebestuur de posities en bevoegdheden van gemeenteraden en het college van burgemeester en wethouders respectievelijk van provinciale staten en gedeputeerde staten ontvlochten. Bij de toedeling van bevoegdheden aan de bestuursorganen van gemeenten en provincies wordt een keuze gemaakt die in overeenstemming is met de uitgangspunten van het dualistische bestuursmodel. In het algemeen geldt dat het college van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten besturen; bij de gemeenteraad en provinciale staten ligt het accent op controle, het stellen van kaders en de vertegenwoordigende functie. Zie de artikelen 147 en 160, eerste lid, onder a en b, van de Gemeentewet en artikel 158, eerste lid, onder a en b, van de Provinciewet, alsmede het toetsingskader dat is opgenomen in Kamerstukken II 2002/03, 28 995, nr. 3, blz. 2–3. Bij de opneming van Bonaire, Sint Eustatius en Saba in het Nederlandse staatsbestel heeft eenzelfde ontvlechting van de posities en bevoegdheden van de eilandsraden en bestuurscolleges ten grondslag gelegen aan de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

§ 4.6a. Koppeling van overheidsprestaties aan juiste inschrijving in GBA

Aanwijzing 130b

  • 1 Indien in een regeling wordt voorzien in een aanspraak op een prestatie van de overheid, waarbij de adresgegevens van de aanvrager en andere betrokkenen van belang zijn voor het recht op of de omvang van de prestatie en de verstrekking van een onjuist adres de aanvrager of andere betrokkenen voordeel kan opleveren, wordt overwogen om het geldend kunnen maken van de aanspraak te koppelen aan een juiste inschrijving van betrokkene in een gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.

  • 2 Voor de koppeling wordt het volgende model als uitgangspunt genomen:

    • 1. Een aanvraag wordt slechts in behandeling genomen, indien het in de aanvraag vermelde adres van de aanvrager (, van zijn echtgenoot, (geregistreerd) partner of van een kind) overeenstemt met het woonadres dat van de betrokkene is opgenomen in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.

    • 2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien de aanvrager (of andere betrokkene) overeenkomstig de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens niet of niet met een woonadres is ingeschreven in een gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.

Toelichting:

Eerste lid: Het opnemen van een koppeling tussen overheidsprestatie en inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) is niet geformuleerd als een verplichting, doch als een uitdrukkelijke overweging bij het voorbereiden van regelingen op grond waarvan aanspraak kan worden gemaakt op een overheidsprestatie. Het kan namelijk voorkomen dat de uitvoeringskosten van een koppeling niet opwegen tegen de baten daarvan. Vooral bij `kleinere' regelingen kan zich dit voordoen.

Indien van het opnemen van een koppeling wordt afgezien, wordt overwogen om in de regeling een verplichting voor het betrokken bestuursorgaan op te nemen om een afwijking tussen het verstrekte adres van een betrokkene en het in de GBA opgenomen adres te melden bij de beheerder van de GBA. Voor een dergelijke terugmeldingsverplichting kan het volgende model als uitgangspunt worden genomen:

`Indien het door de aanvrager verstrekte adres afwijkt van het in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van hem (of andere betrokkenen) opgenomen woonadres, meldt ..... (aanduiding betrokken bestuursorgaan of uitvoeringsorgaan) het in de aanvraag vermelde adres aan de verantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens in de basisadministratie waarin de aanvrager (of andere betrokkenen) als ingezetene staat ingeschreven.'

Tweede lid: Artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de aanvraag voor een beschikking de naam en het adres van de aanvrager moet vermelden. Dit adres is echter niet noodzakelijkerwijs het adres waar de aanvrager woont, het kan ook een correspondentie-adres zijn. Voor veel aanvragen is het woonadres van de aanvrager ook niet relevant.

Indien voor de beslissing op de (eerste) aanvraag wel relevant is waar de aanvrager (of een andere betrokkene) daadwerkelijk woont, dient de regeling te specificeren welk adres bij de aanvraag moet worden opgegeven. Daarbij wordt aangesloten bij het begrip woonadres zoals opgenomen in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.

Omdat niet van iedere potentiële betrokkene bij een beschikking een woonadres is opgenomen in de GBA, is in de modelbepaling een uitzondering geformuleerd. Deze betreft gevallen waarin de Wet GBA niet verplicht tot inschrijving met een woonadres (bijvoorbeeld binnenschippers, niet-ingezetenen, daklozen).

§ 4.6B. Overgang van rechten krachten publiekrecht

Aanwijzing 130c

Indien een publiekrechtelijke regeling voorziet in het ontstaan van enigerlei recht dat zich naar zijn aard leent voor overgang op anderen, wordt die overgang óf uitgesloten óf geregeld.

Toelichting

Indien een recht slechts aan een bepaalde (rechts)persoon toe kan komen omdat het strikt persoonsgebonden is (bijvoorbeeld rechten voortvloeiend uit inschrijving bij een school, verstrekking van een rijbewijs of inschrijving van een bedrijf in een verplicht register) is overgang vanzelfsprekend niet mogelijk. Een expliciete regeling terzake is in dat geval niet nodig. In andere gevallen is het wenselijk dat de regeling duidelijk maakt of de rechten die voortvloeien uit de regeling of uit daarop gebaseerde beschikkingen kunnen overgaan op anderen en zo ja, hoe dat geschiedt (bijvoorbeeld artikel 8.20 Wet milieubeheer, artikel 70 Kernenergiewet). Indien overgang niet is uitgesloten en een regeling bovendien schaarste creëert of beoogt te creëren moet bij het opstellen van de regeling – behalve aan de overgang zelf – ook aandacht worden besteed aan de wenselijkheid van handel in de rechten, de handhaving van het stelsel en wijze van ontstaan, verdelen, tenietgaan en registratie van die rechten. Zie in dit verband voor een voorbeeld Hoofdstuk V van de Meststoffenwet en overigens artikel 83, derde lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Zie verder het kabinetsstandpunt bij het eerste rapport van de MDW-werkgroep Verhandelbare rechten (Kamerstukken II 1999/2000, 24 036, nr. 149) en het kabinetsstandpunt bij het tweede rapport ‘Ingrijpen en compenseren?’ (Kamerstukken II 2000/01, 24 036, nr. 182).

§ 4.7. Hardheidsclausules

Aanwijzing 131

  • 1 In een regeling wordt geen hardheidsclausule opgenomen tenzij er aanleiding is om te verwachten dat, gelet op het doel en de strekking van de regeling, de toepassing van de regeling kan leiden tot onbillijkheden van overwegende aard in niet precies te voorziene gevallen of groepen van gevallen.

  • 2 In een regeling wordt geen hardheidsclausule opgenomen voor situaties waarin het buiten toepassing laten of het afwijken van de regeling nadelige effecten heeft of in het algemeen kan hebben voor derden-belanghebbenden.

  • 3 Indien in een regeling een hardheidsclausule wordt opgenomen, wordt zo concreet en nauwkeurig mogelijk aangegeven op welke onderdelen van de regeling de clausule van toepassing is.

Toelichting:

Eerste lid: Het opnemen van een hardheidsclausule in een regeling opent de mogelijkheid voor een bestuursorgaan om, in gevallen waarin toepassing van de regeling - gegeven de doelstelling en de strekking van die regeling - een onbillijkheid van overwegende aard zou opleveren, een onderdeel van die regeling buiten toepassing te laten of daarvan af te wijken. Indien het afwijking van de wet betreft, betekent dit een inbreuk op het primaat van de wetgever. Naast dit mogelijke principiële bezwaar kleven er ook praktische bezwaren aan het opnemen van hardheidsclausules in de wetgeving. Niet zelden blijken dergelijke clausules conflictopwekkend te zijn. In de praktijk kan het opnemen van een hardheidsclausule leiden tot grote aantallen aanvragen om toepassing van de hardheidsclausule, terwijl inwilliging daarvan slechts in zeer beperkte mate aangewezen is. Daarbij dient te worden bedacht dat tegen de afwijzing van de aanvraag om toepassing van een hardheidsclausule beroep openstaat bij de administratieve rechter. Mede gelet op aanwijzing 12 leiden deze factoren tot de noodzaak grote terughoudendheid te betrachten met het opnemen van hardheidsclausules. Indien toch een hardheidsclausule wordt opgenomen, dient hiervoor in de memorie of de nota van toelichting een toereikende motivering opgenomen te worden.

Een hardheidsclausule onderscheidt zich van ontheffings- en vrijstellingsbepalingen, doordat vooraf niet (precies) te voorzien is of afwijking nodig zal zijn en zo ja, om welke gevallen of groepen gevallen het bij de toepassing zal gaan. Voorts beperkt de toepassing van een hardheidsclausule zich tot (eventuele) onbillijkheden van overwegende aard. Bij ontheffingen is het juist van meet af aan de uitdrukkelijke bedoeling om in bepaalde, individuele, voorzienbare gevallen een uitzondering te maken op de wettelijke regel. Alleen wanneer een ontheffings- of vrijstellingssysteem zeer gebonden bevoegdheden bevat, kan voor het daarnaast opnemen van een hardheidsclausule nog ruimte zijn.

Het primaat van de wetgever brengt met zich dat een hardheidsclausule in beginsel in de wet zelf wordt opgenomen. Zie ook aanwijzing 22. Het gaat echter te ver om uit te sluiten dat een hardheidsclausule onder omstandigheden in een algemene maatregel van bestuur wordt opgenomen. Delegatie van regelgevende bevoegdheid kan in bepaalde gevallen mede omvatten de mogelijkheid om een hardheidsclausule op te nemen. Dit betekent dat de mogelijkheid wordt geopend om in bepaalde gevallen van de desbetreffende krachtens delegatie gestelde regeling af te wijken. Uiteraard dient een eventuele afwijking dan wel binnen het kader van de wet te blijven.

In het algemeen zal de toepassing van een hardheidsclausule beperkt blijven tot individuele gevallen. Onder omstandigheden kan een hardheidsclausule evenwel ook op een concreet te traceren groep van gevallen worden toegepast. Dan zal er overigens al gauw sprake zijn van bestendig beleid dat overeenkomstig aanwijzing 131b uiteindelijk in een algemeen verbindend voorschrift moet worden neergelegd.

Tweede lid: Vermeden moet worden dat het in bijzondere omstandigheden buiten toepassing laten of afwijken van een regeling nadelige effecten heeft of in het algemeen kan hebben voor derden-belanghebbenden wier belang door de desbetreffende algemeen verbindende voorschriften wordt beschermd. De behoefte aan een hardheidsclausule doet zich in de praktijk soms gevoelen bij de toepassing van (meer) gebonden bestuursbevoegdheden. Dit geeft een verdere beperking van het gebruik van hardheidsclausules. In de praktijk betekent dit dat hardheidsclausules in bijzondere omstandigheden wel worden opgenomen in regelingen op het terrein van de belastingen, de sociale zekerheid, de rechtspositie en in bepaalde subsidieregelingen.

Derde lid: Gelet op de hierboven genoemde mogelijke bezwaren van het opnemen van hardheidsclausules in regelingen, is in dit lid vastgelegd dat zo concreet en nauwkeurig mogelijk wordt aangegeven op welke onderdelen van de regeling deze clausule van toepassing is. Daarmee blijft onverlet de mogelijkheid van een algemene hardheidsclausule in een algemene wet die geldt voor een aantal bijzondere wetten, zoals bijvoorbeeld het geval is in de belastingwetgeving. Bij de opneming in een regeling van bepalingen, gericht tot besturen van lagere openbare lichamen, inzake het vorderen en vragen van plannen of beleidsverslagen en inzake planprocedures worden de Aanwijzingen betreffende terughoudendheid met planverplichtingen en planprocedures gericht tot lagere overheden in acht genomen.

Aanwijzing 131a

Voor het opnemen van een hardheidsclausule wordt het volgende model als uitgangspunt genomen:

..... (aanduiding bestuursorgaan) kan artikel ..... buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van ..... (aanduiding doel of strekking van de regeling) zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.

Toelichting:

In de zinsnede "gelet op het belang van ....." moet zo concreet mogelijk het doel of de strekking van de regeling worden omschreven. Als dit niet goed mogelijk is, kan de volgende formulering worden gebruikt: "gelet op het belang dat dit artikel/deze regeling beoogt te beschermen". Een hardheidsclausule impliceert geen delegatie van regelgevende bevoegdheid: hij geeft slechts een beschikkingsbevoegdheid.

Aanwijzing 131b

Indien de toepassing van een hardheidsclausule voor bepaalde gevallen voldoende is uitgekristalliseerd en daardoor een bestendig karakter heeft gekregen, wordt dit bestendige beleid in een algemeen verbindend voorschrift neergelegd.

Toelichting:

Voor de realisering van het primaat van de wetgever en uit het oogpunt van duidelijkheid en rechtszekerheid verdient het de voorkeur om bestendig beleid dat in eerste instantie zal zijn neergelegd in een beleidsregel, uiteindelijk in wetgeving neer te leggen. Het is daarom van belang om de toepassing van hardheidsclausules periodiek te evalueren. Mocht evaluatie leiden tot de conclusie dat de gevallen waarin een hardheidsclausule is toegepast op bepaalde punten voldoende zijn uitgekristalliseerd, dan dient het bestendig gebleken beleid - bij gelegenheid - in de wet of onder omstandigheden in een gedelegeerde regeling te worden neergelegd.

§ 4.7A. Wederzijdse erkenning van goederen, keuringen en diensten

Aanwijzing 131c

  • 1 Voor zover een regeling, die niet strekt tot implementatie van bindende EU-rechtshandelingen, eisen stelt aan goederen, keuringen of diensten, wordt tevens een clausule van wederzijdse erkenning opgenomen.

  • 2 Het eerste lid is niet van toepassing op regelingen die uitsluitend gelden in Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

  • 3 Voor een clausule van wederzijdse erkenning worden de volgende modellen als uitgangspunt genomen:

    (Goederen)

    Met ..... (aanduiding van de desbetreffende goederen) als bedoeld in deze wet/dit besluit/deze regeling worden gelijkgesteld (desbetreffende goederen) die rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel zijn gebracht in een andere lidstaat van de Europese Unie of in een staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij een tot een douane-unie strekkend Verdrag, dan wel rechtmatig zijn vervaardigd in een staat die partij is bij een tot een vrijhandelszone strekkend Verdrag dat Nederland bindt, en die voldoen aan eisen die een beschermingsniveau bieden dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat met de nationale eisen wordt nagestreefd.

    (Keuringen)

    Met een ..... (aanduiding van het desbetreffende document) als bedoeld in deze wet/dit besluit/deze regeling wordt gelijkgesteld een verklaring van goedkeuring, afgegeven door een onafhankelijke keuringsinstelling in een andere lidstaat van de Europese Unie dan wel in een staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij een daartoe strekkend of mede daartoe strekkend Verdrag dat Nederland bindt, welke verklaring is afgegeven op basis van onderzoekingen die een beschermingsniveau bieden dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat met de nationale onderzoekingen wordt nagestreefd.

    (Diensten)

    Met de beroepseisen ter zake van…..(aanduiding van de desbetreffende dienst) als bedoeld in deze wet/dit besluit/deze regeling worden gelijkgesteld beroepseisen die worden gesteld in een andere lidstaat van de Europese Unie dan wel een staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij een daartoe strekkend of mede daartoe strekkend Verdrag dat Nederland bindt, en die een beroepsniveau waarborgen dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat met de nationale eisen wordt nagestreefd.

Toelichting

Het vrij goederen- en dienstenverkeer in de EU brengt mee dat lidstaten goederen, diensten of keuringen, die in een andere lidstaat rechtmatig in het verkeer zijn gebracht respectievelijk worden verricht, niet mogen weigeren omdat ze niet voldoen aan de eigen nationale voorschriften terzake. Dit wordt het beginsel van wederzijdse erkenning genoemd. Het beginsel houdt in, dat goederen en diensten die weliswaar niet identiek zijn aan de eigen nationale goederen en diensten, maar die wél aan buitenlandse eisen voldoen die een tenminste gelijkwaardig beschermingsniveau bieden, moeten worden toegelaten. Wanneer aan de toelating een keuring voorafgaat, geldt dat keuringen die op basis van gelijkwaardige buitenlandse onderzoeken zijn verricht, moeten worden erkend. Wanneer voor de dienstverrichting een bepaald beroepsniveau is vereist, geldt dat gelijkwaardige buitenlandse beroepseisen moeten worden erkend.

Een lidstaat kan, uit een oogpunt van bescherming van gerechtvaardigde belangen zoals de volksgezondheid, de belangen van de consument, openbare orde of openbare veiligheid, eisen stellen aan goederen, keuringen of dienstverlening (de artikelen 36 en 52 VWEU; HvJ zaak 120/78, Cassis de Dijon, Jur. 1979 p. 649). Om te bevorderen dat ook gelijkwaardige buitenlandse goederen, diensten en keuringen op het nationale grondgebied worden toegelaten, moet volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie EU in een regeling die eisen stelt aan goederen, keuringen of dienstverlening tevens een clausule van wederzijdse erkenning worden opgenomen (HvJ zaken C-184/96, Foie gras, Jur. 1998, p. I-6197 en C-355/98, Commissie/België Jur. 2000, p. I–1221). Naar zijn aard geldt deze verplichting alleen voorzover het gaat om autonome nationale regelgeving en niet bij implementatieregelgeving naar aanleiding van bindende EU-rechtshandelingen. Voorzover er geharmoniseerd is, worden (binnen- en buitenlandse) producten en diensten immers aan de hand van uniforme EU-eisen beoordeeld. Zie aanwijzing 328 voor hetgeen onder implementatie van bindende EU-rechtshandelingen moet worden verstaan.

Slechts wanneer het uit een oogpunt van bescherming van gerechtvaardigde belangen, zoals de openbare orde of openbare veiligheid, onwenselijk is om gelijkwaardige buitenlandse goederen, diensten of keuringen op het nationale grondgebied toe te laten, kan een clausule van wederzijdse erkenning achterwege worden gelaten. Hetzelfde geldt wanneer er naar zijn aard (bij een totaalverbod) geen gelijkwaardige buitenlandse eisen bestaan.

Gevolg van het achterwege laten van een clausule van wederzijdse erkenning is, dat buitenlandse goederen, diensten of keuringen aan de (extra) nationale eisen moeten voldoen, hetgeen een potentiële handelsbelemmering oplevert. Het verdient derhalve aanbeveling terughoudend met deze uitzondering om te gaan. Tevens verdient het aanbeveling om in de toelichting bij een regeling waarin geen clausule inzake wederzijdse erkenning wordt opgenomen, aandacht te besteden aan de overwegingen die hiertoe hebben geleid. Indien de Dienstenrichtlijn van toepassing is, zijn de mogelijkheden tot het stellen van regels verder ingeperkt (zie aanwijzing 131d en aanwijzing 131e). Zie verder aanwijzing 261a over het notificeren van eisen aan goederen en diensten.

In een aantal verdragen met niet-lidstaten wordt het bovenomschreven regime uitgebreid tot andere staten. Het belangrijkste voorbeeld hiervan is de Overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte. Wat goederen betreft, dient een onderscheid gemaakt te worden tussen niet-lidstaten waarmee de EU een douane-unie vormt en niet-lidstaten waarmee de EU een vrijhandelszone vormt. Bij een douane-unie geldt de wederzijdse erkenning voor zowel goederen die rechtmatig in de niet-lidstaat zijn vervaardigd als voor goederen die rechtmatig in het verkeer zijn gebracht in desbetreffende niet-lidstaat. Bij een vrijhandelszone is de wederzijdse erkenning beperkt tot goederen die rechtmatig in de desbetreffende niet-lidstaat zijn vervaardigd. In dat laatste geval dient de passage ‘of in de handel zijn gebracht’ achterwege te worden gelaten. Het verdient aanbeveling om in de memorie van toelichting de landen op te sommen die het betreft. Ook sluit de Europese Unie verdragen op dit terrein die Nederland binden, zonder dat het Koninkrijk als zodanig partij is. In dat geval is Nederland op grond van het Europese recht aan het desbetreffende verdrag gebonden. Het model beoogt ook mede deze verdragen te omvatten. Aanwijzing 304, tweede lid, is op deze situatie niet van toepassing.

In regelingen die uitsluitend gelden in Bonaire, Sint Eustatius en Saba behoeft geen clausule van wederzijdse erkenning te worden opgenomen. Dit houdt verband met het feit dat deze eilanden geen deel uitmaken van de Europese Unie, maar onder de Associatieregeling van de landen en gebieden overzee (LGO) vallen.

§ 4.7B. Regels betreffende diensten

Aanwijzing 131d

  • 1 Een vergunningstelsel in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Dienstenwet:

    • a. wordt niet opgenomen, tenzij dit geen discriminerende werking heeft ten opzichte van de betrokken dienstverrichter, dit noodzakelijk is wegens een dwingende reden van algemeen belang, en het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn;

    • b. wordt uitsluitend van de werking van paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht uitgezonderd wegens dwingende redenen van algemeen belang, met inbegrip van de belangen van derden.

  • 3 Indien bij een vergunningstelsel als bedoeld in het eerste lid het aantal beschikbare vergunningen beperkt is, wordt een selectieprocedure ingesteld die alle waarborgen voor transparantie en onpartijdigheid biedt voor gegadigden, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure.

Toelichting

Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PbEU 2006, L 376), de Dienstenrichtlijn, definieert het begrip ‘vergunningstelsel’ in artikel 4, zesde lid, als ‘elke procedure die voor een dienstverrichter de verplichting inhoudt om bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter uitdrukkelijke of stilzwijgende toestemming voor de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit’.

De toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn brengt een aantal verplichtingen en beperkingen met zich. Tevens bevatten de artikelen 28 e.v. van de Dienstenwet specifieke bepalingen voor vergunningstelsels die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen. Zie verder aanwijzing 163.

Eerste lid:

Onderdeel a: Deze verplichting volgt uit artikel 9 van de Dienstenrichtlijn. Als dwingende redenen van algemeen belang gelden in ieder geval de redenen die door het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn erkend.

Onderdeel b: Ingevolge artikel 28 van de Dienstenwet is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de aanvraag van een vergunning die onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Paragraaf 4.1.3.3 bevat een regeling voor de totstandkoming van een positieve beschikking op een aanvraag bij het uitblijven van een beslissing binnen de termijn, meestal aangeduid als de lex silencio positivo. De Dienstenrichtlijn verplicht tot invoering van de lex silencio positivo, maar biedt de mogelijkheid om een uitzondering te maken indien dit gerechtvaardigd is wegens dwingende redenen van algemeen belang, met inbegrip van een rechtmatig belang van een derde partij. Daarnaast kan de lex silencio positivo naar zijn aard niet toepasbaar zijn op een vergunning in de zin van de Dienstenrichtlijn, omdat door het desbetreffende bestuursorgaan geen beslissing op een aanvraag in de zin van de Awb wordt genomen, of omdat de beoogde gevolgen van de vergunningverlening niet stilzwijgend tot stand kunnen worden gebracht, maar feitelijk handelen vergen van het bestuursorgaan. Hierbij valt te denken aan meld- en registratieplichten.

Tweede lid:

De conflictregel, ook wel voorrangsregel, is ingesteld om de verhouding tussen verplichtingen op grond van de Dienstenrichtlijn en verplichtingen op grond van andere bindende EU-rechtshandelingen te regelen. Indien toepassing van de Dienstenrichtlijn op een vergunningstelsel strijd oplevert met verplichtingen uit andere bindende EU-rechtshandelingen, gaan de desbetreffende andere verplichtingen voor. Om te voorkomen dat er onduidelijkheid ontstaat over de vraag of de Dienstenrichtlijn geheel of ten dele van toepassing is, is vermelding van de toepassing van de conflictregel in de toelichting aangewezen.

Derde lid:

Deze verplichting volgt uit artikel 12 van de Dienstenrichtlijn en ziet op de situatie dat het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden.

Aanwijzing 131e

  • 1 In een regeling die onder de reikwijdte van artikel 16 van de Dienstenrichtlijn valt, worden geen eisen gesteld aan de verrichting van diensten door dienstverrichters die in een andere lidstaat van de Europese Unie gevestigd zijn, die niet voldoen aan de beginselen van non-discriminatie, noodzakelijkheid wegens redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu en evenredigheid.

  • 2 In een regeling die onder de reikwijdte van artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn valt, worden geen eisen opgenomen die niet voldoen aan de beginselen van non-discriminatie, noodzakelijkheid wegens een dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid.

Toelichting

De Dienstenrichtlijn beperkt de mogelijkheden om eisen te kunnen stellen betreffende diensten. Zie artikel 1 van de Dienstenwet voor de definiëring van het begrip ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn.

Eerste lid:

Onder artikel 16 van de Dienstenrichtlijn kunnen eisen aan de verrichting van diensten door dienstverrichters die niet in het Europese deel van Nederland gevestigd zijn, alleen nog op basis van een of meer van de vier genoemde gronden worden gesteld. Daarnaast mogen deze geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit of, voor rechtspersonen, naar lidstaat van vestiging, en zijn ze evenredig in verhouding tot het te beschermen belang. Indien er eisen worden gesteld, worden deze aan de Europese Commissie genotificeerd (zie aanwijzing 261a).

Tweede lid:

Onder artikel 15, tweede en derde lid, van de Dienstenrichtlijn kunnen bepaalde eisen aan dienstverrichters die in het Europese deel van Nederland gevestigd zijn alleen onder voorwaarden worden gesteld. Het gaat om:

  • a. kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

  • b. eisen die van de dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft;

  • c. eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming;

  • d. eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder richtlijn 2005/36/EG of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;

  • e. een verbod om op het grondgebied van dezelfde staat meer dan een vestiging te hebben;

  • f. eisen die een minimum aantal werknemers vaststellen;

  • g. vaste minimum- of maximumtarieven waaraan de dienstverrichter zich moet houden;

  • h. een verplichting voor de dienstverrichter om in combinatie met zijn dienst andere specifieke diensten te verrichten.

Deze eisen worden alleen gesteld indien deze non-discriminatoir, evenredig en noodzakelijk zijn wegens een dwingende reden van algemeen belang. Dergelijke eisen worden aan de Europese Commissie genotificeerd (zie aanwijzing 261a).

§ 4.8. Toezicht en opsporing

Aanwijzing 132

  • 1 De werkzaamheden die door of namens een bestuursorgaan worden verricht om na te gaan of voorschriften worden nageleefd, worden aangeduid als "toezicht op de naleving" van die voorschriften.

  • 2 De werkzaamheden ter vaststelling in concrete gevallen of een strafbaar feit is gepleegd op basis van een redelijk vermoeden dat dit het geval is, worden aangeduid als "opsporing" van die feiten.

Toelichting:

Het is van belang toezicht te onderscheiden van opsporing. Weliswaar hebben toezichthouders soms ook opsporingsbevoegdheid, maar met het oog zowel op de rechten van de belanghebbende, respectievelijk verdachte, als op de verhouding tot het openbaar ministerie moet zoveel mogelijk duidelijk zijn wanneer sprake is van toezicht en wanneer van opsporing. Zie over de verhouding tussen toezicht en opsporing de parlementaire stukken inzake de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (met name Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 5, blz. 47-50 en Kamerstukken I 1995/96, 23 700, nr. 185b).

In de gevallen waarin hetzij toezicht, hetzij opsporing wordt bedoeld, worden voor deze activiteiten termen als "controle", "inspectie" of "handhaving" vermeden. Deze termen geven onvoldoende weer of het gaat om toezicht of om opsporing. Wel kan in toelichtende stukken de term "handhaving" worden gehanteerd voor het geheel van handhavingsmechanismen.

Aanwijzing 133

Voor de regeling van de aanwijzing van toezichthouders worden de volgende modellen gebruikt:

  • a. bij aanwijzing van toezichthouders bij de wet:

    Met het toezicht op de naleving van ... (aanduiding desbetreffende voorschriften) zijn belast ... (aanduiding ambtenaren of andere personen).

  • b. bij aanwijzing van toezichthouders krachtens de wet:

    • 1. Met het toezicht op de naleving van ... (aanduiding desbetreffende voorschriften) zijn belast de bij besluit van ... (aanduiding bestuursorgaan) aangewezen ambtenaren/personen.

    • 2. Van een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant.

Toelichting:

De bevoegdheden die toezichthouders hebben bij de uitoefening van hun taak zijn ten algemene geregeld in titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Krachtens artikel 5:14 van die wet kunnen de bevoegdheden onder andere bij wettelijk voorschrift worden beperkt. Zie hiervoor het model in aanwijzing 134.

Titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing in Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De toekenning van bevoegdheden aan toezichthouders zal in een (mede) voor die eilanden geldende regeling uitdrukkelijk moeten worden geregeld.

Aanwijzing 134

Voor het uitsluiten van toezichtsbevoegdheden wordt het volgende model gebruikt:

De toezichthouder beschikt niet over de bevoeghe(i)d)en), genoemd in (de) artikel(en) ... van de Algemene wet bestuursrecht.

Toelichting:

Als regel worden, gelet op de samenhang tussen beide bevoegdheden, de bevoegdheden met betrekking tot onderzoek van zaken (artikel 5:18 Awb) en de bevoegdheden met betrekking tot onderzoek van vervoermiddelen (artikel 5:19 Awb) steeds gezamenlijk uitgesloten. De bevoegdheden tot het vorderen van inlichtingen (artikel 5:16 Awb) en het vorderen van inzage van een identiteitsbewijs (artikel 5:16a Awb) wordt gelet op het basale karakter van deze bevoegdheden nimmer uitgesloten. Zie overigens deel 2, § 5.7, van de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I (Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr. 3).

Aanwijzing 135 [Vervallen per 08-03-1998]

Aanwijzing 136

Indien het in bijzondere gevallen wenselijk wordt geacht ook anderen dan de bij of krachtens artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering aangewezen algemene opsporingsambtenaren te belasten met de opsporing van bepaalde strafbare feiten die geen economisch delict zijn, wordt daarvoor het volgende model gebruikt:

  • 2 Van een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant.

Toelichting:

Voor de aanwijzing van opsporingsambtenaren voor economische delicten bevat artikel 17 van de Wet op de economische delicten al een regeling. Het onderhavige model is bestemd voor gevallen waarin het wenselijk is om voor commune delicten in bijzondere wetten naast artikel 141 Wetboek van Strafvordering (Sv) andere ambtenaren met de opsporing van strafbare feiten te belasten. De feitelijke bevoegdheid tot aanwijzing kan in de bijzondere wet zelf geschieden of worden gedelegeerd.

Indien de bijzondere wet zelf de opsporingsambtenaren aanwijst (bijvoorbeeld de ambtenaren van een bepaalde dienst) wordt in het eerste lid van de modelbepaling na het woord ’belast’ ingevuld: de ambtenaren van ..... (volgt de naam van de dienst).

Indien de bijzondere wet de aanwijzing van de opsporingsambtenaren delegeert geschiedt deze delegatie bij voorkeur aan de Minister van Veiligheid en Justitie; delegatie aan de minister van het desbetreffende vakdepartement is formeel mogelijk, doch wordt minder wenselijk geacht. Bij delegatie van de aanwijzingsbevoegdheid wordt in het eerste lid van de modelbepaling na het woord ’belast’ ingevuld: de bij besluit van Onze Minister van Veiligheid en Justitie aangewezen ambtenaren.

De aldus bij of krachtens een bijzondere wet aangewezen opsporingsambtenaar zijn buitengewoon opsporingsambtenaar in de zin van artikel 142, eerste lid, onder c, Sv. Overigens dienen buitengewone opsporingsambtenaren, alvorens hun taak feitelijk te kunnen uitoefenen, aan bepaalde vakbekwaamheids- en betrouwbaarheidseisen te voldoen en beëdigd te worden. Hieromtrent zijn regels gesteld in het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar. Dit besluit bevat ook regels over de legitimatie door buitengewone opsporingsambtenaren. Het (Nederlandse) Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten zijn niet van toepassing in Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In een (mede) voor die eilanden geldende regeling zal moeten worden aangesloten bij de corresponderende bepalingen uit het Wetboek van Strafvordering BES. Er bestaat voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba geen tegenhanger van de Wet op de economische delicten.

Aanwijzing 137 [Vervallen per 08-03-1998]

Aanwijzing 138

Aan buitengewone opsporingsambtenaren worden in beginsel naast de hun op grond van het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten toekomende bevoegdheden geen bijzondere opsporingsbevoegdheden toegekend.

Aanwijzing 138a

  • 1 Het regelen van de mogelijkheid om bij de uitoefening van een bevoegdheid de assistentie van de politie in te roepen, geschiedt overeenkomstig het volgende model:

    Zo nodig ... (omschrijving bevoegdheid) met behulp van de sterke arm.

  • 2 Indien het de bedoeling is taken of bevoegdheden slechts op te dragen aan ambtenaren van politie die executieve werkzaamheden verrichten, worden de daarmee te belasten ambtenaren aangeduid als: de ambtenaren, aangesteld voor de uitvoering van de politietaak.

  • 3 Indien het de bedoeling is ook ander politiepersoneel taken of bevoegdheden op te dragen, worden de daarmee te belasten ambtenaren aangeduid als: de ambtenaar van politie.

Toelichting:

Tweede lid: Het gaat hier om de ambtenaren van politie, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de Politiewet 1993. De overige ambtenaren, genoemd in artikel 3 van de Politiewet 1993 zijn aldus uitgesloten. Deze formulering omvat mede de militairen van de koninklijke marechaussee die politietaken uitoefenen.

Derde lid: Het gaat hier om een uitbreiding tot de overige in artikel 3, eerste lid, van de Politiewet 1993 bedoelde ambtenaren, met name technisch, administratief en ondersteunend personeel. Zie bijvoorbeeld artikel 62 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002.

§ 4.9. Sancties

Aanwijzing 139

Als bestuursrechtelijke sancties worden met name de volgende mogelijkheden overwogen: intrekken of schorsen van een beschikking, opleggen van een last onder bestuursdwang, opleggen van een last onder dwangsom of opleggen van een bestuurlijke boete.

Toelichting:

Er zijn vier bestuursrechtelijke sancties die vanwege hun algemene karakter in een groot aantal gevallen en voor regelgeving van uiteenlopende aard in aanmerking komen als handhavingsmiddel. Voor het verlenen van de bevoegdheid tot het toepassen van een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom (beide herstelsancties) is in aanwijzing 142 een model opgenomen. Titel 5.3 van de Algemene wet bestuursrecht (herstelsancties) bevat algemene regels over het opleggen van een last onder bestuursdwang (afdeling 5.3.1) en het opleggen van een last onder dwangsom (afdeling 5.3.2). Een bevoegdheid tot toepassing van een last onder bestuursdwang impliceert automatisch een bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom (vgl. artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Het opleggen van een bestuurlijke boete is geregeld in titel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht.

De titels 5.3 en 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht gelden niet in Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In een regeling die (mede) voor die eilanden geldt, moet worden voorzien in een nadere regeling van de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom.

Bij het verlenen van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete worden de artikelen 6 en 7 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden en de artikelen 14 en 15 van het Internationale Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten in acht genomen (zie hiervoor met name de memorie van toelichting bij de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht, Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 117 en volgende).

Aanwijzing 140

Indien intrekking of schorsing van een beschikking bij wijze van sanctie mogelijk moet zijn, wordt de bevoegdheid daartoe uitdrukkelijk geregeld.

Toelichting:

Onder omstandigheden kan het ook aangewezen zijn wijziging van een beschikking bij wijze van sanctie mogelijk te maken. Zie bij voorbeeld artikel 10 van de Wet toezicht accountantsorganisaties.

Aanwijzing 141

De gronden die kunnen of moeten leiden tot het intrekken of schorsen van een beschikking bij wijze van sanctie, worden in de regeling gespecificeerd.

Toelichting:

Zie ook aanwijzing 130.

Aanwijzing 142

Voor het verlenen van de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang/ een last onder dwangsom wordt het volgende model gebruikt:

... (aanduiding bestuursorgaan) is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang/dwangsom ter handhaving van ... (aanduiding desbetreffende verplichtingen).

Toelichting:

Door gebruik te maken van het model, in een regeling die in het Europese deel van Nederland geldt, wordt aangegeven dat afdeling 5.3.1 of 5.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is. Deze afdelingen gelden niet in Bonaire, Sint Eustatius en Saba (zie ook de toelichting op aanwijzing 139). Het model is met name van belang voor toekenning van de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang c.q. dwangsom aan bestuursorganen van de centrale overheid. De Gemeentewet, de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de Provinciewet en de Waterschapswet bevatten reeds een algemene bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang voor de besturen van gemeenten, de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, provincies en waterschappen.

Aanwijzing 143

  • 2 Indien oplegging van een zeer hoge maximale bestuurlijke boete aan ondernemingen noodzakelijk is vanwege de afschrikwekkende werking of grote financiële belangen, en de maximale bestuurlijke boete ofwel aansluit bij de hoogste boetecategorie in het Wetboek van Strafrecht, ofwel, indien dit een hoger boetebedrag oplevert, gerelateerd wordt aan de omzet van de desbetreffende onderneming, wordt het volgende model gebruikt:

    De op grond van ... vast te stellen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht / artikel 27, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht BES of, indien dat meer is, ten hoogste 10% van de omzet van de onderneming, onderscheidenlijk, indien de overtreding door een ondernemersvereniging is begaan, van de gezamenlijke omzet van de ondernemingen die van de vereniging deel uitmaken, in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking waarin de bestuurlijke boete wordt opgelegd.

Toelichting

Eerste lid:

In veel bestuursrechtelijke wetgeving is de maximale hoogte van bestuurlijke boetes vastgesteld op een bedrag dat vergelijkbaar is met een van de geldboetecategorieën van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (artikel 27, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht BES). Het verdient aanbeveling dynamisch te verwijzen naar deze bepaling, die regelmatig geïndexeerd wordt.

Tweede lid:

Voor de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete worden grofweg twee systemen, soms in mengvorm, gehanteerd. De hoogte van de bestuurlijke boete is per overtreding vastgelegd in de regelgeving (gefixeerde boetes), of de hoogte van de bestuurlijke boete wordt per geval vastgesteld aan de hand van een aantal in een beleidsregel neergelegde factoren (variabele boetes). De mengvorm, die bijvoorbeeld wordt gehanteerd in de mededingingswetgeving, omvat vaste bestuurlijke boetes voor bepaalde ‘lichte’ overtredingen en voor de ‘zwaardere’ overtredingen een flexibel systeem met een maximum boetebedrag. In een aantal wetgevingscomplexen is het maximumbedrag niet gefixeerd maar gerelateerd aan de mate van benadeling (vergrijpboetes in de belastingwetgeving) of de omzet (Mededingingswet, Wet marktordening gezondheidszorg en Wet milieubeheer). Een dergelijk open boetemaximum is aanvaardbaar mits hiervoor een goede argumentatie kan worden gegeven, zoals deuiteenlopende grootte van ondernemingen.

Aanwijzing 144

Door sancties te handhaven bepalingen worden zo nauwkeurig mogelijk geformuleerd.

Toelichting:

In het bijzonder bij bepalingen die door sancties worden gehandhaafd is de rechtszekerheid van groot belang. De burger moet uit de bepalingen precies kunnen afleiden in welke gevallen een gedraging tot toepassing van een sanctie kan leiden. Als daarover door verwijzing naar andere bepalingen onduidelijkheid kan ontstaan betekent dat dus dat die verwijzing achterwege moet blijven (zie aanwijzing 78).

Aanwijzing 145

Ten aanzien van elk strafbaar feit dat door een wet in het leven wordt geroepen of dat krachtens een wet bij lagere regeling in het leven kan worden geroepen, wordt in de wet aangegeven of het een misdrijf of een overtreding is. Daarvoor wordt het volgende model gebruikt:

De in artikel ... strafbaar gestelde feiten zijn misdrijven.

De in (of krachtens) artikel ... strafbaar gestelde feiten zijn overtredingen.

Toelichting:

Indien het een misdrijf betreft, dient de delictsomschrijving in de wet zelf te geschieden.

Indien het economische delicten betreft, behoeft alleen indien zij worden vermeld in artikel 1, onder 3°, van de Wet op de economische delicten, te worden aangegeven of er sprake is van een misdrijf of een overtreding. Voor het overige wordt in artikel 2 van de Wet op de economische delicten zelf geregeld of er sprake is van een misdrijf of een overtreding (zie verder aanwijzing 147). De Wet op de economische delicten is niet van toepassing in Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Aanwijzing 146

  • 1 Indien de omschrijving van een strafbaar feit aan een lagere regeling wordt overgelaten, wordt in de wet aangegeven welke straf kan worden opgelegd.

  • 3 Voor de strafbaarstelling van een feit dat niet alleen met een geldboete maar ook met een vrijheidsstraf wordt bedreigd, wordt het volgende model gebruikt:

    Overtreding van artikel ..... wordt gestraft met gevangenisstraf (hechtenis) van ten hoogste ..... of geldboete van de ..... categorie.

Toelichting:

De strafsanctie op de overtreding van een voorschrift in een algemene maatregel van bestuur (of een ministeriële regeling) kan ingevolge artikel 89, tweede en vierde lid, van de Grondwet niet in het betrokken besluit worden geregeld. De wet dient de strafsoort en de maximaal op te leggen straf te bepalen.

Derde lid: Ingevolge artikel 9, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht (BES) kan de rechter, indien de wet dit bepaalt, naast gevangenisstraf of hechtenis ook een geldboete opleggen. Deze formulering geeft die mogelijkheid aan. Gevangenisstraf en hechtenis zijn altijd alternatieven, zodat daaruit derhalve gekozen moet worden.

Aanwijzing 147

  • 2 Bij aanwijzing van economische delicten dienen de artikelen van de betrokken regeling waarvan overtreding een economisch delict oplevert, te worden opgesomd; zo nodig dienen ook de afzonderlijke leden te worden genoemd.

Toelichting:

Voor het bepalen van de alfabetische rangschikking wordt als ijkpunt genomen het eerste zelfstandige naamwoord dat in de citeertitel van de desbetreffende wet voorkomt.

Milieudelicten worden ondergebracht in artikel 1a van de Wet op de economische delicten. Voor de keuze tussen onderbrenging in artikel 1 of 1a is bepalend of de desbetreffende wet in overwegende mate (mede) strekt tot bescherming van milieubelangen (zie Kamerstukken II 1992/93, 23 196, nr. 3, blz. 7-9). In artikel 1 a, onder 1°, worden opgenomen delicten die een directe aantasting opleveren van het milieu, dan wel daarvoor een ernstige en rechtstreekse bedreiging vormen. In de regel worden onder 1° niet opgenomen de minder ernstige milieudelicten, die voornamelijk betrekking hebben op het niet nakomen van administratieve verplichtingen en delicten in de sfeer van wederspannigheid. Deze delicten worden opgenomen in onderdeel 3°.

Wat de overige economische delicten betreft, wordt gekozen voor opneming in onderdeel 4° van artikel 1, tenzij er bijzondere redenen zijn om voor opneming in een van de andere onderdelen van artikel 1 te kiezen.

De Wet op de economische delicten is niet van toepassing in Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

§ 4.10. Bestuursrechtelijke rechtsbescherming

Aanwijzing 148

  • 1 Indien een wet aan een bestuursorgaan de bevoegdheid toekent besluiten te nemen, dient, behoudens in bijzondere gevallen, voor belanghebbenden de mogelijkheid te bestaan tot het instellen van beroep en hoger beroep bij een administratieve rechter. Het voorgaande geldt niet met betrekking tot besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels.

  • 2 Voor alle belanghebbenden wordt in dezelfde beroepsmogelijkheden voorzien.

Toelichting:

Het openstellen van beroep bij een administratieve rechter geschiedt ingevolge artikel 112, tweede lid, van de Grondwet bij wege van attributie in een formele wet. Delegatie is niet toegestaan.

Het tweede lid geldt ook voor de gevallen waarin (ook) een bestuursorgaan belanghebbende is of kan zijn.

In bijzondere gevallen (zie artikel 8:4 van de Algemene wet bestuursrecht en de negatieve lijst ingevolge artikel 8:5 van die wet) kan het de voorkeur verdienen geen beroep bij een administratieve rechter open te stellen. Daarbij dient echter te worden bedacht dat dan de burgerlijke rechter op grond van artikel 112, eerste lid, van de Grondwet van deze geschillen kennis kan nemen.

Hoofdregel is rechtspraak in twee instanties. Op 1 januari 1994 is de eerste fase van de herziening van de rechterlijke organisatie voltooid. Bij die gelegenheid zijn voorshands - dat wil zeggen in afwachting van een definitieve regeling ter zake in de derde fase - uitzonderingen gemaakt op de hoofdregel van rechtspraak in twee feitelijke instanties. In afwachting van de derde fase dient in beginsel niet in meer gevallen beroep in één instantie te worden opengesteld. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt indien gelet op de aard van de zaken een snelle definitieve beslechting van geschillen noodzakelijk is.

Zie voor de wijze waarop beroep moet worden opengesteld: aanwijzing 150 en de daarbij gegeven toelichting.

Zie ook aanwijzing 50.

Aanwijzing 149

In een bijzondere regeling wordt buiten de gevallen waarin een beroepsregeling reeds bestaat, geen beroep bij een administratieve rechter opengesteld tegen feitelijke handelingen.

Toelichting:

Het is mogelijk dat op grond van een algemene beroepsregeling beroep openstaat tegen feitelijke handelingen. Indien geen beroep bij een administratieve rechter openstaat moet ook hier worden bedacht dat dan de burgerlijke rechter van deze geschillen kennis kan nemen.

Onder algemene beroepsregelingen worden verstaan: de Algemene wet bestuursrecht, de Wet administratieve rechtspraak BES, de Wet op de Raad van State, de Beroepswet, de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie en de Algemene wet inzake rijksbelastingen.

Aanwijzing 150

  • 1 Bij het openstellen van beroep bij een administratieve rechter wordt aangesloten bij de bestaande competentieverdeling.

  • 2 Voor alle voor beroep en hoger beroep vatbare besluiten op grond van één wet wordt beroep en hoger beroep bij dezelfde administratieve rechter opengesteld, tenzij daardoor onvoldoende wordt aangesloten bij de bestaande competentieverdeling.

  • 3 Naast de bestaande gerechten worden geen nieuwe organen met administratieve rechtspraak belast.

Toelichting:

In de meeste gevallen blijft een uitdrukkelijke beroepsbepaling achterwege. Uit de Algemene wet bestuursrecht, de Wet administratieve rechtspraak BES en de Wet op de Raad van State volgt reeds dat, indien verdere regeling achterwege blijft, beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State openstaat (in Bonaire, Sint Eustatius en Saba: beroep bij het Gerecht in eerste aanleg en hoger beroep bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie). Indien voor het desbetreffende terrein van regelgeving een gespecialiseerde rechter (de Centrale Raad van Beroep of het College van Beroep voor het bedrijfsleven) bestaat, dan wordt bij nieuwe regelingen ter zake hoger beroep opengesteld bij dat gerecht. Hiertoe dient dan de bijlage bij de Beroepswet onderscheidenlijk de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie te worden aangevuld.

Voor toedeling van rechtsmacht aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven is aanleiding in regelingen van sociaal-economische aard, dat wil zeggen regelingen die economische ordening of sturing dan wel kwaliteitsnormen voor producten behelzen. Van een regeling van sociaal-economische aard zal in het algemeen ook gesproken kunnen worden, indien het gaat om wettelijke voorschriften die primair de uitoefening van beroepen of bedrijven betreffen. Dit geldt niet voor voorschriften, bijvoorbeeld in de milieuwetgeving voorkomend, die betrekking hebben op het oprichten en in werking houden van inrichtingen ten behoeve van bedrijf of beroep.

Indien wordt afgeweken van de hoofdregel van rechtspraak in twee instanties (zie de toelichting bij aanwijzing 148), dan moet in de bijzondere wet uitdrukkelijk beroep worden opengesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep of het College van Beroep voor het bedrijfsleven (zie het model in aanwijzing 152). In alle andere gevallen blijft een uitdrukkelijke beroepsbepaling dus achterwege.

Aanwijzing 151 [Vervallen per 01-01-1996]

Aanwijzing 152

Voor het openstellen van beroep in één instantie wordt het volgende model gebruikt:

Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State / de Centrale Raad van Beroep / het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

Toelichting:

Onder de formulering "een op grond van deze wet genomen besluit" vallen ook besluiten die genomen zijn op grond van uitvoeringsregelingen van de wet.

Aanwijzing 153

  • 1 Indien de besluitvorming uiteenvalt in een reeks achtereenvolgende besluiten, wordt overwogen of het uit een oogpunt van concentratie van rechtsbescherming aanbeveling verdient te bepalen dat de desbetreffende administratiefrechtelijke voorzieningen slechts openstaan tegen het laatste besluit in deze reeks.

  • 2 In dat geval wordt tevens bepaald dat daarbij ook de voorafgaande besluiten kunnen worden betrokken.

Toelichting:

Het beperken van de lasten voor de rechtspraak enerzijds en het geen afbreuk doen aan de rechtsbescherming van de burger anderzijds dienen hierbij tegen elkaar te worden afgewogen. Een punt van overweging kan mede zijn dat het laatste besluit in de reeks niet het essentiële besluit is.

In deze gevallen zal in de desbetreffende beroepsbepaling het beroep tegen de aan het laatste besluit voorafgaande besluiten uitdrukkelijk moeten worden uitgezonderd. Zie bij voorbeeld artikel 20.2 Wet milieubeheer.

Aanwijzing 154 [Vervallen per 01-01-1996]

Aanwijzing 155

Administratief beroep wordt slechts opengesteld, indien:

  • a. sprake is van een niet in overwegende mate gebonden besluit, en

  • b. het belang van de eenheid van beleid of van sturing door een hoger bestuursorgaan op een beleidsterrein waarvoor dit orgaan medeverantwoordelijkheid draagt, niet afdoende door andere bestuursinstrumenten kan worden verzekerd.

Toelichting:

Uit het stelsel van de Algemene wet bestuursrecht en de Wet administratieve rechtspraak BES volgt dat de bezwaarschriftprocedure regel en administratief beroep uitzondering is.

Aanwijzing 156

Tegen besluiten van bestuursorganen wordt, tenzij daarvoor een bijzondere reden bestaat, geen administratief beroep opengesteld bij een ander orgaan van hetzelfde openbare lichaam.

Toelichting:

Het is bij voorbeeld niet wenselijk tegen besluiten van het college van burgemeester en wethouders beroep open te stellen bij de gemeenteraad. Minder bezwaarlijk is het openstellen van beroep bij de minister tegen besluiten van een aan hem ondergeschikte ambtenaar aan wie bevoegdheid tot het nemen van besluiten is geattribueerd.

Aanwijzing 157 [Vervallen per 13-09-2008]

Aanwijzing 158 [Vervallen per 01-01-1996]

Aanwijzing 159 [Vervallen per 01-01-1996]

Aanwijzing 160

  • 1 Bij het openstellen van beroep wordt overwogen of er gronden zijn om een regeling op te nemen, anders dan de hoofdregel van artikel 6:16 van de Algemene wet bestuursrecht, betreffende de opschorting van de werking van een besluit.

  • 2 Voor een zodanige regeling wordt het volgende model als uitgangspunt genomen:

    De werking van het besluit wordt opgeschort totdat de beroepstermijn is verstreken of, indien beroep is ingesteld, op het beroep is beslist.

Toelichting:

Bij de overweging van de vraag of het noodzakelijk is om een regeling ter zake van de opschorting van de werking van een besluit op te nemen, moet worden bedacht dat belanghebbenden in beginsel de mogelijkheid hebben om bij de administratieve rechter een voorlopige voorziening te vragen, inhoudende gehele of gedeeltelijke schorsing van een besluit.

Met het oog op de rechtsbescherming, in het bijzonder van derden-belanghebbenden, kan het soms gewenst zijn om te regelen dat de werking van een besluit gedurende een bepaalde periode na de bekendmaking wordt opgeschort. Aandacht hiervoor is met name van belang als de uitvoering van het besluit tot onomkeerbare gevolgen leidt.

In beginsel geldt de opschortende werking voor de periode waarbinnen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld bij een administratieve rechter. Een verdergaande mogelijkheid is dat wordt bepaald dat het besluit buiten werking blijft totdat op een ingesteld beroep is beslist. Overigens geldt dat de administratieve rechter in het kader van de bevoegdheid tot het treffen van een voorlopige voorziening op grond van een daartoe ingesteld verzoek kan beslissen de schorsing op te heffen.

De Wet administratieve rechtspraak BES bevat geen met artikel 6:16 van de Algemene wet bestuursrecht vergelijkbare bepaling. Ook voor de Wet administratieve rechtspraak BES geldt echter dat een bezwaar of beroep niet de werking schorst van de beschikking waartegen het is gericht.

§ 4.11. Informatievoorziening en gegevensverwerking

Aanwijzing 161

Indien voor de uitvoering van een regeling gegevens van burgers, bedrijven of instellingen nodig zijn, wordt voor de omschrijving van de daaraan ten grondslag liggende begrippen zoveel mogelijk verwezen naar of aangesloten bij de definities uit de wetten inzake de basisregistraties.

Toelichting

Een belangrijk uitgangspunt bij het inrichten van (e-)overheidsdienstverlening is dat van ‘eenmalig aanleveren, meervoudig gebruik’ van gegevens. De overheid vraagt van burgers, bedrijven en instellingen geen gegevens waarover zij al beschikt. Spiegelbeeld hiervan is dat burgers, bedrijven en instellingen bij bijvoorbeeld het doen van belastingaangifte of aanvraag van een vergunning, geen gegevens behoeven te verstrekken die al bij de overheid bekend zijn.

Om dit uitgangspunt in de praktijk te realiseren, is een stelsel van basisregistraties ingericht, waarin basisgegevens zijn opgenomen die nodig zijn voor het uitvoeren van verschillende (beslis)processen van overheidsorganisaties. Een deel van de gegevens in die basisregistraties zijn aangemerkt als ‘authentiek’, dat wil zeggen dat een overheidsorganisatie in beginsel kan uitgaan van de juistheid van het gegeven en in beginsel verplicht is dit te gebruiken bij de uitvoering van zijn taken.

De genoemde verplichting van overheidsorganisaties en het recht van burgers, bedrijven en instellingen is ten aanzien van deze authentieke gegevens expliciet vastgelegd in de verschillende wetten inzake basisregistraties, zie bijvoorbeeld de artikelen 3a, 3b en 3c van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, de artikelen 7k en 7l van de Kadasterwet.

Om het uitgangspunt van eenmalig aanleveren, meervoudig gebruik zo breed mogelijk ingang te doen vinden, is nodig dat in wetgeving waarin gegevensuitwisseling met de overheid aan de orde is, zoveel mogelijk wordt verwezen naar of aangesloten bij begrippen uit de basisregistraties.

Een overzicht van de basisregistraties en de daarin opgenomen begrippen en authentieke gegevens is opgenomen in de Stelselcatalogus.

Aanwijzing 162

Indien voor de uitvoering van een regeling de beschikbaarheid of uitwisseling van informatie tussen overheidsorganisaties van betekenis is, wordt in een aparte informatieparagraaf in de toelichting aandacht besteed aan de wijze waarop de informatievoorziening organisatorisch en technisch is ingericht.

Toelichting

Inrichting informatievoorziening. Het is voor een goede taakvervulling van de overheid van belang dat het ten behoeve daarvan ingerichte of in te richten systeem van informatievoorziening niet alleen doelmatig en doeltreffend is, maar ook dat het voldoet aan juridische en bestuurlijk-organisatorische randvoorwaarden. Onder juridische randvoorwaarden valt onder meer de afstemming op wetgeving die ziet op informatie of informatievoorziening, zoals de Wet bescherming persoonsgegevens en de wetten inzake basisregistraties. Bestuurlijk-organisatorische randvoorwaarden betreffen onder meer de verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening en de daarvoor benodigde bevoegdheden en systemen en de samenwerking en aansluiting tussen betrokken organisaties en hun informatiesystemen.

Inhoud informatieparagraaf. De inhoud van de informatieparagraaf zal variëren naar gelang de wijze waarop in de informatievoorziening wordt ingericht. In het ene geval zal een volledige beschrijving van het voorgestane stelsel worden gegeven, waarin wordt ingegaan op de verschillende informatierelaties, de bevoegdheden die bestaan of worden geschapen, de wijze waarop wordt aangesloten bij bestaande informatiesystemen en dergelijke; in een ander geval kan worden volstaan met een beschrijving van de wijze waarop van een bestaand informatiesysteem gebruik gemaakt zal worden.

Overleg over informatieparagraaf. Ingevolge artikel 5 van het Besluit informatievoorziening in de rijksdienst 1990 (Besluit IVR 1990) heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een coördinerende bevoegdheid op het gebied van de informatievoorziening in de openbare sector. Het Besluit IVR 1990 wijst voorts verantwoordelijke ministers aan voor verschillende deelgebieden van de informatievoorziening. Met de desbetreffende ministeries wordt overleg gevoerd over de informatieparagraaf.

Aanwijzing 162a

Bij het opnemen in een regeling van bepalingen over de verwerking van persoonsgegevens bevat de regeling een welbepaalde en uitdrukkelijke omschrijving van de doeleinden van de gegevensverwerking en bevat de toelichting een expliciete afweging van de belangen van verantwoordelijken en betrokkenen in relatie tot die doeleinden.

Toelichting

Een regeling waarin de verwerking van persoonsgegevens een belangrijke plaats inneemt, bevat ter uitvoering van de artikelen 7 en 8 van de Wet bescherming persoonsgegevens een welbepaalde en uitdrukkelijke omschrijving van de doeleinden van de gegevensverwerking. Die doeleinden dienen ook gerechtvaardigd te zijn. Bij het ontwerpen van een dergelijke regeling wordt daarom ook altijd een afweging gemaakt tussen de belangen, gemoeid met de verwerking van persoonsgegevens en het belang van de bescherming van die gegevens. Zie in dit verband ook aanwijzing 212, onderdeel a. Het internationaalrechtelijke en Europeesrechtelijke kader en de Grondwet worden bij de belangenafweging in acht genomen. Daarnaast vereist de afstemming van bijzondere wettelijke regelingen op de Wet bescherming persoonsgegevens, mede met het oog op het legaliteitsbeginsel, aparte aandacht. De verwerking van bijzondere gegevens is ingevolge artikel 16 van de Wet bescherming persoonsgegevens in beginsel verboden. Indien de Wet bescherming persoonsgegevens niet voorziet in een uitdrukkelijke regeling van de verwerking van deze gegevens zal daarvoor steeds op het niveau van de formele wet een regeling moeten worden getroffen.

Aanwijzing 162b

Indien het noodzakelijk is dat op structurele basis wordt voorzien in de onderlinge verstrekking van persoonsgegevens tussen bestuursorganen of toezichthouders, terwijl geldende geheimhoudingsbepalingen daaraan in de weg staan, wordt op het niveau van de formele wet voorzien in een uitdrukkelijke regeling van de gegevensverstrekking, met inbegrip van de vaststelling van het doel van de gegevensverstrekking.

Toelichting

In het rapport van de Werkgroep herijking toezichtsregelgeving, Den Haag, augustus 2008, zijn de achtergronden van de doelbinding van gegevensverwerking, de betekenis van de term verdere verwerking van gegevens en de functie van geheimhoudingsbepalingen specifiek voor het toezicht op de naleving beschreven. Zie de bijlage bij de brief van de Minister van Justitie van 29 oktober 2008 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 70). Indien de politie of het openbaar ministerie een van de betrokken partijen is, zal in de regel moeten worden teruggegrepen op de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.

§ 4.12. Doorberekening van toelatings- en handhavingskosten

Aanwijzing 163